对喀什市城市管理的再思考

周跃武

摘要：借鉴国内外先进城市的现代化管理经验提出喀什市打造西部明珠第一个五年计划中城市管理的策略是“重点突出，科学创新，先行先试，样板引路”

关键词 ： 喀什“十二五” 城市管理策略

Abstract: from the domestic and foreign advanced management experiences, puts forward the modernization of the city KaShenShi to build the western pearl of the first five year plan of urban management strategy is "highlight, scientific innovation, first try first, the sample guide"

Keywords: kashi "1025" city management strategy

中图分类号：F299.23文献标识码：A文章编号：

引言：人类的进步和社会的发展，促使人们对自身的需求也在变化，不同的人群，在不同的城市要求也不一样，城市管理的宗旨是“以人为本”，目的是实现城市在经济效益、社会效益、环境效益以及它们之间协调产生的综合效益最大化。现代化，高效能的城市管理可以定义为：优化资源配置，扩大城市功能空间，降低城市运营成本，提升城市辐射力，改善城市投资环境和生活环境，促进城市可持续发展。

现代化城市管理内容复杂，从静态讲，包括生产、生活、环境、各类基础设施，从动态讲，它涉及城市规划管理，建设管理、和功能管理、规划管理是龙头，建设管理是基础，功能管理是保障。

在城市发展的不同阶段有不同的管理重点，高速城市化阶段，规划管理和建设管理是重点，再城市化和深度城市化阶段，功能管理和环境管理和社会管理是重点。喀什市未来10年是高速城市化阶段，而“十二五”期间，更是“打基础，拉框架”，“先行先试”“科学创新”阶段，所以在社会经济、各项事业、生态环境三大城市管理板块中针对形成各自板块的子项在喀什市5年发展历程上要科学强力推动管理重点，形成“重点突出，样板引路”的城市管理格局，瞄准国内外创新城市，按照“科学、管理、精细、高效”（2000年深圳市提出的八字方针）

本文产生的背景

中央新疆工作座谈会，全国对口支援新疆工作会议和自治区七届九次、十次全委（扩大会议）召开之后，出台了一系列加快新疆发展的特殊政策措施。为新疆跨越式发展和长治久安指明了方向，开启了改革开放和现代化建设的新篇章。尤其对于喀什来说，更是发展史上的重要里程碑。为喀什市大建设、大开放、大发展提供了重大的历史性机遇。作为古代丝绸之路的重镇，喀什素有“东有深圳、西有喀什”的构想。这个构想随着中央新疆工作座谈会日渐清晰。这次会议决定，将喀什列为经济开发区，并明确将赋予其特殊政策和灵活措施，使其建设成为中国向西开放窗口和新疆经济新的增长点。这个特殊的经济开发区，将依托沿海内地及乌鲁木齐-昌吉、天山北坡、天山南麓经济带先进生产力要素，辐射全疆，面向中亚、南亚、西亚，广泛集聚优势，加快超常规发展。国家明确深圳对口援建喀什市，在这令人振奋的大好形式下，我市委托深圳市规划设计研究院对喀什市的总体规划（2010-2030）（以下简称总规）进行修编，目前规划大纲已基本形成。总规体现的重点有以下几个方面

（一）目标使命：经济特区和西部明珠

1、根据党中央、国务院的文件、会议精神和国家领导人、自治区领导人的讲话精神，将喀什定性为国家经济特区和“西部明珠”。喀什特区的特殊使命一是落实国家向西开放和沿边开发政策的战略地；二是助推喀什跨越式发展，提升综合影响力的发展引擎；三是承载喀什开放探索的重要实验区。

（二）战略与途径：打造西部开放窗口

2、城市总体战略定位是：以区域经济跨越式发展和地区长治久安为导向，以“欧亚大陆国际之城、中国内陆开放之窗、和谐发展首善之区、历史人文魅力之都”为目标，努力将喀什建设成为历史文化和现代文明相辉映的“西部明珠”。将喀什经济特区的发展方向确定为：西部边疆重要的国际商贸中心，面向中亚、南亚和西亚的出口加工基地，以及本地优势转换基地和西部重要的国际国内旅游目的地。

3、战略原则与途径：深圳经验-先行先试、创新发展。深圳经济特区建立30周年庆祝大会上，胡锦涛总书记强调特区“不仅要继续办下去，而且要办的更好，中央将一如既往地支持经济特区大胆探索，先行先试，发挥作用”。

4战略重点：两个引擎

综合引擎-城市。提升城市生产性服务和生活性服务，提升喀什中心城市的综合实力，加强城市对周边地区的的辐射带动作用。

产业引擎-特区。特区作为喀什的发展引擎，将助推城市跨越式发展，提升城市综合影响力，成为南疆地区新的增长级，集资本、人才、技术和信息等经济要素，推动地区的经济发展。

