汉代盐铁政策对我国现阶段经济政策的启示

刘再起 吕凌燕

汉武帝时期，时任治粟都尉兼领大司农的桑弘羊等主持的以盐铁政策为核心的财政体制改革，缓解了汉王朝的财政危机、巩固了中央集权，为汉武帝施展雄才大略打下了坚实的经济基础和政治基础。以史为鉴可以知兴替，通过对盐铁政策产生的时代背景和理论基础的分析及对该政策实施成效与不足的思考，以期对现阶段我国市场经济政策提供参考。

一、盐铁政策的背景及理论依据

（一）盐铁政策实施的背景

秦末社会动荡，给民众带来了极大的灾难。汉兴接秦弊，从汉高祖至汉武帝初七十年间都实行“休生养息”政策，对于商业也是如此。这一时期，对商人的限制主要体现在政治地位和礼仪等方面，并没有在经济政策方面做文章。《汉书·食货志》记载：“时民近战国，皆背本趋末矣”。晁错也上书文帝说：“今法律贱商人，而商人已富贵矣”。可见，汉初的商业发展应是相当繁荣的。经过几十年的休生养息，汉初的贫弱局面已经得到了很大的改观，“至武帝初七十年间，国家亡事，非遇水旱，则民人给家足，府库余财”①吕祖谦：《汉书详节》，上海古籍出版社2007年，第92页。。然而，到了汉武帝时期，穷兵黩武，加上自然灾害的肆虐（主要是黄河水患），导致国用不足，赋税加上卖官鬻爵的收入和财政收入都不足以供给财政支出。另一方面，由于井田制废除以来，土地得以自由买卖，这就使得土地兼并盛行，以致“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”，许多百姓流离失所，使国家财政收入减少。一方面是财政支出的急剧增加，另一方面则是财政收入的不断下降，从而引发了汉武帝时期的财政危机。然而，同国家的财政窘困形成鲜明对比的则是商人尤其是盐铁商人的巨富。根据《汉书·食货志》记载，“富商冶铸鬻盐，财或累万金，而不佐公家之急”。因此，盐铁商人不佐国家之急可以看作是汉武帝将盐铁收归国有，实行盐铁专卖的直接原因。在帝王看来，包括盐铁在内的所有国家资源本来就都属于皇家财产，是皇帝赐予商人经营，才有商人现在的富有，如今国家有难了，盐铁商人们却不来帮忙，那只好把盐铁都收回来，政府自己来经营。于是，就有了后来著名的盐铁专卖政策。

（二）盐铁政策的理论基础

汉武帝时期的盐铁政策主要是在桑弘羊的主持下进行的。因此，桑弘羊的经济思想直接反映了盐铁政策的理论基础。桑弘羊的主要经济观点为：

1．农工商皆本。虽然桑弘羊的政治思想直接源于法家思想，但其经济思想则与法家的经济观点大为不同。桑弘羊并不主张重农抑商，相反他否定农业是财富的唯一源泉，强调“富国非一道”①桓 宽：《盐铁论·力耕第二》。以下古文无详细说明，均引自《盐铁论》，仅标明篇名。，认为一国经济不能仅仅依赖于个别产业的发展，应该充分发挥各行各业在促进经济发展中的不同作用。并指出，“有山海之货而民不足于财者”是因为“工商不备”（本议第一），进而提出了工商业也是增加社会财富的有效途径。同时，他主张“农商交易，以利本末”（通有第三），“开本末之途，通有无之用，”使“农商工师各得所欲”（本议第一）。此外，桑弘羊还借鉴了管仲的奢靡消费观，初步认识到消费对生产的反作用，说“不饰宫室，则材木不可胜用，无黼黻（绣花礼服），则女工不施”（通有第三）。

2．国家干预主义。桑弘羊是重商主义者，但他坚决反对商业放任自由的政策。汉初惠帝高后时期，对商业发展采取近乎放任自由的态度，据《史记》记载汉初“开关梁，驰山泽之禁，是以富商大贾周流天下，交易之物莫不通，得其所欲”，并且“纵民得铸钱、冶铁、煮盐”（错币第四），结果导致了“吴王专山泽之饶，以成私威”（禁耕第五）等情况的发生。对此，桑弘羊认为，工商业“人君统而守之则强，不禁则亡”（刺权第九），要求国家要控制工商资源，限制商人自由买卖以及出入关市，并且通过平抑物价，限制富商大贾唯利是图，牟取暴利。

