创新社会管理方式的几点建议

■ 陈江生 丁俊波/文

创新社会管理方式的几点建议

■ 陈江生 丁俊波/文

改革开放三十多年来，中国经济发生了翻天覆地的变化，同时社会也跟着发生了巨大的变化，但是中国的社会管理方式却出现了一系列的不适应。如何进一步推进社会管理的创新，关系到中国未来几十年能否继续保持稳定快速的发展，中国应如何创新社会管理方式呢？结合中国近三十年来的变化，研究国际经验，我们认为可以在下面几个方面多下些工夫。

松管制、强法治，大力推动社会管理主体的多元化

随着中国改革开放的不断推进，市场化和全球化的不断深入，中国的整体社会格局发生了深刻的变化。传统的计划经济体制解体，市场经济体制正在不断的建立和完善，社会分解成了不同的阶层和群体，各个阶层和群体之间利益诉求多元化，产生了以前没有的社会组织形式，社会事务和矛盾也相继增多。

面对社会的这些变化，由政府“包揽一切”的传统社会管理模式变得越来越不适应。表现为党和政府在参与社会管理中变得越来越心有余而力不足，出现了一系列的问题。一方面是政府包揽一切，管了很多管不了，也管不好的事情。这些事情很多本来应该由社会组织和市场来解决的，却由政府承担下来，把矛盾往自己身上揽。结果是成本高、效率低，耗费了大量的人力物力，人民群众却不满意。另一方面则出现了社会管理的空白。有些本身需要政府去管理的事情，由于政府人力物力的限制，无法管理到位，甚至缺位，使一些黑恶势力乘虚而入，破坏了正常的社会秩序，严重影响了社会的和谐发展。显然，“一元化”的社会管理模式已经与新的社会情况不相符合。

西方发达国家应对这些问题的办法是推进社会管理主体的多元化，而且从已有的实践看，其效果是比较好的。其具体做法是积极引导非政府组织等社会组织参与到社会管理中，使政府能够在较小成本的情况下，充分调动社会各方面的资源参与社会管理，共同为公众提供服务，解决社会矛盾。在美国，这些非政府组织成立较为简单，只要不违反法律，任何个人群体都可以成立自己的组织。目前，这类组织已经超过了140多万个，覆盖文化、娱乐、艺术、教育、医院、慈善、环境保护等各项领域。其功能也非常广泛，主要有：支持特定群体和特定地区的利益、为民众提供宪法禁止政府从事的服务、监督政府与市场、支持国外项目、满足社会的多元化需要等等。一般情况下，美国政府不试图影响这些组织的使命，不审批它们的主管人员，不指挥它们的财政管理。相反，美国通过法律对这些组织进行管理，如要求其定期将该组织的活动、资金和领导层等情况递交给政府，并定期将组织的运作情况公诸于众。同时政府通过赠款、合同分包、免税等方式对某些组织进行扶持，从而加强对非政府组织的管理。

显然，中国也可以通过积极引导和发展各种社会组织，推动社会管理主体的多元化，来实现社会管理方式的创新。为了使各种社会管理组织能够发展起来，政府要有所为有所不为。所谓有所不为是指：只要非政府组织不违反法律法规，就可以允许，甚至鼓励其发展。所谓有所为一是指对这些社会管理组织采用以“指导”代替“领导”，用“监督”代替“管理”的方式，以及通过财政杠杆等经济手段进行引导；二是为了使这些组织实现良性发展，依靠法律的手段进行规范，打击各种违法行为，推动诚信社会的建设，以确保它们在法律的范围内运作。真正促进社会管理的优化，实现国家的稳定和繁荣。

