大都市发展转型中的政府治理机制创新：问题与对策研究*

2012-03-21易承志

江淮论坛 2012年6期

易承志

易承志

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

城市化的推进要求实现大都市发展转型。大都市发展转型主要在经济、政府和社会三个领域展开，其中政府转型处于主导地位。大都市发展模式转型和政府转型构成了一种动态、系统的过程，只有通过动态、系统的政府治理机制创新才能实现。大都市政府治理机制是治理理念、主体和行为的统一体。当前大都市政府治理机制的创新还存在着治理理念转变不到位、治理主体间合作受限和治理行为不够优化等问题。推进大都市政府治理机制创新需要促进大都市治理理念更新、大都市多元治理主体的合作和大都市政府治理行为的优化。

大都市；发展转型；治理；机制；创新

一、城市化推进与大都市发展转型

大都市是城市化发展到一定阶段的产物。城市化是生产和生活向城市的集中以及城市生活方式的普及化过程。“它表现为城市人口数量的增加、城市规模的扩展、城市数量的增加以及城市在国民经济、科技、教育、文化和公众生活中的地位与影响的程度提高等。由于人口数量及其比例是反映城市化水平及城市规模最直观而又最突出的指标，因而古今中外大多是以城市人口为划分城市规模的代表性指标。这样，人们往往把人口规模在200万以上的特大城市称之为大都市。”［1］一般认为，人口规模、行政关系和城市功能是界定大都市的三个重要标准。所谓大都市，就是指具备一定人口规模（不少于200万人），由具有行政统属关系的一系列地方政府所组成的在一定区域范围内发挥着重要的政治、经济、文化等功能的大城市。［2］28-29

中国城市化的迅速推进是与改革开放联系在一起的。建国初，随着国民经济的恢复和发展，中国城市化取得了较大的进展，但在当时的工业化发展战略、农业发展定位和国家干预城市化的政策安排影响下，改革前的中国城市化呈现出总体受限的特征。［3］改革开放战略的启动推动了工业化和城市的发展，扩大了城市对农村人口的吸纳需求和能力，也使得中国的城市化进入了一个快速发展的时期。［4］据统计，从 1978年到2010年，中国的城镇人口由17245万人大规模增长到66978万人，城市化水平也从17.92%迅速提升至49.95%［5］，提高了32.03个百分点。城市化的迅猛推进在给大都市带来强劲发展动力的同时，也给不少大都市带来了环境污染、交通拥挤、住宅紧张、就业困难、生活质量下降等问题。上述问题从根本上说是由大都市的传统发展模式所导致的。大都市传统发展模式主要强调通过人口、土地规模扩张和资源要素投入来促进城市的发展，就其性质而言属于外延型的发展模式。大都市外延型发展关注的是投入产出比率，要求在既定的时间内提高产出速度，或以既定的劳动或物质消耗增加产出数量，而对这种产出是否符合社会公众或个体公民的需要则较少考虑，因此这种发展更多地体现了一种以效率为中心的价值取向。［6］尽管改革开放以来中国大都市发展非常迅速，然而其发展仍然属于传统的外延型发展模式。应该说，在城市化的初始阶段，效率取向的外延型发展模式对于驱动城市化的进程以及形成和发挥大都市的聚集效应具有积极的意义。然而，由于外延型发展模式过于重视效率而忽略了发展的质量和人本身的需要，因而其积极效应具有一定的限度，超过这一限度，外延型发展模式所固有的消极作用就会超过积极效应，其用于促进大都市发展的规模扩张和要素投入就会妨碍大都市的进一步发展，并给大都市带来影响人口、经济、社会、环境和谐发展的诸多问题。［7］

从上述分析可以看出，在城市化迅速推进过程中，影响大都市和谐发展的环境污染、交通拥挤、住宅紧张、就业困难、生活质量下降等问题在根本上是由大都市的传统发展模式所导致的，因而要彻底解决上述问题，就必须推进大都市发展模式的转型，改变传统以效率为中心的外延型发展模式，转而推行注重发展质量和人本价值的内涵型发展模式，从而克服传统大都市规模式扩张和外延型增长的局限，实现大都市经济、社会、人口、资源、环境的和谐发展。可以为上述分析提供有力佐证的是，促进大都市发展转型已经成为中国许多大都市的共识，并且在实践层面大力推进，近年来上海等大都市纷纷提出并实施的大都市发展转型战略就是上述实践的典型例子。

