暴雨收费：小责任与大责任

■杨雪冬（中央编译局比较政治与经济研究中心）

我们更要反思制度的目的是什么，维护制度权威的根本在哪里。这样才不会在冰凉的制度罗网中失去人性的温暖，在无所不至的制度条文中淹没良知的辉煌。

北京“721”暴雨之灾过去了月余，早已经不再是媒体的热点，逝去的生命也在逐渐安息，但是这次灾难引起的反思不能停止，因为在一个以世界城市为建设目标的国家首都，一场61年一遇的大雨就造成了如此大的损失，足见城市建设软肋之明显，城市治理缺陷之严重。

我想讨论的是：暴雨中高速公路照常收费、暴雨后给停靠路边车辆贴罚单这两件事所反映的制度与制度执行者之间的关系。在我看来，收费站的工作人员、贴罚单的交通协管员都是在正常地履行自己的职责，完全符合“称职”二字。对他们的批评，也处罚（比如北京市交管局将协管员调离工作岗位），有些苛刻，甚至有转移矛盾之嫌，因为他们所执行的制度并没有赋予他们任何自由裁量权。在他们所执行的制度面前，他们不仅是普普通通的执行者，也是没有其他选择的服从者。

尽管对他们的处境抱有同情，但是社会上的各种讨论也说明，人们期望他们不但要做忠实的制度执行者，更要做好制度精神的实践者，因为好制度的根本目的是让人们生活得更有稳定感、安全感。因此，这里就出现了一个更为深刻的问题：当制度并没有给人们带来稳定感和安全感时，制度的执行者怎样才能意识到？若意识到了，又该做出怎样的恰当回应？

这是各国制度实施中的难题，尤其是在法治主义盛行的今天，制度一旦确定下来，就需要恪守；要进行修改，必须经过一定的程序。遵守制度是法治主义得以实现的底线条件，程序正义是正义得以实现的前提条件。既然如此，对于制度的执行者来说，按照制度的要求不折不扣地实施是衡量其履职与否的基本标准。从这个角度来说，无论是高速公路的收费员还是贴罚单的交通协管员，其行为都无可厚非。

进一步追问，他们所执行的制度是好的制度吗？显然，过路收费、停错车罚款并不是坏的制度。人们之所以对其不满，更多的是因为在暴雨中它们的执行少了人性化的变通。换句话说，制度的好坏还要看实施的具体情境。当对人的尊严、权利、生命等的关照要求必须暂时放弃对制度的执行和遵守时，不执行或者违反制度就处于优先的地位，因为后者更体现了制度的根本追求。

既然在一定的环境下，不执行制度是对制度的最好维护，那么制度的执行者靠什么标准来做出这样的选择呢？我想有两个标准：一种是制度本身设定的自由裁量权的幅度；另一种是制度执行者的良知判断。

制度作为规则，通常规范的是常态化生活。当出现突发事件，或者特殊情况的时候，就会遇到或者难以执行，或者执行下去不能起到应有的效果等情况，这个时候就需要给予制度执行者自由裁量权。自由裁量权的幅度大小，因制度不同而各异，但是好的制度必须要给予执行者适度的自由裁量空间，以保障他们在特殊情况下的处置不受到处罚。

人们往往认为，制度是约束人的，是以人性恶为前提的，但细究起来，世界上运行良好的制度虽然假设的是人性恶，但实际运行过程中却在激励人性向善，并从来都是将有意违反规则作为最后的判断（所谓无罪推定），相信制度的执行者和服从者是有良知的。良知是对制度恶性倾向的最后约束。无论是制度的设计者，还是执行者，都应该成为良知的坚守者和维护者，这样才能从根本上避免制度成为谋取私利的工具。

在一个动辄就用建章立制、制度上墙来解决问题的时代，我们更要反思制度的目的是什么，维护制度权威的根本在哪里。这样才不会在冰凉的制度罗网中失去人性的温暖，在无所不至的制度条文中淹没良知。