中国乡村的民主与腐败

文/张墨宁

在现行的中国官制体系中，村干部并不列为国家公务人员，却因为掌握乡村领域的公共权力，不可避免地与寻租行为产生交集。近年来，“村官”腐败案在各地时有发生。由直接选举产生的村官，也难以跳脱绝对权力与腐败的等式，其危害性除了敛公为私带来的一般后果，更有对乡村自治和基层民主的破坏。

随着农业税的取消，干群之间因为税费问题而产生的紧张关系得以暂时性缓解，而新的社会经济格局下的“村官”腐败，则使乡村社会的矛盾重新升级，成为乡村社会群体性事件的一个重要诱因。如何对不是官员的“村官”进行有效监督，便是乡村治理的新命题。

土地腐败

2011年10月底，河南省通过农村涉财信访举报突出问题专项治理行动查处了一批“村官”，共有845名村干部和党员受到党政纪处分，103人被移送司法机关，涉案金额7017.2万元。

11月初，浙江永康市江南街道溪口村原村支书徐发强贪污、受贿、挪用资金案开庭审理。检察机关指控，在担任村支书不到3年的时间里，徐发强贪污10万元、受贿162.6万元、挪用公款15万元，最终获刑18年。

几乎同时，广州也上演审“村官”的场景，广州市萝岗区九龙镇汤村村委会主任汤柱辉与该村原3名村干部被控贪污罪，在广州至河源高速公路施工期间，买通征地拆迁人员，以虚构果树、坟头等方式骗取征地补偿款500余万元。

前不久，陕西省渭南市华县杏林镇龙山村村民因向检察机关实名举报该村干部贪污问题，却遭到被举报人砍伤。

当城市化和新农村建设以不可阻挡的速度进行时，征地补偿、惠农补贴等环节都开始成为滋生腐败的空间。这与近年来不断攀升的农民上访数量形成了直接关系。安徽省纪委的一份调查报告显示，近4年安徽省涉及农村基层干部的信访数量在高位上徘徊，涉及农村基层干部的案件数量逐年增加。2007年以来，安徽省农村基层干部违纪违法案件中，妨害社会管理秩序行为在下降，而贪污贿赂行为、违反财经纪律行为等经济类案件则呈上升趋势。

土地的集体属性决定其成为村官们手中最为关键的资源，也是形成腐败的重要源头。只要土地的功能溢出单纯农业生产的范畴，便在各个环节为权力缺乏监督的村官打开方便之门。土地转让环节透明度不高、操作不规范；土地征购环节随意压低价格、村官受益而村民受损，在土地征用费补偿环节，收入不入账或少报收入是贪污的主要途径。

土地背后的财富差异也决定了中国广大村官的不同处境，或是掌握增值的处置和分配大权，或是成为避而远之的职务。“村官腐败要看他所处的位置和状况，现在的农村分两大类，70%～80%的农村是从事农业生产的地区，没有什么收入和资源，这部分村里的财政收入非常有限，税费改革之后主要靠上面划拨工资和办公经费，这部分村庄没有油水，税费改革之前，村干部多由村中比较有势力的人担当，而现在不收税费了，这些人都不愿意当村官了，因为收入太少，所以大部分农村地区是没有机会贪污腐败的。贪腐行为主要发生在征地比较多的农村。”华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰说。

国务院研究中心研究员赵树凯认为，村官腐败是一个持续存在的现象，并且随着农村的资源状况和社会经济结构的变化而发生演变。他说：“村官腐败可以追溯到人民公社时期，表现为多吃多占、给自己人派好活、多记工分，那个时候的腐败是生产分配环节的；承包制实行之后，村官没有直接的分配权利了，但还是掌握了一部分集体资产，比如说厂房、拖拉机、树木，这个时期的腐败体现在集体资产的管理上，比如把集体资产便宜出租或者卖给自己的朋友；改革的后一阶段，分配权没有了、集体资产也没有了，就开始多收税费，上世纪90年代村民与干部的很多冲突就是因此而发生；现在手里的资源就剩土地了。而土地腐败也有一个过程，分别发生在三个领域：承包地、宅基地和农用地。把土地低价承包给自己人、分配宅基地时也是自己人多占，另外就是农用地转为建设用地时的利益交换。目前来看，承包地基本上不能动了、宅基地也基本分配完了，矛盾就主要集中在了征地上。”

