《美国华尔街改革和消费者保护法》的颁布实施对我国金融体制改革的启示

2012-03-02曹守晔张钱

江淮论坛 2012年1期

曹守晔张钱

摘要：遭受次贷危机重创之后，美国加速了金融监管体制改革，以防范金融系统性风险和保护金融消费者权益为重点，制定颁布了《华尔街改革和消费者保护法》。本文在对该法案的内容及最新实践分析的基础上，提出了我国金融体制改革的相关建议：进一步理顺金融监管体制，实现最优型监管；加强金融机构治理，适当控制规模和业务范围；加强监管方法和规则调整，实现金融创新与监管的平衡；加强金融监管的国际合作，重视对跨国金融集团的监管；修改消法，加强金融消费者权益保护。

关键词：金融监管改革法案；系统性风险；金融消费者保护

中图分类号：D922.28文献标志码：A文章编号：1001-862X（2012）01-0119-006お

2010年7月21日，美国《华尔街改革和消费者保护法》（the Wall Street Reform and Consumer Protection Act）［1］（以下简称法案）作为法律正式生效。该法案又称为《多德-弗兰克法案》（Dodd–Frank Act）彻底改变了20世纪30年代以来的金融监管体系，其影响涉及美国金融服务业的几乎每一个方面。它山之石，可以攻玉。美国这部法案颁布实施一年多来，对美国金融危机的平稳复苏实际效果如何，对我国金融体制改革又有什么样的借鉴意义？本文将对法案的主要内容及实施现状进行分析，结合我国国情和金融监管现状，进一步探索金融体制改革之路，以期对我国正在进行的金融体制改革有所裨益。

一、法案的主要内容

美国本轮金融监管改革凸显两大支柱：一是防范系统性风险；二是保护金融消费者。

（一）防范系统性风险维护金融稳定

1.建立金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council，简称FSOC）。FSOC主要负责发现、分析、化解金融体系中的系统性风险。该委员会合并了货币监理暑和存款机构监理暑，委员由10个投票权成员组成，一届任期6年，包括财政部、美联储、审计局、消费者金融保护局、美国证券交易委员会、联邦存款保险公司、美国商品期货交易委员会、联邦住房金融局、国家信用联邦管理委员会等9家金融监管机构的高级官员，以及1名由总统任命的具有保险业务专长的独立委员组成，任期同样为6年。在讨论秘密监管信息时，还可邀请5名无投票权的咨询委员参加。该委员会的主要职责是识别威胁美国金融体系稳定的因素；查找监管上的漏洞，维护市场秩序；应对危及美国金融体系稳定的各种紧急情况等。在委员会2/3成员投票表决同意后，金融稳定监督委员会有权要求非银行金融机构接受美联储的监管，对于可能造成系统性风险的大型复杂金融机构，有权依法强行予以限制或者拆分。

2.建立规范有序的清算与破产机制，谨防金融机构“大而不倒”。在事前预防方面，该法案构建了更加严密的系统风险监管框架，将所有具有系统重要性的银行和非银行机构纳入美联储的监管范围。法案第六章“银行、储贷控股公司以及存款机构监管改进法案”第904条，明确了美国主要的银行和非银行金融机构将受到美联储和其他联邦或州监管机构的双重监管。在事后处置方面，为避免类似雷曼和美国国际集团的危机重演，扩大了美国联邦存款保险公司（FDIC）的清算职能，给予FDIC“清算授权”（resolution authority），在大型金融机构破产倒闭会严重危害到美国经济的情况下，FDIC有权利用这一机制对该机构进行接管、拆分或清算，建立一套安全有序的金融破产清算机制（即“葬礼计划”），以便在经营失败时可以根据计划快速有序地关闭金融机构，降低对金融市场的风险。［2］

3.引入“沃尔克规则”。“沃尔克规则”（Volcker Rule）由奥巴马政府的经济复苏顾问委员会主席保罗•沃尔克（Paul Volcker）提出，在2010年1月获奥巴马签署批准，主要内容是将自营交易与商业银行业务分离，禁止银行业自营交易，即禁止银行利用参加联邦存款保险的存款，进行自营交易、投资对冲基金或者私募基金。［3］

在法案第619条中，为了限制银行利用自有资本进行自营交易、投资对冲基金或私募基金，该规则要求银行对私募基金和对冲基金的投资额不能超过基金总资产的3%以及银行自身核心资本的3%。在银行并购时，并购后的关联负债不得超过金融机构全部负债的10%，该交易还需事先得到存款保险机构董事会的大多数成员的批准，且这些成员未从交易中获利，籍以控制金融机构的交易风险。