二、大都市发展转型与政府治理机制创新的逻辑分析

随着中国的城市化推进到一定阶段，实现大都市发展转型具有必然性，这种必然性在整个国家推进发展转型的背景下显得更为突出。改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大的成绩，然而，这种成绩的取得在很大程度上依靠的是传统高投入高增长的外延型发展模式，经济的增长付出了资源环境等方面的巨大代价。例如，2009年，我国GDP占全球总量的8%，但消耗了世界能源消耗量的18%、钢铁的44%、水泥的53%。［8］外延型发展模式片面强调经济的数量和规模等外在形式，而忽略了经济的质量和效益等内在特质，造成经济增长与社会、人口、资源、环境的不协调以及经济增长的不可持续。正是在这种背景下，为了提升经济发展的质量和效益，促使经济发展与社会、人口、资源、环境相协调以及促进经济社会的可持续发展，国家强调从外延型发展模式到内涵型发展模式的转变，并将其作为推动科学发展的重大举措。2006年3月14日，十届全国人大四次会议批准的“十一五”规划纲要着重要求：“必须加快转变经济增长方式。要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。”［9］为了进一步突出经济的质量和效益，2011年3月14日，十一届全国人大四次会议批准的“十二五”规划纲要以“转变经济发展方式”取代了之前“转变经济增长方式”的提法，强调指出，“以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，是我国经济社会领域的一场深刻变革，是综合性、系统性、战略性的转变，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，在发展中促转变，在转变中谋发展。”［10］在一定程度上，大都市发展转型是整个国家发展转型战略在大都市范围内的体现，然而，作为中国一定区域范围内发挥着重要的政治、经济、文化等功能的大都市，与其他地区相比，大都市发展模式的转型时间更为紧迫，任务更为艰巨。在此背景下，不少大都市提出并实施了率先推动发展转型的战略。例如，北京“十二五”规划纲要强调围绕建设中国特色世界城市的目标，按照在推动科学发展、加快转变经济发展方式中当好标杆和火炬手，走在全国最前面的要求，率先形成创新驱动的发展格局和城乡经济社会一体化发展新格局，努力把北京建设成为更加繁荣、文明、和谐、宜居的首善之区。［11］上海“十二五”规划纲要强调在“十二五”时期加快推进“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市。［12］作为中国经济特区和重要大都市之一的深圳在其“十二五”规划纲要中也强调把加快转变经济发展方式落实到经济社会发展全过程和各领域，“率先建成国家创新型城市、民生幸福城市、国家低碳生态示范城市，中国特色社会主义示范市和现代化国际化先进城市建设取得新进展，努力争当‘加快转型升级、建设幸福广东’的先行市。”［13］上述大都市的具体规划内容尽管有所不同，但都体现了大都市发展转型的必然性和紧迫性。

大都市发展转型的必然性和紧迫性在上述分析中已经很清晰了，然而，如何实现大都市发展转型呢？大都市发展转型的实质是从外延型发展向内涵型发展的模式转型，这种发展模式的转型是一种结构式的转变。从内容来看，大都市发展转型的结构式转变主要在经济、政府和社会三个领域展开。根据大都市发展转型内容的实现顺序，大都市发展转型的结构性转变主要有两种实现路径，一种是从经济社会转型到政府转型，另一种是从政府转型到经济社会转型。前一种是自发的转型路径，而后一种则体现了政府的主导作用。在一些发达国家，其城市化和大都市的发展已经历了相当长的时间，市场和社会的发育已经比较成熟，因而其大都市发展转型较多地体现为前一种路径。而中国作为一个发展中国家，一方面在长期的现代化建设过程中已经确立了政府主导经济社会发展的格局，政府是推动经济社会发展的强大力量，另一方面由于中国城市化和大都市的发展历程较短，市场和社会的发育还不够成熟。实际上这两个方面也是相互联系在一起的。在这种情况下，中国大都市发展转型的结构性转变不能自发产生，而是取决于政府转型的推动。值得注意的是，在大都市发展转型和大都市政府转型的关系中，大都市发展转型需要政府转型的推动，而大都市发展转型又构成了政府转型的外在环境，并制约着政府转型的实现程度，这就在两者之间形成了一种生态关系。从生态学的视角分析，大都市政府转型一方面需要随着外在环境的变动即大都市发展模式的转型而进行动态的调适，以适应大都市环境变迁的要求，另一方面大都市政府需要进行主动转型以积极引导大都市向目标方向的转型。大都市发展转型与大都市政府转型之间的动态适应关系意味着：大都市发展模式的转型是一种结构式的转变，与此相应，大都市政府转型也应是一种结构式的转变。这种转变构成了一种动态的、系统的过程，而政府的这种动态、系统转型不能通过某个方面或环节的改革而取得，而只有通过系统的创新才能实现，这种系统的创新涵盖了理念、主体和行为等多个领域，对于这种涵盖了上述多个领域的政府系统创新，实际上是一种政府治理机制的创新。政府治理机制是指政府与各种组织和个人在合作管理社会公共事务、提供公共产品、解决社会公共问题、促进社会公共利益中相互作用的一种动态的、系统的过程，也是各种治理理念、主体和行为的统一体，其中，治理主体接受特定治理理念的指导，并落实为具体的治理行为（见图1）。英国政治学者格里·斯托克认为，治理机制研究“提供了一种包含了20世纪末城市治理重要方面的分析框架，提供了一种新的概念框架和城市政治中因果关系与行为的更为具体的理论阐述”［14］。就此而言，大都市发展模式的转型取决于政府转型，而大都市政府转型又取决于政府治理机制的创新。