党的十六大报告也提出，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。创新城市管理，为市民提供良好的学习、生活和工作环境，就是政府最大的社会管理和公共服务。在大形势下，对喀什市的城市管理提出了新的要求。高效能的城市管理，能优化城市资源配置，扩大城市功能空间，降低城市运营成本，提升城市对资源要素的聚合力和功能的辐射力，促进城市可持续发展。城市管理是基础性、战略性、关联性和源头性的无形资源，不断创新城市管理的理念、体制、机制、模式与手段，就能弥补城市有形空间、有形资源的不足，就能提高有形空间和有形资源的配置效能，降低有形空间和有形资源的配置成本。

2005年9月13日，温家宝总理考察深圳，要求深圳把提高城市建设管理水平作为今后着力抓好的七个重点工作之一。市委书记李鸿忠要求深圳的城市管理瞄准欧美、日本、新加坡和香港的经验。市长许宗衡对深圳的城市管理提出了“科学、严格、精细、长效”八字方针。建设效益深圳离不开城市管理创新，建设国际化城市离不开城市管理创新，拓展城市功能空间离不开城市管理创新，开发无形资源离不开城市管理创新，建设公共服务型政府离不开城市管理创新。“科学、严格、精细、长效”八字方针也正是喀什市也要努力学习以及做到的。

二、现代城市管理的定义、目的、任务、模式

现代城市是一个由经济、社会、环境三个子系统所组成的大型复合系统，经济密集、产业密集、基础设施密集、人口密集、环境密集，人流、物流活跃，为了保持城市正常运作和可持续发展，三个子系统必须持续不断地进行经济再生产、人口再生產和环境再生产。经济再生产的生产性基础设施、人口再生产的生活性基础设施和环境再生产的生态性基础设施就是城市管理的对象。通过对三类基础设施的前置性、综合性管理与服务，为城市创造稳定的经济效益、社会效益、环境效益以及它们之间协调所产生的综合效益，这就是现代城市管理的根本目的。现代城市管理内容复杂，从静态讲，包括生产、生活、环境各类基础设施，从动态讲，它涉及城市规划管理、建设管理和功能管理，规划管理是龙头，建设管理是基础，功能管理是保障。在城市发展不同阶段有不同的管理重点，高速城市化阶段，规划管理和建设管理是重点，再城市化和深度城市化阶段，功能管理、环境管理和社会管理是重点。

创新城市管理要认真研究国内外城市管理模式，目前，国内外城市管理主要有政府包揽型、政府公共管理型、政府分级管理型和政府调控下的市场管理型四种模式。

1、政府包揽模式。这种模式的体制基础是计划经济，城市基础设施和服务的供给实行政府独家垄断，公用企业事业化，公用产品计划化，公用服务福利化，公用资源配置行政化，公共品严重短缺，职工躺在事业怀抱，企业躺在财政怀抱，市政设施效率低下，市政建设长期欠账，公共品和公共服务仅能满足市民最低生活需求，政企不分，政事不分，事企不分，条块分割，行业垄断，机构重叠，政出多门，分散管理，这种模式盛行于前苏东国家和中国的计划经济年代。

2、政府公共管理模式。这种模式的体制基础是市场经济，非竞争性、排他性的市政设施和服务由政府供给和管理，竞争性、非排他性的准公用设施和服务由社会投资、市场化运作、行业化管理，政府在公共品供给和管理上，遵循有所为、有所不为的原则，政府公共管理和服务的职能法定，管理边界清晰，以法律管理和标准管理为主，管理成本低、效益高，属长效型管理。

3、政府分级管理模式。这种模式的体制基础是联邦制分级分权架构，对大型公用设施实施“条条”管理，如联邦政府管理州际公用设施，州政府管理市际公用设施，市政府管理区际公用设施，层层监控、专业化管理。对涉及居民日常生活的公共品与服务由“块块”负责，综合执法、属地管理。这种模式有利于减轻政府管理负担，使政府从琐碎的微观管理中解脱，集中精力抓好城市管理的法规、标准的制定和管理效果的监督，有利于调动市、区、街道、居委会、物业公司、社区公众共同参与城市管理的积极性。

4、政府调控下的市场管理模式。这种模式的体制基础是完善的基础设施市场和强有力的政府宏观调控能力，公用设施和公共服务的市场化与社会化在政府调控范围内，政府通过利率、价格、税收、特许经营权拍卖等方式引导城市基础设施建设布局和发展方向，社会化供给方式包括公辦民营、公商合营、私营、专营、BOT等方式，公共品实行政府指导价和价格听证制度，通过基础设施和公共品市场，城市政府以有限财力调动社会资源参与市政设施建设、管理和运营。

三、创新城市管理要找准城市管理的“病灶”

目前，制约我国城市管理效能的“病灶”主要体现在以下五个方面：

1、城市管理观念落后。重建设轻管理，重经济效益轻社会效益，重城市建设轻环境保护，重眼前利益轻长远利益，重利益主导轻生态主导，缺乏规划意识与规划缺乏严肃性、权威性并存，城市管理容易受利益驱使，规划向开发让路，环境向建设低头。由于城市管理观念落后，导致“拉链工程”、违法建筑、乱摆卖、乱张贴、乱停乱靠现象不断产生。