3．财政收入不应依赖于税赋的增加。在实行盐铁政策之前，汉武帝用以弥补财政亏损的主要方式是增加税收，如口赋（对未成年人征收的税）由20钱提升至23钱，而且起征年龄也由7岁降至3岁；算赋（对成年人征收的税）则由40钱恢复到120钱②胡寄窗：《中国经济思想史》中，上海人民出版社1963年，第93页。。然而，即使这样也没能够解决国家的财政危机，反而激化了社会矛盾。有鉴于此，桑弘羊等人极力推崇秦国商鞅的经济政策，即“外设百倍之利，收山泽之税，国富民强”，“不赋百姓而师以赡”。这样国家就能够在不增加百姓税收负担的前提下，通过盐铁专卖的收入解决国家的财政困难。

二、盐铁政策的具体措施及其特点

（一）盐铁政策的具体措施

在这样的财政背景下，汉武帝接受了桑弘羊支持的大盐商东郭咸阳和大冶铁商孔仅的建议，开始实施盐铁政策。

1．人事任免——以商为官。为了实行盐铁政策，汉武帝“于是以东郭咸阳、孔仅为大农丞，领盐铁事，而桑弘羊贵幸”。这看似平常的人事任免却蕴含了汉武帝以商治商的智慧。因为“咸阳，齐之大盐；孔仅，南阳大冶……弘羊，洛阳贾人之子”，从这里我们可以看出，在推行盐铁政策时，汉武帝是以大盐铁商作为国家的中央财政官员。而后来孔仅和桑弘羊也都升任为大农令，其中桑弘羊任期29年。根据史料记载，在地方上，当时全国共在27郡36县设有盐官，在39郡国48县设有铁官③马大英：《汉代财政史》，中国财政经济出版社1983年，第116～120页；西鸠定生认为只34县设有盐官，见《剑桥中国史·秦汉》，中国社会科学出版社1992年，第643页。，而这些盐铁官员也多由盐铁商人担任。由此可知，盐铁专卖政策是在商人的一手操办下进行的。

2．盐、铁、酒的专卖制度。汉代的专卖政策主要集中在煮盐、冶铁、酿酒领域，但对于不同的商品，政府采用不同的专卖政策。

“汉以前的盐业基本由私人经营，官府也经营，但不是垄断性的”④胡寄窗：《中国经济思想史》中，上海人民出版社1963年，第93页。，国家主要是收取盐税。但现在国家开始实行专卖。根据《汉书·食货志》记载，当时盐业专卖的方式是：“募民自给费，因官器作盐，官与牢盆”，即“民产—官收—官销”的模式，由民间自行煮盐，官府只是控制煮盐的主要生产工具——牢盆的供应，政府只是垄断销售，进而控制整个盐业的生产。

对于铁的专卖则不同，政府不仅垄断销售，而且也垄断生产，民间有敢私自铸铁或销售的将处以重刑。桑弘羊又主张扩大冶铁规模，认为这样可以统一产品规格，降低价格，有利于改进生产工具。

酒的官营实行的比较晚，而且与前两者又都不一样，政府只控制酒的生产，至于酒的销售则由商人自由进行。后来又改为允许商人自己酿造，然后每升酒缴纳4钱的税收。至此以后，酒税大多成为封建王朝财政收入的重要来源之一①胡寄窗：《中国经济思想史简编》，中国社会科学出版社1981年，第220页。。

3．均输平准制度。均输平准制度是盐铁政策的又一项重要措施。所谓“均输”就是“郡国置输官以相给运，而便远方之贡”（本议第一）。即将各地郡国应进贡京城的物品，按照当地价格折合为当地商人向来贩运到外地出卖的廉价产品，交于均输官，再由均输官运到价格较高的地方出售。这样就可以避免以往进贡的产品运费高于产品价格以及中途毁损等问题，而且还可以使得政府赚取差价，增加收入。