4.改革金融衍生品监管。该法案特别加强了对场外交易（OTC）的衍生产品和资产化证券等产品监管：将大部分场外金融衍生产品的交易移入交易所和清算中心进行，实行场内交易；银行需要将CDS等高风险衍生产品剥离到独立的子公司（银行自身可保留常规的外汇、利率、大宗商品等衍生产品）；对从事金融衍生品交易的金融公司明确限定资本比例、保证金、交易记录保存和职业操守规范等监管要求。要求银行等金融机构的发行人必须将至少5%的风险资产保留在其资产负债表上，其目的是将发行人和金融消费者利益捆绑在一起，以保护金融消费者利益。

5.提高对银行、存款机构以及银行或存款机构控股公司的监管标准。要求监管与对控股公司的存款机构子公司的许可活动一致，要求金融控股公司资本充足、管理良好，加强银行与其关联机构交易的限制，废除与金融子公司交易的豁免，限制适用于衍生交易、回购协议、反回购协议、证券借贷交易的信贷风险，陷入困境银行的转型限制，资本要求等。在银行资本充足率方面，具有系统重要性的银行和非银行金融机构要在法案通过后18个月内，即2012年1月前实施新的资本充足率和杠杆比例要求；银行控股公司的资本充足率要求与商业银行保持同等水平，大型银行控股公司不得将信托优先证券作为一级资本。

6.加强支付、结算、清算监督。法案第804条对支付、清算、结算活动及其金融基础设施（Financial Market Utilities，简称FMUs）“系统重要性”的认定标准和程序作出了明确指引，在程序上，对“系统重要性”的认定和撤销均要求FSOC不少于2/3的委员同意，其中必须包含委员会主席的赞成票；在认定标准上，FSOC需要考虑以下几个方面的因素：金融基础设施交易活动或支付、清算、结算活动的总金额；对交易对方的影响范围；与其他金融基础设施或支付、清算、结算活动的关联性；该金融基础设施的破产或经营失败对金融市场、金融机构以及更广泛层面金融体系的影响；其他FSOC认为合理的因素。按照法案第八章的规定，美联储将制定相应的风险管理标准，包括：资本金、保证金和抵押品要求；参与方与对方违约风险控制；清算和结算的时间要求等。加强了对具有系统重要性金融风险的管理，以及具有系统重要性金融市场工具的流动性监管。

7.加强对保险业的监管。由美国财政部设立联邦保险办公室负责监管保险业、协调国际保险事务以及与各州保险监管机构协商联邦保险问题。监管除医疗保险、长期护理保险、农作物保险以外的所有保险行业，涵盖传统社区消费者、少数民族和中低收入者有机会获得并负担得起的保险（医疗保险除外），管理恐怖主义事件保险，与有关国家（包括国际保险监管组织）协调具有国际性的保险事务等。

8.加强对信用评级机构的监管。由于信用评级行为的商业性，信用评级机构也存在利益冲突，法案要求在美国证监会内新设信用评级办公室，强化对评级机构的监管，提高评级的精确度，保证评级不受利益冲突的影响，保护信用评级信息使用者及公众利益。信用评级办公室将配备专门的稽查力量，负责信用评级机构的年检，并将重要发现及处置结果进行公示。有权要求评级机构制定更完全的信息披露机制，披露的常规内容包括评级公司的内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等。对准备跳槽至客户方的评级公司职员要实施离职审查，以降低评级公司与被评级机构之间的利益关联度。对违规的评级机构进行处罚由SEC作出，对于严重违规或出现多次重大评级失误的评级机构，SEC有权撤销其注册资格。

（二）消费者（1）金融保护

1.设立金融消费者保护局。保护金融消费者这一理念贯穿于此次金融监管改革法案之中。法案规定在美联储内设立独立的金融消费者保护局（Consumer Financial Protection Bureau，简称CFPB），其唯一使命是保护消费者金融权益，其任务包括：制定管理金融产品的新标准，排除高风险金融衍生产品；重点监控按揭房贷，审查不透明的贷款条例；限制银行向借款人乱收费；要求放贷机构用简明语言描述信用卡费用计算方式和房贷产品真实成本等。金融消费者保护局下设专门的办公室，用以协调每个具有消费者金融保护权力的金融监管机构，整合监管资源加强消费者保护，防止出现监管真空；设立消费者教育办公室，加强消费者教育；设立全国消费者投诉热线，为消费者在第一时间举报违规行为提供方便等。［4］金融消费者保护局有权及时采取行动，对于侵害金融消费者合法权益的不法交易，无需国会批准即可直接采取有效措施。

