基于金融安全的政府审计模式研究

武汉大学经济与管理学院 黄国桥 王晓曦

武汉大学经济与管理学院 黄国桥 王晓曦

一、作用机理：政府审计如何维护国家金融安全

（一）政府审计的综合性特征，有利于防范系统性风险 国家金融安全是个制度问题，金融不安全因素的产生源于制度非均衡，金融不安全问题的发生是制度非均衡的结果或具体表现。在国家金融监管体系中，政府审计具有独立性、权威性和综合性等特点，其中综合性是政府审计的独特优势。席卷全球的金融危机，需要人们进一步思考的是金融创新和金融监管的关系问题。目前我国金融创新的一个重要特征是由分业向混业方向发展，由此导致金融风险日益分散化和复杂化。一方面我国金融创新飞速发展，混业趋势明显；另一方面传统的“一行三会”分业监管体制导致监管业务相互割裂，无法有效应对风险转移和风险扩散问题，而对于金融市场的其他参与主体如政府、企业、个人等的风险状况，“一行三会”更是无法进行有效的跟踪调查。政府审计作为对微观领域进行深入调查并向宏观管理部门提出政策建议的第三方，以综合性的视野揭示金融系统内部风险，并以广泛的延伸性分析外部环境中各种影响金融安全的风险因素，有利于全面了解并综合评价金融系统整体的风险、安全和发展。具体见图1。

图1 政府审计发挥综合性作用防范系统性风险框架图

（二）政府审计的预防性特征，有利于发现潜在性风险 早在2004年，美国审计署（GAO）就发布专门的审计报告，描述了金融服务行业和美国监管市场的变化，评估了金融监管机构的薄弱环节，最后提出美国应该适应环境的变化，改变现有的监管框架，更好地处理大型综合金融机构监管以及防范系统性风险，在一定意义上体现了美国审计署工作的预见性。后来之所以没有取得预期效果，主要是由于金融利益集团阻挠等原因没有及时进行相应改革，这也是美国金融监管机构不能有效预防“次贷危机”爆发的重要原因。从审计发展实践来看，政府审计注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和管理漏洞，发现影响金融安全的带有倾向性和苗头性的问题，能够敏锐地感知风险，提醒和督促被审计单位及时“制动”。政府审计的发展趋势将从对单个重大违法违规事件的查处到更多地发现带有倾向性、普遍性和危及国家宏观调控政策有效落实的潜在性风险，率先感受问题，及时预防重大问题产生或深层次矛盾累积，进一步体现前瞻性。

（三）政府审计的揭示性特征，有利于暴露重大风险 政府审计的本质是用权力监督制约权力，是加强反腐倡廉的有力工具（刘家义，2011）。政府审计的独立性，使得与被审计单位和对象之间没有利益冲突和利害关系，能够客观公正而又敏锐地揭示问题。近年来，我国政府审计一直以发现大要案线索作为主要目标，以此揭示重大金融风险。一是通过向纪检监察和司法机关移送违法犯罪案件线索，坚决揭露和查处严重违法违纪违规问题，切实维护正常的财经秩序，促进廉政建设，发挥威慑作用。二是通过审计信息及时向党委、人大、政府和有关部门报告，对症下药，及时铲除危害经济社会健康发展的“毒瘤”，促进经济社会的健康、稳定和可持续发展。三是向社会及时公告审计结果，将问题暴露在全社会公众的视野之下，接受社会监督和舆论监督。具体见表1。

表1 2009至2011年金融审计结果公告揭示问题及移送线索汇总表

（四）政府审计的抵御性特征，有利于根除风险隐患 以美国审计署（GAO）为例，2008年10月3日，在金融危机最紧要的关头，美国国会批准了《经济稳定紧急法案》中的“问题资产救助计划”，即财政部提出的“七千亿美元救助计划”，以增强美国银行系统的稳定和金融机构的偿付能力。在批准这项法案时，国会还要求GAO至少每60天要汇报救助计划的执行情况及结果。GAO在2008年12月2日就救助计划的执行情况提出第一份审计报告，并提出九条建议，之后美国财政部采取了许多重要措施，落实GAO的九条建议。在应对这次金融危机中，GAO充分发挥了建设性作用。近年来，我国政府审计进一步加强对审计查处问题整改监督的力度，切实提高审计整改工作的执行力和时效性，将审计整改工作常态化，从体制、机制、制度和政策层面提出加强和改进的建议，从源头上防止问题的再度发生和风险的逐步积累。