所谓“平准”就是“开委府于京师，以笼货物。贱即买，贵则卖。是以县官不失实，商贾无所贸利，故曰平准”（本议第一）。即在京城设立平准机构，利用市场供需关系，在商品价格大幅下降时由平准官买入，在商品价格大幅上涨时，再由平准官卖出，以满足需求，稳定物价，使得百姓免受大商人的盘剥，即“贵贱有平，而民不疑，虽使五尺童子适市，莫之能欺”（禁耕第五）。

当然，政府的均输平准政策也使得以往商人销售产品的渠道受到了很大的限制，不利于商人贱价买进高价卖出，使得商人不能“擅其用而专其利”（禁耕第五）。难怪有大商人诅咒桑弘羊说：“烹弘羊，天乃雨。”②吕祖谦：《汉书详节》，上海古籍出版社2007年，第98页。虽然均输平准政策在短期内限制了商人牟取暴利的机会，但从长远来看一个物价稳定的市场才更有利于商业的发展。

（二）盐铁政策的特点

通过对上述盐铁政策的具体介绍，可以看出盐铁政策具有如下特点：

1．以商治商。因为商业的投机性和流动性等固有特点，容易对小农经济产生消极影响，不利于人口的稳定，使得商业和商人在中国历代封建王朝大多受到限制或打压。在汉初，商人被剥夺了做官的机会。但在汉武帝时期，盐铁政策却是在商人的建议下进行的，汉武帝也大胆起用商人为官，上至中央财政机构，下至地方盐铁官员。通过任用大盐铁商来管理盐铁专卖事业，一方面可以利用盐铁商人的经验和智慧，顺利推进盐铁政策的具体实施，并且从内部分化商人阶层，达到以商治商的目的，减少政策实施的障碍；但另一方面也使得政府和商人结成同盟，分享盐铁专卖的利益，容易导致官商勾结。而且在政策实施过程中，由于吏治的缺失，导致执行不力和政府权力的滥用，对盐铁政策的持续实施影响较大。

2．因货治宜。对于盐、铁、酒这三种不同的货物，政府依其特点采取了不同的专卖方式。盐业资源分布广泛，因此国家并不垄断盐的生产，只是通过控制煮盐必需的工具，进而控制盐的产量，并进一步垄断盐的收购和销售。对于冶铁业，因为铁矿大都藏在“深山大泽之中，非豪民不能通其利”，如果放任豪强冶炼，则容易“成奸伪之业，遂朋党之权”，危及统治。至于酿酒业为什么国家只是垄断了生产，而销售则由商人自主经营，史书及《盐铁论》都没有详细的记载，其原因可能在于当时生产力较低，粮食产量有限，控制酒的生产可以在一定程度上防范粮食短缺的问题。

3．盐铁政策间的相互联系。盐铁政策是由一系列的人事任免和专卖、均输平准等具体措施组成的有机整体。首先，通过人事任免，达到以商治商的目的，有利于其他具体措施的实现；其次，煮盐用的铁器必须依赖铁的生产，因此盐的产量与铁的生产及销售有很大的关联；再次，盐、铁、酒的收购和销售以及通过均输制度收购的各类货物也在不同程度上依赖于平准机构的运输和买卖。可见，各项具体措施是紧密联系在一起的，形成了一个完整的体系，这对盐铁政策的落实起到了关键作用。

三、盐铁政策的实施效果

盐铁政策是在汉王朝财政入不敷出的情况下采取的一系列措施，从《史记》、《汉书》以及《盐铁论》等文献中可以看出，盐铁政策的实施确实取得了一定的成效，但也存在弊端。

（一）积极效果

1．缓解了国家的财政危机。到汉武帝后期，盐铁专卖、均输平准等已经成为国家的财政收入的主要来源，解决了武帝时面临的财政危机。而且做到了“县官用饶足，民不困乏”（轻重第十四）的好处。在增加财政收入的情况下并没有加重百姓的税收负担，从这一点看，盐铁政策可以说是“利国利民”。

2．巩固中央政权。抑制民间商业资本的发展，使得富商大贾和豪强地主逐渐失去对经济的控制权，削弱地方割据势力的经济实力，消除政治上的潜在威胁，避免再次出现“吴王专山泽之饶”“以成私威”（禁耕第五）等情况的发生。