2.在美国证监会内部设立投资者（2）咨询委员会和投资者保护办公室。该机构负责制定证券投资者抗风险压力优化测试规则，强化证券中介机构的信息披露义务，加强证券监管部门的管理与执行能力，调整与化解信用评级机构与金融产品承销机构之间的利益冲突等，加强对证券产品购买者的利益保护，扩大退休投资计划类证券产品的市场。

3.强化股东对公司决策、公司治理和高管薪酬的影响力。法案规定股东享有“代理参与”（proxy access）权，拟上市公司的股东有权向董事会提名董事候选人；董事会下设薪酬委员会，由独立董事担保委员；上市公司股东对公司高管薪酬拥有无约束投票权（non-binding vote），包括工资、奖金、奖励、福利、离职金、递延补偿、“黄金降落伞利益”（golden parachute benefits）及出售证券的任何其他利益；上市公司需要披露薪酬结构中所有的激励要素；SEC有权强行中止上市公司不恰当、不谨慎的薪酬方案；对上市公司基于错误财务信息发放的高管薪酬，SEC有权予以追缴。具体操作办法由SEC负责制定详细规则。以上对高管薪酬的限制措施，意在确保高管薪酬制度不会导致过高风险。

4.赋予消费者对信用评级机构的诉讼权利。对信用评级机构因故意或重大过失造成的评级失误，只要金融消费者能够证明被恶意误导，就有权向法院提起诉讼。

二、法案的分析评价与实施现状

（一）理论突破

如果说该法案体现了维护一国金融稳定的三大支柱：一是会计准则和资本充足率为主的外部监管；二是市场约束，即金融机构要遵循市场竞争的规律；三是公司治理［5］（新巴塞尔协议三大支柱是：最低资本要求、监管部门的监督检查和市场约束，没有公司治理），那么，整部法案至少体现了如下三大理论突破：

第一是宏观与微观审慎监管并重。本轮金融危机的出现及其给世界带来的经济地震，人们从中深刻认识到传统微观审慎监管模式的不足，并开始重视审视金融系统脆弱性以及系统性风险传导机制方面的研究，监管改革方向转为针对系统性风险的宏观审慎监管为主，辅以微观审慎监管的监管模式，双管齐下。法案特别突出中央银行在金融监管体系中的核心位置，赋予中央银行承担更多的系统性风险监控职能。凸显央委的监管职责，监管重心从微观审慎监管转向宏观与微观审慎监管并重，有可能成为全球金融监管趋势之一。

第二是引入“沃尔克规则”。混业经营模式在此次金融危机中暴露出两个突出问题：在存款保险体制下，银行可用低成本的存款作为高风险、高杠杆投资银行业务的资金来源，相当于存款保险为投资银行业务提供了补贴，由此容易滋生道德风险；一旦投资银行业务出现失误，直接危及的是存款、汇款、支付清算等基础性商业银行业务，最终可能动摇金融体系基础。“沃尔克规则”对银行投资对冲基金和私募基金、从事自营交易以及负债规模的限制，正是认识到大而混业的金融机构对金融系统的风险过大，单靠市场竞争无法优胜劣汰或者成本巨大。纵观美国金融监管制度历史，一直遵循的是“放松-管制-再放松-再管制”模式，就某种意义上而言，“沃尔克规则”是对格拉斯-斯蒂格尔法案的部分恢复，也对大型金融机构过度混业经营模式的调整。

第三是限制高管薪酬。传统市场经济理论认为，公司管理者的薪酬是其劳动所得，应由市场决定，而不宜纳入监管内容。美国在金融危机后持续增强对高管薪酬监管，实施“退回政策”（claw back policy），即对高管薪酬进行追溯机制，无论是业绩或个人行为出现差错，将追缴回之前已发放的部分薪酬；增强薪酬披露的完整性和透明度，如高管续签费用，解聘费用，延期支付的奖金等亦需要完整披露等。对金融业公司治理给予越来越多的重视，逐渐提升股东的地位，赋予股东无约束投票权，股东可在股东大会上就高管薪酬水平投票，若出现大比例的否决，薪酬委员须考虑大部分股东的意志。金融业高管薪酬结构比例也与其他行业趋同，减少短期年度激励，转变为以长期激励为主。应该说，改革金融行业高管薪酬制度，既有利于减少金融从业者过度投机行为，又有利于减少金融巨头高管权力寻租滋生腐败。