三、大都市发展转型与政府治理机制创新的问题及原因分析

上文已经指出，推动大都市从外延型发展模式到内涵型发展模式的转变需要政府治理机制的创新。政府治理机制的创新是由理念、主体、行为等要素构成的统一体，因而政府治理机制的创新也需要通过其组成要素的创新而体现出来。应该说，当前一些大都市已经认识到了推动大都市发展转型的必要性和紧迫性，并且在政府治理机制的某些方面采取了创新的举措，不管其是否在政府治理机制的名义下进行。然而，相对于大都市发展转型的需要而言，当前大都市政府治理机制创新还存在一些问题，影响了大都市发展转型的顺利进行。

1.治理理念的转变尚未到位。大都市传统外延型发展模式坚持的是以效率为中心的理念，与之相一致，大都市政府传统所持的也是以效率为中心的理念。以效率为中心的工具主义理念强调的是投入和产出之间的比例，而对这种投入和产出是否符合社会公众以及每一个个体公民的需要，则是不关注的。这样，就有可能在片面追求效率的情况下牺牲了人作为目的的价值［15］，毫无疑问，传统以效率为中心的理念与大都市内涵型发展模式是格格不入的，因而随着大都市发展模式的转型，新的发展模式更为强调发展的质量以及人、自然与社会之间的和谐发展，也要求大都市政府相应树立更为关注发展能否满足社会公众及每一个公民个体需要的人本理念。然而，当前不少大都市仍未完全树立与大都市发展转型相适应的人本理念。其原因主要包括两个方面：一是传统理念惯性的影响。传统理念一旦形成，就会在主体的观念结构中形成一种理念惯性，自动地将这种理念传递下去并具有抵制理念转变的惰性。大都市政府治理理念的相对滞后就在一定程度上受到传统理念惯性的影响。二是传统绩效考核制度的制约。当前政府绩效考核制度仍然比较传统，存在着一些不适应大都市发展转型的方面。在这里，“传统”主要是从它的内容而非实施时间的含义上来说的。例如，在考核指标的设计上，包括GDP总量、经济增长速度等在内的效率指标仍然在现行绩效考核制度中占有重要的地位；在考核主体的确定上，更为注重内部考核主体的作用，而外部社会公众的作用尚未较好地体现出来；在政府绩效考核制度没有及时跟进的情况下，政府理念的率先转变将对自身利益产生不利影响，从而制约其治理理念的转变。