明分工、重落实，健全新型社区管理和服务体制

人口跨行业、跨地区的流动是近些年来中国社会的一个重要变化。表现为三方面：第一，城镇人口不断增多。随着城镇化的不断推进，原先大量的农村人转变为新的城市人。据国家统计局统计，截至2011年底，中国城镇人口占总人口的比例为51.27%，首次超过农村人口。第二，无单位的“自由人”不断增多。随着计划经济体制的解体，非公有制经济的不断发展，越来越多的人脱离原先的单位，依靠市场生活，由原先的“单位人”转变为无单位管理的“自由人”。第三，出现了大规模的流动人口。由于经济发展的不平衡，出现了大量的流动人口，在中国的东西部之间，城市和农村之间流动，目前这些流动人口的规模已经超过2亿。

人口的大规模流动和转移给传统的社会管理方式造成了巨大的压力。中国传统的社会管理方式是城市人由单位和街道办负责，农村人口由村委会负责。但是随着城镇人口的不断增多，城镇社会管理的负重越来越大。同时，无单位管理的“自由人”增多，使更多的城镇社会管理任务交给了街道办等基层组织，使其负担更加沉重。此外，大规模的流动人口，以及由此产生的一系列社会问题也大大增加了这些基层组织的负担。由于这些基层组织自身的管理方式的缺陷，管理力量和资源的不足，在社会管理过程中出现了较大的困难。因此，在“单位制”管理方式不断解体，“街居制”管理方式又无力承担的情况下，必须进一步推动基层社会管理方式的创新。

对于这些问题，西方国家通过加强社区的建设来解决，取得了一定的进展。无论人口如何流动，职业如何转换，任何人都需要居住的地方，都可以纳入社区的管辖，只要社区管理到位，所有的人都可以管理到位。与“单位制”和“街居制”不同，“社区制”在管理观念上强调以服务为核心，在管理方式上强调居民参与而非行政控制，同时与政府加强协调，形成合作关系，以善治为目标，从而达到公共利益的最大化。因此，“社区制”的社会管理模式广受西方发达国家的欢迎并被广泛采用。在美国的社区管理中，地方政府和市长的责任非常明确，其主要职责是制定社区发展政策和运作的法规，并提供财政支持等。社区委员会权力很大，是社区工作的核心，负责该社区的各项重大决策。各种非营利组织作用巨大，承担了绝大部分的具体事务。

我们认为，针对新的形势，大力推动中国基层社区的建设，健全新型社区管理和服务体制，实现对各种人群的有效管理是可行的。在推进的过程中，有三点特别需要注意。第一，在当前社区治理机制还未完善的情况下，各项工作有时难以深入，浮于表面，此时政府和民众应该联手加强监督，促进各项工作的落实。第二，在社区治理机制建立的过程中，政府要切实制定好各种政策和法规，规范好社区自治。第三，社区治理机制最后要切实实现在党的领导下，各种重大决策由选举产生的社区委员会负责，而具体事务可以交由志愿者及其他非营利性组织承担。

强监督、倡公平，完善维护群众权益和化解社会矛盾的机制

近些年，随着经济社会的发展，各个阶层的利益格局发生了重大变化，出现了一系列社会问题和矛盾。如贫富差距的拉大、城乡差距的扩大、医患关系的紧张、劳资关系的失和、就业压力的增大，群体性事件的增多等等。这些矛盾正逐步积累，并逐渐成为影响社会和谐稳定的突出问题。

社会的这些变化，对维护群众利益、化解社会矛盾的社会管理机制提出了新的要求。传统的管理机制存在一些不足，主要表现为三个方面：第一，缺乏公平的、有效的利益协调机制。很多社会矛盾本身只是正常的利益博弈，在博弈和协调过程中很多可以自然得到解决。传统的管理却没能给出博弈和协调的空间。第二，原有的利益诉求表达机制难以满足新形势的要求。原先以信访为主的利益诉求表达机制在新形势下，出现了难以及时发现民众需求并及时回应的问题。第三，矛盾的调节机制缺乏透明和监督。传统的社会管理方式习惯于“私下里”解决问题，这使得矛盾各方纷纷进行寻租。无论结果如何，都会给人一种不公平的印象，无法真正解决社会矛盾。因此，如何进一步对该机制进行完善已成为社会管理创新中的重中之重。