（二）实践影响

随着金融市场的迅猛发展，美、欧银行、证券、保险集团采取混业经营模式，逐渐走向综合化和巨型化的道路，但是这种巨型集团“过于巨大以至于不能破产”的问题愈显突出，直至2007年8月的次贷危机，继而引发全球性金融海啸时，大型金融控股公司破产、投资银行转型等，美国政府的放任行为引起民众的极大不满和政治上的恐慌，这才痛下决心实施监管改革。在整部法案中，美国对大规模而复杂的金融交易进行监管的改革可以分为两个方面：一是为巨型金融机构量身定作考虑监管体制设计，强调从金融系统稳定角度考虑对巨型金融监管机构的监管，通过加强国际协调与合作，强化对国际金融市场的监管，强化国际危机的应对能力；二是引入“沃尔克规则”，通过限制银行从事高风险投资和交易行为，控制银行高风险业务比例和负债规模，防止银行过度混的经营业风险，严格控制超大型金融集团的产生。在金融自由化发展进程中，大、巨型金融机构凭借其规模优势获取高额垄断利润，其高级管理人员则通过垄断经营权力牟取超高额薪酬。在金融危机爆发时，政府迫于这些金融机构对金融系统的威慑地位实行援助，甚至在向政府寻求援助救济的同时，高管依旧能够领取高额薪酬，引起社会普遍不满。在这种群情激愤的背景下，“沃尔克规则”的适时出台成为奥巴马挽回政治人气的改革手段。该规则否定了巨型银行集团的存续条件，其引入必将改变美国的金融产业结构。

（三）实施现状

法案颁布之初，举世瞩目，人们均对它寄予厚望，立法者的改革决心力度之大前所未有，但是其实施却远不如立法者期待的顺利。2011年7月21日，法案实施一周年之际，美国国会当天就此专门举行听证会，对法案的进展和效果进行“检验”。总体来看，尽管法案在过去一年多来为美国新金融监管体系的建立做了不少铺垫工作，美国证监会被授权制定了大量的实施细则，美国联邦储蓄保险公司在自身监管领域和与其他监管机构的合作中都取得了进展，有助于维持公众对银行业的信心等。但法案的实际成效非常有限，据监管机构统计，该法案需要制定的配套细则多达243项，但一年过去后，真正完成的细则不到50项［6］。

根据该法案的要求，美国政府新设金融消费者保护局。该机构拥有广泛的监管权力，旨在帮助消费者避开金融机构隐性收费和欺骗性借贷等金融欺诈行为。奥巴马2011年7月18日在白宫宣布，提名前俄亥俄州司法部长理查德•科德雷出任美国消费者金融保护局局长一职［7］。金融保护局虽然在2011年7月２１日正式运作，但理查德•科德雷尚未通过国会任命。根据规定，如果局长职务没有得到确认，该机构就不能对非银行金融机构制定或实施新的监管规定。共和党已要求将该机构的管理改为委员会制度，试图在该机构掺入共和党人选，以限制其监管权力。由此可见，不仅法案细则制定工作进展缓慢，执行机构的正常运作也存在问题，法案在开局之年的实施并不能令人满意。［8］

虽然经过法案的重拳出击和政府的励精图治，包括美国在内的全球经济正在逐步恢复，但经济危机并未过去，股市依旧低迷，失业率居高不下，美国民众于2011年9月17日发起了“占领华尔街”（occupy wall street）的和平示威活动，抗议者驻扎在华尔街附近的祖科蒂公园，每天都在华尔街金融机构外举标语、喊口号，抗议华尔街无止境的“贪婪”，指责政府救助少数金融机构而使多数人陷入经济困境。11月17日，抗议者们冲击封锁华尔街主要道路，试图阻止交易员进入纽约证券交易所，阻挠金融高管的出行。“占领华尔街”运动的导火索是失业问题，直接原因是华尔街的贪婪和腐败，间接原因在政府管理方面，美国相当一部分公众认为政府对华尔街金融的监管不到位，金融行业充斥着不负责任的行为，导致少数金融大鳄窃取巨额利益，贫富严重不均，这些抗议活动表达了美国民众对金融系统现状的强烈不满，对政府采取措施速度和力度的失望，而通过自力示威途径给政府施压，凸显了民众对经济恢复的不安和少数人占有社会大多数财富的躁动失衡心理。“占领华尔街”运动从纽约向全美各地扩散［9］。从“占领华尔街”发展到了“占领校园”活动。活动组织者还在美国以外的国家，包括布拉格、法兰克福、多伦多、澳大利亚墨尔本和爱尔兰科克，组织支持活动，亚洲的日本、韩国也都分别举行了各自规模不同的“占领活动”。