2.治理主体间合作仍然受限。在大都市传统外延型发展模式下，政府为了追求效率，更倾向将市场和社会作为治理对象，对市场组织、社会组织和公民个体进行管治，而不是将其视为合作伙伴。与大都市传统发展模式下由政府作为单一治理主体不同，大都市政府治理机制的运行是包括政府、市场组织、社会组织和公民个体在内的多元主体合作共治的过程。［16］应该说，改革开放以来，随着大都市公共事务的扩张，政府已经难以独自承担治理公共事务的重任，因而倾向于引进市场组织、社会组织和公民个体作为新的治理主体，共同参与公共事务的治理。以公共产品的供给为例，传统上中国的公共产品是由政府及政府所掌控的国有或集体企业来生产和供应的，改革开放所启动的当代中国社会转型在促进我国经济和社会高速发展的同时，也对公共产品的供给在数量和品质两个方面提出了越来越高的要求。在这种情况下，尽管政府在公共产品供给中发挥着主导作用，但政府显然已经难以独自担当集公共产品生产与供应于一体的重任。［17］由于大都市人口的高度聚集，政府对公共产品合作供给的需要更加迫切。与此同时，随着改革开放以来大都市经济的快速发展和社会的日益发展，以及由此带来的参与意识和社会责任感的逐渐提升，市场组织、社会组织和公民个体既有兴趣、也有能力参与大都市公共事务的治理。在此背景下，市场组织、社会组织和公民个体越来越多地参与到大都市公共事务的治理当中，成为大都市新的治理主体，各种治理主体之间的合作也在增强。然而，当前大都市多元治理主体之间的合作程度与合作质量仍然较低，也不适应大都市发展转型对提升公共事务治理质量和公众满意度的需要。其原因主要包括两个方面：一是大都市多元治理主体之间的职能没有理清。在实践中往往存在着两种情况，一种是政府将本属于自身的职能推卸给了市场和社会，这种情况往往会因为政府职能缺位而影响合作，例如，在大都市公共产品的供给中，一些地方的政府将公共产品生产和供应的职能一并委托给市场或社会，而没有履行好本应由政府承担的公共产品供应职能；另一种是政府占据了本属于市场和社会的职能，这种情况往往会因为政府职能越位而影响合作，例如，在大都市公共产品的供给中，一些地方的市场或社会组织因为政府限制过严而难以参与公共产品的供给，更谈不上合作，就属于这种情况。二是由于政府支持不够、监管缺失和自身原因，导致市场组织、社会组织和公民个体作为政府之外的治理主体在参与能力方面仍较为欠缺，限制了其合作参与大都市政府治理程度的提升。

3.治理行为不够优化。大都市政府治理机制的运行表现为治理理念指导下治理主体的一系列行为。上文已经指出，中国大都市发展转型不能自发产生，离不开政府治理机制创新的结构性引导。政府治理机制创新对大都市发展转型的引导需要通过治理行为而得到落实。然而，在实践中，一些大都市政府治理的行为还不够优化，难以充分发挥引领大都市发展转型的作用。其原因主要有三个方面：一是由于治理理念尚未转变到位，导致大都市政府治理行为因受到传统理念的制约而不能主动把握和适应大都市发展转型的需要；二是由于各治理主体间的合作受限，导致大都市多元治理主体在治理行为上形成的整体合力较弱，不足以对大都市发展转型做出及时和有力的回应；三是由于治理行为较为被动，导致难以充分发挥对大都市发展转型的引领作用。在大都市发展模式、政府系统和政府治理机制三者之间的关系中，由于大都市发展模式构成了政府治理机制运行的外在环境，并通过大都市政府系统的中介作用而与政府治理机制发生联系，这样，大都市政府治理机制实际上受到大都市发展转型和政府转型的双重影响，并且会在双重影响的作用下进行调适。大都市政府治理机制的调适主要有两种方式：一种是消极回应大都市发展转型和大都市政府转型压力的被动调适，另一种是在积极分析大都市发展转型和大都市政府转型规律和需要基础上的主动调适。大都市发展转型的顺利推进需要政府转型的引领，这种引领无疑依靠的是后一种主动调适。然而，由于当前一些大都市政府治理行为缺乏对外在环境的动态深入分析，因而其行为还多属于一种被动的调适，对大都市发展转型的引领也较为有限。

四、大都市发展转型与政府治理机制创新的对策分析

根据大都市发展模式转型和政府转型的要求，并针对大都市政府治理机制创新存在的问题及其原因，推进大都市政府治理机制创新需要从以下几个方面着手。

1.促进大都市政府治理理念的更新。治理理念更新是政府治理机制创新的先导。大都市发展模式从外延型向内涵型转变要求大都市政府治理改变传统的效率中心理念，转而树立人本理念，然而，从上文分析可知，当前大都市政府治理理念的转变受到了传统观念惯性和政府绩效考核制度的制约。为此，促进大都市政府治理理念的更新要求突破传统理念惯性和政府绩效考核制度的制约，其措施相应包括两个方面：一是通过重塑观念结构来突破传统理念惯性的制约。由于传统理念惯性存在于主体的行为模式和观念结构中，而行为模式又在根本上受制于观念结构，因而，突破传统理念惯性的制约需要重塑观念结构。传统理念惯性主要受到观念结构中无意识的思维和逻辑的制约，而观念结构除了包括无意识的思维和逻辑，也包括深层的理性认识，并且后者在观念结构中占据主导地位。因此重塑观念结构需要促进理性认识的更新。［15］理性认识的更新会逐渐地改变原有的观念结构，从而弱化传统理念惯性的影响。二是通过改革政府绩效考核制度来突破传统政府绩效考核制度的制约。改革传统政府绩效考核制度，需要针对政府绩效考核制度在指标和主体上的问题，科学设计考核指标，合理确定考核主体。在考核指标的设计上，应当将效率指标和人本指标结合起来并且进一步突出人本指标的权重；在考核主体的确定上，应当将内部考核主体和外部考核主体结合起来，并且进一步突出公众在考核主体中的作用。