二、风险识别：金融安全层面对我国金融风险的再认识

（一）金融制度风险 新制度经济学认为，经济社会发展的持久动力来自制度。我国确立了建立现代金融企业制度的目标，在国家控制的前提下，经过股份制改造的国有金融机构经营质量普遍提高，但是原有的制度性问题并未根本消除，政府意愿影响和内部人控制的情形并存，总体低效率和局部风险并存，政府对金融机构的控制以及金融机构对政府的依赖都是长期的。政府作为金融资本的实际控制者，扮演着既是运动员又是裁判员还是场外监督员的三重角色。由于先天的制度缺陷，虽然实行了股份制改革和战略投资者引入，但是我国金融机构并没有完全成为真正意义上的现代化企业，所有者缺位、内部人控制、负盈不负亏等情况仍然存在。长期以来我国一直实行隐性的财政担保制度，存款保险制度的缺失使得国家金融安全缺少缓冲和保障机制。而且，近年来地方政府投融资平台的数量快速发展，负债规模也在急剧膨胀，资金主要来源于银行借款，一旦地方政府不能履行偿债义务，财政风险又将传导到银行，成为我国金融安全乃至经济健康发展的极大隐患（张军，2011），最终以偿债危机为导火线的财政危机和金融危机有可能扩散为全面的经济危机。

（二）金融系统风险 在社会各行业中，金融业是资产负债率最高的部门，以极少的资本金支撑着比一般行业规模大得多的资产运营，其高杠杆率的财务特征，决定了内生的脆弱性。而且，在现代信用货币制度下，金融系统承担着创造货币供给、维持资金清算等社会职能，是国民经济体系的血液循环系统。金融系统提供的金融产品具有准公共品的性质，需要国家实施必要的监控和维护。从长期来看，影响我国金融安全稳定运行的主要问题是结构性问题，结构不合理造成我国金融体系的整体竞争力还不高（刘志红，2008）。由于金融机构之间有着复杂的债权债务关系和资金往来关系，金融风险具有很强的传染性与外部性，单个金融机构的经营失败直接关系到整个金融系统的安全。

（三）资产质量风险 我国金融体系以间接融资为主，间接融资又以银行为代表，集中了全社会绝大部分金融资源。而银行又以国有制为主，所以银行风险及损失最终主要由国家承担。由于银行具有信用货币发行和信用创造的功能，使得本来属于当期的金融风险，可能通过借新还旧、债务重组、通货膨胀等形式转化为未来的风险，也可能因政府干预，使一些本已显现的金融风险，被人为地行政压抑，成为隐性金融风险。国有商业银行仍然存在人为调整贷款分级、掩盖不良贷款的现象，导致现有不良贷款率不能完全真实地反映资产质量。而且，商业银行防范信贷资产质量风险的机制并不健全，“重贷轻管”的倾向比较突出，动态跟踪检查贷款质量不到位，在贷款“三查”的执行情况中，贷后检查情况较差。当前，资产质量风险是金融体系脆弱的主要风险，是我国金融安全的重大隐患。

（四）金融创新风险 在金融机构的金融创新过程中，各种信用形式得以充分运用，金融市场价格呈现高度易变性，金融业面临的潜在风险不断加大。经济全球化时代的国际金融呈现出全球化、自由化、电子化的三大发展趋势，金融风险的传递效应、放大效应和聚集效应，导致投机资本非法流动，虚拟经济无限膨胀，使得维护国家金融安全任务更为艰巨。当前，在国际资本自由流动的大趋势下，我国采取了一些放松资本管制的措施，在人民币强烈的升值预期下，国际资本疯狂涌入，导致我国金融体系的流动性过剩问题日益突出，直接影响我国货币政策的独立性，对我国金融安全造成严重的不利影响。近年来，随着经济的快速发展和监管机制的相对滞后，我国以地下钱庄为主的地下金融日益猖獗，助长了洗钱行为和跨境犯罪，扰乱了正常的金融秩序，对国家金融安全的冲击也越来越大。我国金融业现在流行的一些理财产品、票据融资等产品，一些企业参与的国外金融衍生品交易等，也蕴含着极大的产品风险。