三、法案对我国的启示与借鉴

虽然法案的实施暂时不太顺利，效果也不甚理想，但是法案的内容确是本轮金融危机给经济造成重创后的产物，经济危机中爆发出来的一些问题在我国也不同程度的存在。国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）2011年11月14日公布了中国“金融部门评估规划”成果报告——《中国金融体系稳定评估报告》和《中国金融部门评估报告》［10］。IMF指出，中国的金融部门面临着几个近期风险：快速的信贷扩张导致贷款质量恶化；影子银行和表外活动导致银行脱媒现象加剧；房价下跌；全球经济形势不明朗。中期脆弱性也在增加，可能会妨害金融体系为支持未来经济增长而进行的必要调整。报告的大部分内容应该说确实存在，这样的情况如果继续下去，为应对其将带来的进一步的风险，法案关于金融监管的诸多内容和思路更加值得我国参考借鉴。

（一）进一步理顺金融监管体制，实现最优型监管

分业经营与混业经营是两种不同的金融制度安排，孰优孰劣，理论界素有争论。与其联邦政治体制相适应，美国采用的是“双线多头”监管体制，法案对监管机构的指引实际上是向着综合经营的模式发展。目前除英、德、日等，国外越来越多的国家也已在分业监管的体制下实行了某种程度上的综合监管。根据《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等有关规定，我国是由中国人民银行、银监会、证监会、保监会组成“一行三会”式的金融监管体系，与英美等国家采取混业监管模式不同，我国采取严格分立的监管模式。

目前，我国分业多边监管机构模式的有效前提受到挑战，具体表现在：第一，新型金融机构对监管主体提出了新的挑战。目前我国银监会、证监会及保监会分别对银行及非银行金融机构、证券公司与保险公司实施监管职责，但业务涵盖存储信贷、证券营销、保险理财的金融控股公司出现后，这种传统的分业监管模式受到极大挑战。由于各监管机构的主要监管目标不同，金融控股公司下属的银行、保险、证券和信托公司在受到不同监管机构监管时，可能会发生重叠监督和监管冲突，甚至会选择通过金融控股公司的母公司逃避监管。第二，随着金融开放的加快，越来越多的境外金融机构进入，其混业经营的模式以及在母国接受的混业监管与中国分业监管不相适应。第三，金融监管模式选择与防范金融风险的要求不相匹配，尚需妥善处理宏观审慎管理和微观审慎监管的关系。第四，三大监管机构本身监管力度不一，相互之间缺乏协调，无法避免存在一定的监管重叠，造成监管的“漏洞”与“黑洞”。“一行三会”的关系如果处理不好，就很难防范系统性风险和维护整个金融体系的稳定。第五，金融监管制衡与防范金融风险的要求不相适应。对于中央银行的最后贷款人职责既要充分肯定，又要对它形成一定约束。要更好地发挥最后贷款人职责，全面客观披露监管人信息，实现金融监管信息的共享，制约制衡监管权力和中央银行权力。在金融监管、央行最后贷款人和消费者权利保护三者之间，应该形成一种权力制衡，以保障金融业平稳健康发展。第六，债券市场多头监管与防范金融风险的要求不相适应。我国自1981年恢复发行国库券以来，已累计发行了十二大类、存量面值约20万亿元的债券。债券市场目前在产品品种、管理体制、标准要求等诸多方面，存在多元化、多重性。一方面债券市场发展有极大的潜在需求，另一方面如果在制度、市场行为规范和监管上长期不统一，那么更大规模地推动债券市场发展必然蕴藏较大风险，甚至是系统性风险。因此，推进债券市场制度规范的统一和监管审核的统一，对于防范金融风险非常重要也非常迫切。第七，金融监管职责与消费保护的要求不相适应。现在金融监管当局由于机构职责定位、消费者权益保护法等法律亟需修改完善、传统的监管思维定势等原因，重视维护金融机构的发展和利益，而忽视金融消费者权益的保护。

一国选择何种金融监管模式及其金融监管体系变迁的路径，取决于其历史和经济、金融运行的内外部环境。［11］中国的最优金融体系既不应是英美的“市场主导型”金融体系，也不应是德日“银行主导型”金融体系，而是政府主导下充分发挥金融市场作用的金融体系。纯粹的分业监管与综合监管各有利弊，我们更应在借鉴国外经验的同时，结合中国金融市场的实际情况与时俱进，探索构建适合我国国情的“最优型”监管体制。一是在现有分业经营、分业监管模式下，审慎开放试点逐步拓展混合经营和混合监管，选取上海或者深圳作为试点，探索从机构型监管向功能性监管转变，即跨产品、跨机构、跨市场的系统性协调监管；二是继续加强中央银行在宏观审慎监管和防范系统性金融风险方面的管理职能，促进进一步做好监管机构之间的信息共享和协作工作；三是可借鉴尝试设立由中央银行、“三会”和财政部等组成成立一个专门的“金融稳定监督管理委员会”，其人员配备可由中央银行、“三会”和财政部等部门抽调专业人士组成，该机构的行政设置应在三会之上，能够统筹三会，该委员会应有权对涉及我国金融稳定的重大事项实行票决机制，明确问责制；四是在中央银行内设的货币政策委员会增加重要金融机构和专家的代表，设立跨部门的支付结算委员会，建立标准统一、系统互联、转换有效的支付结算体系；五是建立金融机构内部控制的稽核评价制度，建立全面便捷的内部金融管理信息系统，同时加强金融行业协会自律机制建设；六是在将来条件成熟时，改革现行的三会联席机制，尝试建立统一的金融（银行、保险、信托、证券以及金融衍生品）监督管理机构。