2、城市管理体制落后。市政公用设施管理分散在城管、交通、环保、建设、国土、水务、消防等部门，管理机构重叠，政出多门，条块分割，多头管理，责权不明，职能交叉，关系不顺，造成重复管理、无人管理、交叉管理综合症。财权在“条条”，事权在“块块”，“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”，建、管、养一体，等、靠、要并存，僵化落后的城市管理体制严重制约城市功能的发挥。

3、城市管理机制落后。行业垄断、政企不分、政府保护，培养了公用事业单位的优越感和依赖感，市政单位事业性质所形成的铁交椅、铁工资、铁饭碗，使公用企事业单位丧失了激励约束机制，人浮于事，因人设岗，管理不善靠财政补贴，经营不善靠涨价，人头费挤占养护费，以罚代管，罚而不管，以权代法，以情代法等现象兼而有之。

4、城市管理手段落后。管理手段简单，主要依靠行政手段，忽视法律手段、经济手段和宣传教育手段的综合运用，管理方式停留在经验式管理、问题式管理、运动式管理、突击式管理、粗放式管理上，缺乏系统管理、目标管理、网络管理、标准管理、前置管理等现代管理手段，城市管理的指挥系统、决策系统、执行系统、控制系统、保障系统、监督系统、评价系统不健全或功能难以发挥。

5、城市管理评价标准落后。没有一套科学、系统、完整的城市管理评价指标和专业化评价机构，自上而下的检查评比，由于缺少群众广泛参与，使检查评比运动化、形式化，使中心区与边缘区、重点部位与非重点部位、主要路段与非主要路段、节假日与非节假日、检查前与检查后，在城市管理效果上形成强烈反差。

喀什城市管理的现状

一、消除目前城市管理中的模糊认识。提高认识，树立正确理念

1、首先要对城市管理有清楚的认识。什么是城市管理呢、我们把城市管理定义为有限的城市公共管理，城市管理是指各城市管理主体在特定城市或其中一部分区域内，针对其管理客体（在一定区域内具有全局性的公共行为和公共事物）依据一系列法规和程序，在各种资源和时间约束条件下，为实现一系列具体目标所进行的管理。城市管理的根本目的是为了实现经济与社会、城市居民生活质量与城市环境品味的和谐发展。城市管理的实践内容主要包括社会控制与保障类、城市规划建设运行与环境保护类、教科文卫个人发展服务类、综合调控改革类、市场环境整治类、经济管理类、城市政府内部管理和其他政府管理。

当前在城市管理中应解决认识上的误区：认为城市经济发展了,再去抓城市管理的“先后论”，认为城市管理就是打扫街道、杀鼠灭蝇,而看不到城市管理的系统性、综合性和全面性的“片面论”，认为多数城市都是吃饭财政,有限的财力要用于上新的项目，铺新的摊子,难于用更多的财力投入到城市管理中去的“困难论”，有的城市比较注重城市管理的“硬件”——基础设施建设,而忽视城市管理的“软件”,忽视人的现代化素质的提高;认为目前城市存在的“脏、乱、差”现象，是城市经济发展中不可避免的，一旦抓城市管理,则影响城市经济发展的“难免论”，有的地方过分强调城市发展的变动性，换了一届党委、政府后,把原来制定过的城市规划束之高阁，另提新口号，另挥“大手笔”,另写“大文章”,使城市规划管理缺乏稳定性、权威性和严肃性，对城市生态环境建设和人文环境保护紧迫性的认识不足导致许多“建设性破坏”等等。 1、树立抓城市管理就是抓生产力的理念。过去总有人把抓城市管理和抓生产力对立起来，认为抓城市管理是花钱，影响生产，只有抓生产力才是挣钱。其实，城市管理能优化城市资源配置，提高基础设施营运效率，加快人流、物流、信息流，降低城市经济社会发展成本，从这个意义上说，抓城市管理就是抓生产力。现代城市管理的根本目的就是要为经济和社会协调发展提供良好的条件,为居民提供舒适、和谐的生产和生活环境。走出一条建管并重,建管渗透,整体协调发展的现代城市管理的新路子。

2、树立以人为本的理念。城市规划建设管理要充分体现尊重人、关怀人、方便人的理念，重大市政建设方案要广泛征求市民意见，城市管理要主动接受市民参与和监督，市政公用设施设计上要为民，效果上要便民，要把人文关怀充分体现在每项重大市政基础设施的规划、建设、管理的全过程。

3、树立经营城市的理念。城市是一块特殊的大型国有资产，要根据市场经济原则和世界城市管理经验，开放城市基础设施建设市场与运营市场，建立城市公用服务市场体系，大力推进城市公用设施管养和服务的市场化、产业化、专业化、社会化进程，实现城市这块特殊的国有资产的保值与增值。所谓经营城市,就是利用市场手段,将城市可以用来经营的部分存量资产和生产要素推向市场进行重新组合和优化配置,从中获得收益,再将这部分收入投入到城市建设的新项目,走以城养城、以城建城的城建市场化之路,实现城市的滚动发展。