西方发达国家在工业化过程中也遇到过类似的问题，并建立了一套较完善的机制，取得了较好的效果。主要有：第一，建立和完善各种协商机制，给弱者提供话语权，如德国实行职工参与企业管理制度等。这类机制有效避免了弱势群体无法通过协商来谋求自身利益的情况，防止矛盾的激化。第二、建立和完善各种表达渠道，纾解民众的怨气。在主流价值观的基础上，各国引导民众温和地、合法地释放各种不满情绪，可以有效地化解社会矛盾，同时也为各种弱势群体创造了争取自身权利的机会。第三，法制为先，依法行政，公开透明妥善地处理各种社会矛盾，确保公民的各项基本权利，维护公民的基本利益，防止社会矛盾的激化。

面对新形势，分析西方国家的经验教训，我们认为，中国可以通过建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制，以及矛盾协调机制来化解社会矛盾，维护群众利益。在该机制的完善过程中，建立一个公平博弈的平台，形成公平的博弈规则，让群众感觉到公平是第一位的。这样才能使各个利益集团，无论弱势还是强势都可以在一个公平的博弈平台下进行利益的协商，诉求的表达及矛盾的调节。其次，要切实注意使各项工作更加公开透明，以便更好地监督，减少寻租空间。

依法治、抓主流，引导虚拟社会的良性发展

近些年来，信息技术的快速发展，已改变了人们的传统生活方式，一个庞大的虚拟社会正在快速成长。虚拟社会是人们通过在计算机网络上相互交流、相互作用而形成的社会关系体，与现实社会相比，它具有信息量大且传播快速，参与者身份隐蔽，受道德和法律约束较小等特征。

这种虚拟社会的产生和发展，对传统的社会管理方式带来了新的挑战。主要表现在三个方面：第一，信息的快速传播，使网络上任何一件事情都可以迅速地扩散，任何一个看似比较小的问题，都可以迅速地在网络上呈几何级的放大，大大增强了社会管理的难度。第二，网络管理方面法律的不健全，使在虚拟社会管理中无法使用明确的相关法律对网络行为进行引导，在处罚中也缺乏相应的法律依据。第三，由于网络的匿名制，使得很多网民责任意识薄弱，有些人甚至肆意造谣，给社会造成了重大的不良影响，但追究其责任却相当困难。

虚拟社会的管理难题全世界普遍存在，西方一些发达国家做法较为成熟。其主要做法可以概括为：第一，占领网络舆论的话语权。当事件发生时，第一时间公布权威的信息，并利用先进的技术和平台，塑造各种意见表达和信息交流的渠道，引导舆论朝正确的方向发展。第二，完善网络监管法律，依法管理互联网。如美国制定了130多项有关的法律，涵盖了国家安全、反恐、网络犯罪、信息安全、保护未成年人等多个领域。第三，重视和支持行业的自律，加强对网络媒体和重要网民的监督。如英国成立“互联网监看基金会”的自律组织以打击网络色情，对记者的Twitter信息重点监管等。

借鉴西方国家的这些经验，我们认为，加强和完善信息网络管理，引导虚拟社会的良性发展首先要依赖法律的作用，首先，必须通过法律来规范和引导参与者的行为，加强行业的自律性，明确相关的责任和义务，在部分领域逐步推动实名制的执行。其次，要抓主流。在信息爆炸的虚拟社会里，不可能对所有的信息都做到严格的监管，必须要抓主流，寻找对社会影响重大的事件进行引导。再次，必须牢牢把握网络舆论的话语权，主导舆论的发展，从而引导虚拟社会的良性发展，实现虚拟社会的有效管理。

（第一作者系中共中央党校国际战略研究所世界经济研究室主任，教授，博士生导师；第二作者系中共中央党校国际战略研究所2010级硕士研究生）

（责任编辑：刘娟娟）