（二）加强金融机构治理，适当控制规模和业务范围

1.“大而不倒”问题。在我国，国有大型金融机构的特殊地位使得“大而不倒”问题在中国显得尤为突出。为此，我国有必要采取以下措施：第一，适度控制国有大型金融机构资产结构中风险资产规模的增长速度，避免业务过度扩张，减少非主业的大额固定资本支出和境外并购对自有资本的消耗。第二，完善国有商业银行资本金补充和约束机制。国有商业银行应加强风险控制，适当降低分红比率，逐步实现以内源融资为主的银行资本金补充模式。第三，明确对国有控股金融企业的合理持股比例，充分发挥政府监管、国有出资人监督和行业协会自律的合力，继续加强对大型国有控股金融机构的监督管理。第四，加强金融机构的公司治理。应在国务院下设独立的国有金融资产管理机构，通过制定行政法规等规范性文件明确国有出资人代表的委托代理关系。加紧完善专职股权董事制度、监事会、纪委、监察局等内部监督体系。进一步建立完善以长期效益为目标的国有金融企业高管人员薪酬管理和考核体制。第五，建立国有大型金融机构的并购重整制度。国有大型金融机构关乎国家金融稳定，也应当按照国家十二五规划要求，深化金融体制改革，加快结构调整步伐，当特殊情况出现，其作为公司应有权寻求并购重整机制，以减缓其对社会的震荡。

同时，还应当重视中小型金融机构在出现风险后如何退出和风险处置的问题，应当充分吸收和借鉴美国金融监管改革的相关理念和措施，建立分工明确、责任主体清晰、可操作性强的风险处置机制和程序，使各类金融机构真正做到风险自担、退出有序。

2.风险监管问题。我国历来重视监管，监管的相关法律和规定较多，严格监管的理念和模式在本次经济危机中防范金融风险、维护金融稳定方面取得了较好的成绩，但在实际的监管操作中，我国对金融机构日常经营的合规性和风险性监管仍需要进一步规范和完善。2011年11月15日，国际货币基金组织（IMF）发布首份中国金融部门评估规划报告，认为中国的信贷、房地产、汇率和债务问题若单独来看，都还处于可承受的范围内，但这些问题一旦一起发作，将令国内大型银行面临系统性风险［12］。虽然该论断乍听危然，但是我国确实相对忽视对金融机构日常的业务运营、资产质量和财务盈亏状况、薪酬制度的监管，也没有美国关于金融机构的“最低风险管理要求”的系统全面规定。我国的监管手段也略显简单，现场监管趋于形式过场化。如何在积极鼓励金融创新的同时加强对机构有效的风险监管，以及系统性风险信息的监测、分析和共享，确是我国亟需妥善解决的监管技术问题。随着金融机构混业经营的盛行，银行、证券、信托和保险业务的边界也将变得越来越模糊，我国有必要借鉴美国监管法案，在对机构市场经营进行合规性监管的同时加强风险性监管，并做好合规性、风险性监管和法律监管的统筹协调。

3.高管薪酬问题。根据德勤2011年6月发布的《2010-2011中国A股上市公司高管薪酬调研报告》显示，2010年中国金融行业、地产行业高管的薪酬水平依然遥遥领先，分别占据2010中国A股上市公司高管薪酬前十榜中的5席和3席。金融保险行业的高管薪酬水平与其他行业相比相差甚大，为农林牧副渔业高管薪酬水平的9-10倍［13］。虽然我国属于发展中国家，但金融高管超高薪问题突出存在，加剧了分配不公所引发的社会矛盾，有必要未雨绸缪，借鉴美国的高管薪酬改革制度，在金融机构高管薪酬的数额与发放办法上，改短期激励机制为长期激励机制。同时，赋予对上市金融机构有投票权的股东更充分的约束权，降低、减少高管过高的不合理的薪酬，赋予股东更完备的选择权，在达到一定比例的情况下，股东有权改组金融机构薪酬委员会的组成结构，强化独立性与外部性，聘请机构外部的独立人员为薪酬委员会委员，负责对巨额薪酬发放方案进行合理监管。