农村中的干群关系随着农业政策的变迁时而紧张、时而舒缓。税费改革之前的矛盾积累在2006年得以全面释放，时隔几年，土地供应所维系的城市化却让这种紧张再次出现。

“取消农业税之前，干群关系非常紧张，一些地方都是地痞流氓在当村干部，产生了很多恶性事件。现在政府不再向农民收钱，但是与农民的关系却变得不紧密了，政府与农村的关系只剩下土地关系，而过去尽管关系比较紧张，但村干部与农民还是打成一片的。村干部去收钱，农民就会向他们抱怨，你们来收钱，但是我们需要水、技术服务的时候，你帮我们了没有，没有你收什么钱。”贺雪峰说，当这种紧张又密切的关系不在时，村官就会往上跑，而不向下看。

治理方式影响基层民主

2011年7月，国务院下发《农村基层干部廉洁履职规定》，直指村干部腐败行为，地方政府也不乏重拳治理。然而，在乡村社会的政治环境下，自上而下式的监督产生了另外的后果。与治理官员腐败相比，村官所处的是村民自治的独特背景，这决定了上级监督的单一手段便不可能解决腐败问题，甚至可能削弱已经建立20多年的基层民主。

土地征用补偿款通常分为三大块，一部分是对于农民的直接补偿，还有一部分是青苗和附着物的补偿，另外一部分是直接给村集体，集体利用这部分补偿再创造公共产品，维持村中的公共事务，为村民提供基本服务，同时这也是村干部能够利用的最大权力，是产生贪污行为的土壤，农民的不满通常基于这一部分。

华中科技大学贺雪峰此前曾到广东和河南等地调研，他听到了在农民当中普遍流行的一个说法：“分光吃光身体健康。”也就是说，农民希望所有的补偿都能够直接到达他们手中，他们对村干部的不信任感导致了“分光”的诉求。

“实际上，按照法律规定，属于村集体的补偿农民是不能分的，但是他们觉得放在村集体那里不放心，就要求分光。而地方政府，也不愿意把这部分补偿留在村集体，怕造成干群关系紧张，引发农民上访。河南周口就有一个做法，在征地的过程中，不管是承包地，还是荒地，补偿款都打包分给农民，不让村干部有接触钱的机会，这样的好处是避免了贪污，村干部和村民之间没有了直接冲突，但同时也出现了一个情况，国家征地之后，村集体还是非常穷，而村中的很多公共事务，比如修路修桥，村集体如果没有钱，就不可以提供这些公共产品，导致村干部不能为农民办事。”贺雪峰说，这样的做法导致了两难的局面，把钱留给村干部，怕他贪污，分给农民，村里的公共事务又没法实现。

事实上，进退两难的局面与村民监督的缺位不无关系，自下而上的约束是维护村民自治、增加权力透明度的保障，而在现实中，这条通道的作用力却显得极其微弱，以至于对权力的监督只能由更高的权力介入。

贺雪峰认为，村级组织是个自治组织，并且是民选的，但无论是通过民主选举还是监督，都难以避免村干部的个人目标和私心，村干部往往一上台就收买了村里的精英人物，所以即使他干了坏事，村民也没有办法罢免他，于是，农民就选择上访，叫上面来查处，而这与村民自治显然是有差距的。并且，村民越来越对选举和监督失去兴趣，只要不跟自己的切身利益相关，便不会有举报和监督村干部腐败的动力。在这个情况下，如果政府不介入，就很难监督村干部的行为，而政府介入的后果肯定会影响村民自治，这也是一个两难。

避免腐败与乡村自治因而变成了非此即彼的对立关系，腐败行为要依靠乡村外部的权力来遏制，而政府的强力干预却对乡村自治产生了隐形破坏。症结所在，便是乡村内部的监督力并没有随着选举的确立而扩大，当选举与监督不能配套而行时，权力依然会处在裸奔状态。而地方政府绕过村级组织、直接面对村民从而防止腐败滋生的做法，却无形中削弱了村民手中的监督权。