3．抑制兼并，缓和贫富差距。盐铁专卖、均输平准制度，可以在一定程度上抑制豪强望族对黎民百姓的肆意兼并蚕食，桑弘羊站在统治阶级的角度，在盐铁会议上也说，这些经济措施是为了实现“除秽锄豪，然后百姓均平，各安其宇。笼天下盐、铁诸利，以排富商大贾，……损有余，补不足，以齐黎民。”（轻重第十四）盐铁政策高举“政在利民”的旗号，但实际上是否能达到这一目的则另当别论。

4．保证市场供应，稳定物价。盐铁专卖通过规模化生产，统一规格，方便了农民的生产生活；均输平准制度则有利于平抑物价，使得“贵贱有平”“虽使五尺童子适市，莫之能欺”（禁耕第五），同时避免了因“器械不备”而导致“国有沃野之饶而民不足于食”，以及“商工不备”而导致的“有山海之货而民不足于财”（本议第一）的弊端。

（二）消极效果

1．官商假公济私，侵害百姓。盐铁政策以商为官的措施达到了以商治商的初衷，但也产生了官商一体，以权谋私的副作用，导致“为吏既多不良矣，又侵渔百姓”（疾贪第三十三），贪而无厌，而且也培养了一批官商阶层，他们“公卿积亿万，大夫积千金，士积百金，利己并财以聚”（地广第十六），在一定程度上扩大了贫富差距。

2．盐铁产品质量欠佳，不能满足生产生活需要。由于铁的生产由国家统一操控，各地官员为了完成产量，生产的铁器大多以大件为主，因此不能满足农业生产的需要，而且所造铁器也经常质量低劣。即“县官鼓铸铁器，大抵多为大器，务应员程，不合民用。民用钝弊，割草不痛，百姓苦之”（水旱第三十六）。而且垄断盐铁买卖造成的直接后果是农民作为消费者既丧失了议价权，更没有了选择权利，完全处于被动的弱势地位。对此贤良文学描述为“器多坚，善恶无所择”，“盐、铁价贵，百姓不便。贫民或木耕手耨，土耰淡食”，“铁官卖器不售，或颇赋与民”（水旱第三十六）。农民既不能决定价格，也没有其他的盐铁商可供选择，使得贫民甚至是用原始的木头和双手在劳作，食物也因为无盐可下而不得不淡食，而且还遭受盐铁官员的强买强卖。虽然文献记载可能有所夸大，但当时的情形也是可想而知的。

3．均输平准的失效。均输平准创制的目的之一便在于稳定物价，但是，由于这一制度排挤了商人在产品收购和运输领域的交易机会，使得均输平准机构处于垄断地位，加上官吏们滥用权利和垄断地位，均输机构不仅收购各地贡品，而且连其他土特产也一并收购，平准机构也违背贱买贵卖以满足市场供应的要求，对产品不加选择大肆收购，结果导致物价的上涨。对此，贤良文学们抨击为“县官猥发，阖门擅市，则万物并收。万物并收，则物腾跃。腾跃，则商贾侔利”（本议第一）。因此，均输平准也并没有切实达到稳定物价的目的。

从总体上看，盐铁政策的实施达到了预期目的，增加汉政府的财政收入，巩固中央集权。同时桑弘羊也提出了“富国何必用本农”的思想，对工商业的发展起到了一定的促进作用。但是，因其不符合“农本商末”的固有观念而遭到贤良文学的抨击，而且也无法避免国家垄断所带来的弊端。

四、对我国现阶段经济政策的启示

以史为鉴可以知兴替，回顾历史的目的不在于还原历史的原貌，而在于从过往的实践中汲取有价值的经验教训，服务于当代社会的发展。今年是国家“十二五”规划实施的开局之年，理清经济发展的思路，对于实现“十二五”规划目标具有重要意义。通过对汉代盐铁政策的系统梳理，笔者认为盐铁政策对我国现阶段经济政策的制定和实施具有以下启示：