4.信用评级问题。据公开资料显示，现在我国规模较大的全国性评级机构有大公国际、中诚信国际、联合资信和上海新世纪等，然而长期以来由于我国信用评级制度不够健全，本土信用评级公司的评级结果在国际上不被承认，且自2006年起，美国评级机构就开始了对中国信用评级机构的全面渗控，由于国际评级机构的控制，国内评级机构话语权严重缺失，中国信用评级机构的权威性受到质疑。我国企业进入国际资本市场时的价值被低估，信用等级受到不利影响。为降低企业在国际市场上的融资成本，提高资产估值，发展壮大本土信用评级机构迫在眉睫，应参照“法案”，在证监会内设立负责信用评级公司的管理部门，制定相应规则，引导本土信用评级机构健康、规范发展，与国际接轨。国际金融危机从本质上来说是信用危机和监管缺失，金融市场的发展依赖于监管体制的完善，为促进金融市场健康稳定发展，应当加强中国信用评级体系建设，确保独立客观评级，完善市场监管。

（三）加强监管方法和规则调整，实现金融创新与监管的平衡

金融创新是金融市场发展的原动力，不能因为危机就畏惧甚至停止创新。可取的态度应是一方面鼓励金融创新，另一方面辅以配套金融监管，实现创新与监管的协调与平衡。加强和改善对金融创新的管理需要从以下几个方面入手：一是根据金融创新的发展不断调整金融监管和完善市场规则，推动金融市场制度和金融监管体系的不断优化，注意防范系统性风险；二是加强创新产品的市场监测与预警，针对新型金融衍生产品，坚持基础资产、衍生过程、衍生环节权限等各个环节进行有效监管。鉴于我国理财业务成为房地产开发资金的新来源之一，为避免出现问题后风险最终仍需银行承担，建议制定和修订法人和个人理财业务的规章制度，对理财资金的来源和用途进行明确规定；三是高度关注私募基金和对冲基金等新型融资安排，通过修改《基金法》及相关法律法规，尽快将私募基金、对冲基金等纳入资本市场的监管范畴，避免重蹈美国金融危机覆辙，将基金管理人的薪酬与其经营业绩直接挂钩，避免其只顾圈钱不重效益；四是适当引入“沃尔克规则”，以便于有效隔离银行自营交易中的风险；五是尽快推出存款保险制度，同时加强对存款保险的监管和调控。

（四）加强金融监管的国际合作，重视对跨国金融集团的监管

在日趋紧密交织的国际金融联系中，加强国际监管交流与合作，消除因监管差异而造成的监管套利，防范因金融机构关联度过大引发系统性风险的积累与扩散，是各国监管当局的共识。应借鉴美国对关联控股公司监管经验，制定“金融控股公司法”，或者进一步修改现行《公司法》，规范对跨国金融集团的监管引导，强化系统性金融风险的防范。加强与他国的监管合作，与其他国家金融监管当局建立定期磋商和交流制度，通报跨国金融集团的经营情况和风险程度。2011年我国加入世界贸易组织（WTO）十周年，在WTO要求我国日益放开金融服务领域的背景下，国外大型金融机构逐步进驻我国开展金融服务，我国应积极参与国际或地区性金融监管组织的各项活动，贯彻走出去战略，学习借鉴成功的监管经验和失败的监管教训，以维护我国的金融体系安全与稳定。

（五）加强金融消费者权益保护

我国目前尚没有金融产品消费者特别保护制度，现有的消费者权益保护法没有针对金融产品消费设置特殊性法律规则，各地消费者权益保护协会的工作职责不尽一致，金融消费纠纷一般不在消协的受理范围内，金融消费者也无法向消协寻求有效保护。实践中出现一些金融机构在销售金融产品过程中故意隐瞒风险、设计复杂条款迷惑消费者的案例。对此，第一，在组织机构设置上，有必要借鉴“法案”规定，设置专门性的金融消费者保护机构，包括官方和半官方的机构，全面保护金融消费者应享受的更加完备、透明的金融服务。令人欣慰的是，有少数人民法院成立了专门的金融审判庭或者合议庭，保监会将成立保险消费者权益保护局，从保护消费者利益的角度协调监管政策，研究探索消费者权益保护的制度、机制和措施，督促保险公司提高维护保险消费者合法权益的自觉性，引导保险公司主动接受社会监督。这将首开我国金融机构设立专门的金融消费者保护部门之先河，先在保险业进行试点运行，择机应在证券业、银行业均设立相应机构，不断探索全面保护我国金融消费者权益的路径，促进金融市场稳定有序快速发展。