（五）金融监管风险 任何管制都是有成本的，金融监管也不例外。一方面可以降低整个金融体系的风险，使整个社会从中获益；另一方面，如果监管不当或者过度，则会造成监管成本超过由监管而获得的收益，给金融业甚至整个社会带来危害。我国金融市场监管滞后于金融市场本身的发展，金融监管效率不高。当前的金融监管风险，集中表现为监管体系和法律法规不健全，没有将保护投资者利益以及保障金融体系安全划入金融风险监管的目标，缺乏预防性监管措施，监管手段和技术落后，缺少灵敏、准确的风险预警系统，对金融机构的检查、评级以及风险管理等方面，尚未形成公认的量化标准，监管行为的随意性较大。而且，现行的分业监管体制容易形成监管重叠和监管真空，也在一定程度上限制了银行、证券、保险等金融机构之间的业务渗透并引起对金融机构规模经济的限制而造成的间接损失。

三、原因分析：我国金融审计维护金融安全功能弱化

（一）从审计层次看，服务功能与建设性作用发挥不够 随着我国政治体制改革进程的加快，政府在市场经济中的角色发生了重大转变，逐步由决策神秘政府走向公开透明政府，由权力政府走向权责并存的责任政府。在管理经济的方式上，从直接管理转向间接管理，管理的重点也由原来过多的对微观经济活动的管理转变为注重宏观经济的管理。政府职能的转变，客观上要求审计监督必须将更多的精力放到为政府加强宏观管理决策服务上来。近年来，政府审计在发现大要案线索方面成果显著，揭示重大违法违纪违规问题正是审计监督职能的突出体现，但是，相对而言，政府审计在为宏观政策服务和建设性作用的体现上明显不足，就金融查金融、就审计看审计的现象还很普遍，在防范金融制度性和系统性风险方面做得不够。

（二）从审计方式看，专项审计调查与效益审计不够 政府审计对金融机构主要采取的是审计的方法，该方法有利于审计机关集中精力了解一个金融机构的全面资产负债损益情况，对促进该金融机构合法经营、加强管理和提高效益发挥了重要作用。但是，这种单一的审计方式使得审计机关一年只能审计为数不多的几个金融机构，几乎不可能实现对金融机构的全面和及时的监督。同时由于审计项目的程序限制，也使得审计机关不能及时地根据实际发生的情况对金融机构进行某一方面的调查了解。特别是针对金融创新工具、衍生产品等进行的专项审计调查偏少，针对金融机构整体经营状况和宏观调控政策效果开展的效益审计更显不够，导致审计监督的针对性和时效性不足。

（三）从审计范围看，金融企业覆盖面与创新业务审计不够 美国审计署（GAO）的审计内容并不限于财务收支，而是包括所有涉及国家经济安全、金融安全的内容。其审计对象包括美国财政部、商务部、国防部、国土安全部、金融监管机关等，都是与国家安全战略密切相关又十分敏感的部门。目前，我国已经基本形成包括货币市场、资本市场、期货市场、外汇市场等较完善的金融市场体系。截至2011年末，我国金融机构存贷款规模、外汇储备、股票市场总市值已分别达到82.67万亿元、58.19万亿元、3.18万亿美元和21.48万亿元。但是，由于审计力量有限，目前政府审计主要立足于以国有商业银行为代表的金融企业。由于金融企业点多面广、规模庞大，每年的金融企业审计覆盖面不大，仅重点关注单一地区、单一金融行业的一般性经营管理和财务收支的合法合规性，未按金融功能、金融产品进行跨市场、跨行业、跨领域的大金融审计，难以有效评价金融行业的系统性风险和安全问题。具体见图2。

图2

（四）从审计对象看，对金融监管部门的再监督不够 每年的“一行三会”审计，主要是审计其预算执行和财务收支情况，而对其利用政府赋予的监管权限，货币政策的执行和金融监管的效果关注得不够。由于审计不足，对于与地方政府和金融机构有着千丝万缕联系的监管机构而言，为了自身利益，可能会与金融机构合作，帮助被检查机构隐瞒违规行为，掩盖监管工作中的失职，直接削弱了金融监管的作用，加大了金融风险。而且，政府审计与监管部门联系不够，国家审计部门的审计结果通常并不向金融监管部门通报，监管部门也不会主动地与审计机关联系沟通，利用审计机关的审计结果，造成金融监管与政府审计的脱节，缺乏沟通，没有形成合力。