（一）对正确处理国富与民富的关系的启示

盐铁政策的实施确实缓解了西汉政府的财政危机，并做到了“民不益赋而饶用足”，即在不增加百姓税收负担的情况下增加国家财政收入，但为什么这一政策却遭到了社会的广泛反对呢？究其原因，除了桑弘羊与霍光统治阶级内部矛盾以及盐铁政策实施所带来的一系列负面影响外，更为重要的是盐铁政策实质上是在“与民争利”。虽然盐铁政策做到了“有益于国，无害于人”（非鞅第七），但百姓却没有从该政策中得到实惠，没有做到“有益于人”。有学者将之归结为“盐铁问题的困境”①聂 鑫：《盐铁问题的困境——思想与制度的历史考辨》，载《法律科学》，2007年第1期，第158～164页。：兴盐铁可以抑制豪强，但实质上是在与民争利，导致国富民贫；罢盐铁则会遂兼并之徒，导致国不富而民亦贫，既不利国也不利民。这一困境不仅表现在盐铁领域，对整个国民经济也是如此。国家需要富强，但不能因此而剥夺人民致富的机会。二者应该唇齿相依，因此即使不能做到“王者不富聚，下藏于民”，则至少也应该努力达到国强民富或者国民共富，人民应该从国家经济发展中得到实惠。近年来，我国经济高速发展，2010年国内生产总值创下397983亿元的新高，国家财政收入更是迅速攀升，2010年全国财政收入83080亿元，比上年增长21．3%，2011年中国的财政收入将突破十万亿元，增速超30%，是GDP增速的3倍多。如何提高居民生活水平，应成为现阶段政府关注的主要问题，2011年的“两会”上，政府承诺将在2011年至2015年实现家庭收入年均增长7%，基本与经济发展速度持平，并将改善民生作为我国经济发展的主轴。只有使人民群众从国家的经济发展中受益，这样的发展才是长久稳定的和人民所需要的。

（二）对财政政策的启示

盐铁政策缓解了汉政府的财政危机，但由此也产生了一个问题，即汉政府逐步形成了对盐铁之利的严重依赖，甚至达到了无它便无法存续的程度。汉元帝时期，汉政府曾一度废除了盐铁政策，但终因无法承受财政上的巨大压力，“三年而复之”．汉政府明明知道盐铁政策所带来的弊端，但苦于财政负担而无法痛下决心，解决问题，陷入了两难的困局，使得矛盾逐渐激化。当前我国土地财政问题已经越来越突出，其状况与盐铁问题有惊人的相似之处。根据国土资源部公报披露的信息：1992年至2003年，全国土地出让金收入累计超过1万多亿元，其中近3年累计达9100多亿元；2005年在国家收紧“地根”的情况下，属于地方财政的“土地出让金”总额仍达5505亿元，占当年全国财政收入的1／6还多②转引自王立君：《土地财政与国家理财——从土地行政的肇始与弊端说起》，载《河南社会科学》2011年2期，第61～66页。。土地财政深受诟病，但在现行财政体制下具有一定的必要性。因此说土地财政问题面临着与盐铁政策相似的困局。而且，给予土地的有限性，土地财政问题的急迫性更为明显，亟待解决。

（三）对稳定物价的启示

通过对盐铁政策的认识，我们知道虽然该政策实施的主要目的在于解决国家的财政危机，但也在一定程度上发挥了稳定物价的作用，特别是均输平准制度。盐铁专卖可以做到价格的统一，均输平准则更是利用供求关系，通过调剂余缺和贱时买贵时卖以储备物资，满足市场供应，达到稳定物价的作用。然而，由于官吏滥用垄断地位和权力，使得均输平准的实施不但没有稳定物价，反而导致了物价的飞涨。稳定物价是现价段我国经济发展的一个重要目标。温家宝总理今年的政府工作报告也指出“当前物价上涨较快，通胀预期增强，这个问题涉及民生、关系全局、影响稳定”，因此“要把稳定物价总水平作为宏观调控的首要任务”。在稳定物价的过程中，应该尽量避免行政权力的直接干预，而应自觉利用市场供求关系对价格变动的影响。如借鉴平准制度，进行物资储备，调解市场余缺。又如，利用市场调解的自发性、滞后性和盲目性的特点，在物价上涨时，利用市场，主动提高物价，吸引市场主体扩大供给，从而在较短时间内达到供求平衡，即管仲所谓的“重至而轻处”。当然，通过供求关系稳定物价并不能从根本上解决物价问题，关键的还在于提高居民的收入，让人民富裕起来。