第二，在信息披露上，通过加强监管，提高金融机构特别是上市金融机构对各类金融产品风险、经营收益和成本、高管薪酬等方面的信息披露，为消费者提供更多信息透明、结构简单、回购便捷的金融产品，充分保障金融消费者的信息知情权和选择权，有效提高金融监管部门的公信力。在信息披露要求、提高透明度方面，借鉴“法案”的要求，我国也应以单行法形式或者修改完善相关法律，详细规定对金融衍生产品的发行、销售等运作过程信息披露制度，加大对违反信息披露规定的处罚力度，强化违反信息披露金融控股公司的法律责任，责任方式应当以追究民事责任为主，保证金融消费者损失得到合理赔偿，辅之以行政处罚和刑事追究。

第三，在资产证券化和附加资本金上，在推进发展资产证券化方面也可借鉴“法案”要求风险留存的做法，增强对消费者金融利益的保护。另外，大型银行被要求附加资本金政策，是国际金融危机以后金融监管部门最重要的改革措施之一，其目的在于防止大型银行破产以后再度出现让纳税人“埋单”的风险，该举措对我国大型商业银行而言，一方面有助于防止重蹈国际金融危机期间国际大型金融机构濒临破产倒闭的覆辙，另一方面有利于我国争夺在国际金融秩序重建中的话语权，提升我国金融业在国际金融事务中的地位。

第四，在法律完善上，应尽快修改现行消费者权益保护法，将金融消费者权益的保护纳入该法的保护范围，明确规定金融产品生产者、经营者侵犯的金融消费者权益的法律责任；修改银行业监督管理法、证券法，制定保险业、信托业监督管理法，赋予银行、证券、保险、信托监管机构维护金融消费者权益的职责。

“十二五”时期，我国经济社会发展将呈现新的阶段性特征。从国际看，当前全球经济形势十分严峻，国际金融危机影响深远，国际金融危机引发的世界经济衰退将长期化，世界经济增长速度减缓，我国发展的外部环境更趋复杂，中国需要深化金融改革以应对全球经济衰退的冲击波。我们必须坚持以更广阔的视野，冷静观察，沉着应对，既注意总结我国金融监管的经验，也注意学习借鉴他国经验，从中国的基本国情出发，统筹国内国际金融两个大局，不断增强中国金融的硬实力和软实力，把握金融监管与金融创新、金融监管与金融稳定及其与金融消费者权益保护之间的平衡，积极创造参与国际金融合作和竞争新优势，维护国家金融稳定和安全。お

注释：

（1）在美国，传统上的消费者保护包括金融消费者，监管法案也没有对金融投资者和消费者做出区分，而是把一般金融投资者作为金融消费者来进行保护。但是在我国，传统意义上的消费者权益保护是将金融消费者排除在外的，故笔者认为在借鉴引用美国消费者金融保护法案的相关内容时，应特别予以说明和强调。

（2）在整部法案中，消费者（consumer）与投资者（investor）并存，且法案未予定义并明确区分。从整部法案看，两个词所代表的含义应该相同，都是指金融产品或服务的购买者。虽然购买证券、股票等金融产品从某种意义上而言也是对金融机构的投资行为，但应认为，金融消费者与传统的投资者有很大的不同，传统投资者在投资的背后一般享有重大事项的投票权，能够依据公司法维护自己的权益，而广大普通金融消费者只是购买金融产品，享受金融服务，而不享有投票权等公司法上的重要权益，故其并不能称为真正意义上的投资者。お

参考文献：

［1］法案原文网址http：//en.wikipedia.org/wiki/Dodd%E2%80%93Frank_Wall_Street_Reform_and_Consumer_Protection_Act.

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［3］百度百科http：//baike.baidu.com/view/3530202.html fromTaglist于2011年11月访问.

［4］内蒙古保监局.美国金融消费者保护改革及启示［N］.中国保险报，2010-6-23.

［5］谢平.美国金融监管法案的主要内容及对中国的借鉴［J］.金融发展评论，2010（10）：25.

［6］新华网http：//news.xinhuanet.com/world/2011-07/22/c_121707025.html.

［7］新华网http：//news.eastday.com/w/20110719/u1a6004094.html.

［8］阳建，蒋旭峰.实际成效有限，美金融监管改革法案面临考验［N］.新华每日电讯，2011-07-23.

［9］凤凰网资讯http：//news.ifeng.com/world/special/wallstreet/.

［10］IMF.中国金融体系脆弱性逐渐增加［N］.经济参考报，2011-11-16.

［11］史际春，杜航.如何优化金融监管以我国金融业的集中抑或分业监管为中心［J］.江淮论坛，2010（5）：96-97.