四、路径选择：政府审计维护金融安全的对策建议

（一）提升审计层次，注重揭示制度性与系统性风险 我国政府审计应该站在经济社会发展战略全局的高度，充分发挥政府审计的建设性作用，积极服务宏观经济决策，自觉服务于金融体系的改革和创新，促进金融业健全机能和完善制度。因此，应将安全性作为一级审计目标来对待（石爱中，2008）。随着我国金融业的发展，金融监管政策和监管工作越来越完善，审计目标应当进一步转向评估宏观政策的贯彻落实情况，深入研究金融业的系统性风险，分析评估其对国家经济安全和金融安全的深远影响。为此，政府审计要将审计关口前移，从事后查处转变为事中跟踪或事前防范。例如，2008年四川汶川大地震发生后，审计署对救灾资金的筹集使用和管理，在第一时间介入，做到事中审计，及时发现问题，起到很好效果。同样，对金融企业股改过程中的战略投资者引进、不良资产处置等都要及时关注，不要等到风险已经形成、损失已经发生再进行事后处理。对于地方政府性债务问题，2011年审计署组织开展全面审计，对部分金融机构和地方政府提出了财政金融风险警示，并提出妥善化解存量、严格控制增量的相关建议，收到了很好的效果。

（二）完善审计方式，增加专项审计调查与效益审计的比重与审计相比，专项审计调查可以根据审计机关自身的工作计划和实际情况灵活地制定对金融某一行业或某一业务进行专门的调查，从而强化监督的针对性和时效性，进而从宏观上提出加强金融监管和完善宏观政策的建议。因此，在未来一段时间内，专项审计调查作为一种审计手段将成为政府审计越来越重要的方式。而且，随着金融体制改革进程加快，我国的金融管制将逐渐放松，金融管制的总原则从以前的“允许金融机构干什么，不在允许之列的不能做”，转变为“不允许金融机构做什么，不在不允许之列的都能做”，越来越多的金融企业股改上市后，真实合法审计更多地交给会计师事务所完成，政府审计的关注方向也应更多地转向金融机构的效益状况，特别是对金融机构涉及公共利益的业务进行审核，从而发挥金融监管部门不可替代的特殊作用。

（三）拓展审计范围，关注资产质量与创新业务隐含的风险 资产质量是金融企业生存发展的基石，也是防范金融危机的根本所在。当前，我国政府审计要坚持以真实性为基础，关注金融资产质量和风险，核查资产负债损益的真实性，通过科学的量化指标来评价资产质量，揭示审计对象存在的经营风险。而且，随着金融业混业经营的不断发展，政府审计应该逐渐将证券、保险、信托等业务纳入常规审计范围。要坚持对金融业全部产品或全部业务的审核，不仅对传统业务、更要对金融创新业务，不仅对银行存贷款产品、更要对投资银行产品、债券产品、保险产品以及金融衍生品，都要实现严格的审核；不仅审核表内资产，更要审核表外资产。对金融创新业务的审计，防范金融风险依然是政府审计监督的基本目标，最终目标是要通过审计寻求维护金融安全和促进金融创新的平衡点。

（四）强化监管审计，加强对金融监管部门的再监督 当前，利用政府审计的超然地位，跳出传统的预算执行和财务收支审计束缚，对现行金融监管体制的有效性、监管手段的灵活性、监管机构的合理性等进行分析和评价，目的在于关注金融监管的效果，评价金融监管与金融体系运行的关系，以促进监管资源的优化配置和监管方式的创新发展，降低监管成本，提高监管效率。从金融监管审计入手，有利于围绕金融搞审计，跳出审计谈金融，发现金融监管在体制、方式和手段等方面的不足和漏洞，促进金融监管体系的完善和发展。同时，加强政府审计与监管部门的信息沟通和成果共享，形成监管合力，最大限度地发挥政府审计的效果。

［1］黎仁华：《政府审计维护国家金融安全的实现机制》，《管理世界》2010年第2期。