（四）对民营企业政策的启示

汉代盐铁政策是在重商主义思想的指导下进行的，但这一政策却在很大程度上抑制了民间商业的发展。盐铁政策以打压民间商业为代价来缓解政府的财政危机，从长远来看是不可取的。一方面，政府通过税收参与社会资源分配；另一方面，又直接参与经济；这样不仅对民间商业构成了额外的竞争，而且很可能压制民间商业的发展，因为政府权力与民间资本相比更具有竞争优势。汉政府通过盐铁专卖在生产、收购以及销售领域排挤了民间投资，并由于均输平准在实施过程中的变质，也排挤了商人对一般商品的交易。政府一旦从公共物品提供者及收税者变为市场中的竞争者，就会有与其他竞争者相冲突的利益①盛 洪：《盐铁论：二千年前“国进民退”大辩论》，载《南方都市报》2010年1月10日。，构成对市场主体的侵害。为了解决这一问题，后世在继承盐铁政策过程中进行了一些改革，其中以唐代刘晏的改革最有成效。刘晏主张放松管制，并使政府部分退出市场，把盐业专卖“民产／官产—官收—官销”的模式改为“民产—官收—商销”②晋 文：《略论桑弘羊理财对后世禁榷政策的影响》，载《中国经济史研究》2006年4期，第90～95页。，这样就使得政府既可以达到管控经济的目的，又不至于过度的限制民间商业的发展。可惜这一制度没有得到延续。这一历史经验对现阶段我国的民营企业政策的制定具有重要的启示。当前，私营经济在我国结构中占有重要地位，但综合来看，与国有企业相比则多处于竞争劣势地位。现阶段，特别是在金融危机背景下，如何引导民营企业发展值得我们关注。2010年5月7日，国务院颁布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励引导民间资本进入公用事业领域，这对于民营企业的发展具有重要意义，有利于拓宽民营企业的投资领域。此外，对目前仍由国有企业垄断经营的产业领域，应当重新审视其垄断方式的合理性。针对不同的产业领域，国有企业应当部分退出市场，在生产、收购、销售等环节上适度给予民营企业更多的机会。

（五）对拉动内需的启示

盐铁专卖实施的一个重要前提便是人们对盐铁需求的不可替代性。桑弘羊等人正是认识到了需求对生产的这一作用，才乐于实施盐铁的专卖。同时，桑弘羊继承了管仲的奢靡消费观，认为提高消费有利于生产维系（“不饰宫室，则材木不可胜用，无黼黻（绣花礼服），则女工不施”）。这一思想对当前我国从出口主导型经济向内需主导型经济转变同样具有重要的启示意义。但需要注意的是，桑弘羊在借鉴管子奢靡消费观时却忽略了消费对生产的反作用不是绝对的，而是有条件的。管子虽然主张“民失其本，则修宫室台榭，以平国策”，但同时也强调“不知时终始，立宫室台榭，民失其本事”，在错误的时候大兴土木便会对农民的本业造成消极影响。这种有条件的消费观对当前我国拉动内需以促进经济转型具有警惕意义。一方面，如果人民收入水平没有提高，空谈内需是不可取的也是没有意义的；另一方面，如果假借拉动内需之名搞重复建设、政绩工程等则更不可取。

（六）对政策执行的启示

从桑弘羊对盐铁政策的辩护中可以看到，该政策实施的目的在于增加政府财政收入、打击富商大贾和稳定物价，但从贤良文学批判来看，盐铁政策仅在增加政府财政收入上取得了成效，而对后两者则非但没有起到作用，反而适得其反。造成这一后果的一个重要原因便在于盐铁诸政策在实施过程中的变质，尤其是吏治腐败的破坏作用。盐铁政策以商为官虽然从内部打击了富商大贾，却培养了新的官商阶层，他们的贪婪较之前者有过之而无不及。而且，由于执行上的监管不力，导致地方盐铁官员片面追求产量、阖门擅市、强买强卖，损害百姓的利益。这一历史教训告诫我们，加强对政策执行的监督是十分必要的。在经济转型中，纪检监察等相关部门应当在政策实施过程中进一步预防和惩处贪污腐败行为，并防止行政权滥用、地方保护主义、重复建设等情况的发生。唯有如此，才能使得好的政策取得好的成效。