2.促进大都市多元治理主体的合作。治理主体是政府治理机制创新的组织支撑。大都市政府治理机制是政府与各种组织和个人在大都市范围内合作管理社会公共事务，提供公共产品，解决社会公共问题，促进社会公共利益中相互作用的过程。从大都市政府治理机制的概念可以看出，多主体参与合作是其中的一个要素。实际上，包括政府、市场、社会组织和公民个体在内的多元主体合作共治既是大都市政府治理机制运行的内在要求和大都市政府治理机制创新的重要表现，又是不断提升大都市政府治理绩效，不断满足大都市社会公众需要的必然选择。促进大都市多元主体之间的合作，主要从以下两个方面着手：一是厘清大都市多元治理主体之间的职能，防止各治理主体的职能缺位或越位。大都市多元治理主体之间职能划分的理想状态应该是，政府在大都市政府治理中占据主导地位，同时给市场、社会和公民个体的参与留下足够的空间。［18］值得注意的是，不管治理主体是否多元，政府始终是大都市政府治理责任的承担者，促进大都市多元治理主体的合作绝对不能推卸，更不能放弃政府在大都市政府治理中的责任。二是增强多元治理主体的参与能力。大都市多元治理主体间合作程度的提升建立在各治理主体参与能力的基础上。增强多元治理主体的参与能力，要求政府在加强对多元治理主体监管的同时，也加强对多元治理主体尤其是社会组织的支持力度，例如政策上的支持，税收上的优惠，等等。［19］此外，多元治理主体也应加强自身组织建设，完善自身治理结构和自身管理制度，以不断增强在大都市政府治理中的作用，从而更好地实现大都市多元治理主体间的合作。

3.促进大都市政府治理行为的优化。治理行为是政府治理机制创新的实践表现。大都市发展转型离不开政府治理机制创新的结构性引导，这种结构性的引导需要落实到治理行为上。然而，当前大都市政府治理行为还不够优化，影响了大都市发展转型的引领作用。对此，根据影响大都市政府治理行为优化的原因，应当采取以下措施：其一，针对治理理念转变不到位和治理主体合作受限对治理行为优化的影响，应当促进治理理念的更新和治理主体间合作。由于上述两方面的原因实际上与第一、第二个问题分别联系在一起，因而其也有赖于前两个问题的解决。其二，针对被动滞后的大都市政府治理行为难以发挥引领作用的问题，应该促进大都市政府行为由被动调适转向主动调适。而要达到这一目的，大都市政府治理行为的调适就应当建立在主动分析并动态回应大都市发展模式转型和大都市政府转型的特征、趋势、规律和需要之上。这种主动调适由于结合了大都市发展模式转型和大都市政府转型的现实需要和本质规律，因而能够通过大都市政府治理机制的创新发挥引领大都市发展模式转型的作用。

［1］黄文忠.上海卫星城与中国城市化道路［M］.上海：上海人民出版社，2003：35.

［2］易承志.社会转型与治理成长；新时期上海大都市政府治理研究［M］.北京：法律出版社，2009：28-29.

［3］易承志.改革前中国城市化的具体进程与影响因素分析［J］.城市发展研究，2011，（5）.

［4］易承志.转型期中国城市化的进程分析［J］.经济问题探索，2012，（9）.

［5］中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴2011［M］.北京：中国统计出版社，2011：93.

［6］易承志.大都市转型与电子政务价值重塑的生态学分析［J］.广东行政学院学报，2011，（2）.

［7］陈玉光.城市化规律与我国城镇化战略策略选择及制度创新［J］.江淮论坛，2010，（6）.

［8］张卓元.调整经济结构加快转变经济发展方式［N］.人民日报，2010-11-25（7）.

［9］中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要［EB/OL］（2006-03-14）［2012-04-19］. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/ content_268766.htm.

［10］国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（全文）［EB/OL］（2011-03-16）［2012-05-07］.http：// www.gov.cn/2011lh/content_1825838_2.htm.

［11］北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［EB/OL］（2011-01-21）［2012-05-07］.http：// zhengwu.beijing.gov.cn/ghxx/sewgh/t1176552.htm.

［12］上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［EB/OL］（2011-01-24）［2012-05-21］.http：//www.shanghai.gov.cn/shanghai/12wgh.pdf.