论社会管理新格局的形成与行政主体理论的变迁

2012-03-02金国坤

江淮论坛 2012年1期

摘要：强化社会管理是要求政府加大民生福利方面的投入，而不是包揽一切社会管理事务。政府、社会组织以及其他社会管理主体共同履行公益服务职能的社会管理新格局正在形成。政府通过购买公益服务，与社会组织在社会管理和公共服务中形成合作伙伴关系是社会管理创新的重要途径。社会组织走上公共服务的前台引发了行政主体理论的变迁，社会行政组织成为行政主体的重要组成部分。

关键词：社会管理；社会组织；行政主体；购买公益服务

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1001-862X（2012）01-0082-012お

社会管理和公共服务是政府的重要职能，也是其他社会主体的职责。政府包揽社会事务的格局正在被打破，社会管理主体多元化的局面即将形成。行政主体理论必须对其作出正面回应，不能回避，抱着传统的行政概念不放，只研究政府行政，人为地将社会行政排斥在行政法的研究视野之外。本文试图从行政主体理论角度，通过对政府与社会组织在公益服务领域中良性互动关系的实证分析，探讨社会组织成为政府的重要伙伴以后对行政主体概念、范围和责任的影响，以修正行政主体理论。お

一、政府向社会组织购买公益服务：

一场静悄悄的革命オ

北京市2010年启动了社会组织服务民生行动，政府向社会组织购买低成本、高质量的公益服务项目，并将购买服务所需经费纳入年度财政预算。2010年市区两级财政出资1亿元，向社会组织购买了300项公益服务项目；2011年政府投入2亿元购买5大类（包括服务民生、公益服务组团、专业服务、培育发展、参与社会管理）共600项社会组织公益服务项目，购买服务的范围也大大扩展。

政府向社会组织购买公益服务，表明在社会管理和公共服务这两大政府职能的履行中，政府已经向社会组织敞开胸怀，主动邀请社会组织加入服务民生行动，客观上为社会组织在公共服务中作用的有效发挥提供了机会。一张小小的“订单”，可能成为行政管理体制改革的突破口，是形成社会管理新格局的起点。

强化社会管理，关注民生问题，是要求政府加大对民生福利事业的投入，而不是增加政府的社会管理职能，更不是扩张政府从事民生工作的部门。实践告诉我们，完全由政府提供公共服务，建立“社会全能政府”，既不能达到效益最大、效率最高，也不能保证所有社会成员都平等地享有，还造成财政资金的极大浪费。市场失灵要求公共产品的提供不能实行市场化运作，医疗体制和教育体制市场化改革的失利再次证明了这一点，但政府同样面临着失灵的情况，美国非营利组织研究专家莱斯特.M.萨拉蒙认为，解决政府失灵最好的办法是实行“第三方治理”，即政府作为资金的提供者和监管者，当涉及到具体的服务提供时，广泛求助于其他机构——大学、医院、行业协会等，利用大量第三方机构来实施政府职能。第三方治理加大了政府在提升整体福利方面的作用，又没有过度扩大政府的行政机构，调和了职能的强化和机构精简的矛盾。

第三方治理是政府借助社会组织实现行政职能的明智之举。在既有组织已经在执行某一职能的地方，政府通过把这些组织纳入到政府的项目中来，能够更加简单地用更低成本实现自己的目标，从而避免了创造全新的组织结构或专业人员。非营利组织是参加第三方治理体系的最自然的候选人，与私营企业不同，这些组织有着与政府相似的目标，它们通常被认为是公共部门的一部分，资助和提升已有的私人机构比创造全新的政府机构要经济得多。［1］41-45在我国，社会管理创新与政府职能转移紧密联系在一起，转移政府职能在社会管理领域正在各地悄悄地进行。民政部民间组织管理局局长孙伟林提出，要建立政府向社会组织购买公共服务和财政资金支持社会组织的制度，建立政府向社会组织转移微观层面事务性服务职能的制度。［2］

社会组织在不知不觉中走上了前台，成为政府职能转移的承接者，承担起社会管理和公共服务的职责。这里既有政府不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项，又有政府部门继续提供，但委托社会和市场办理的职能和工作事项。显然，两种情况下政府与社会组织的关系是不同的。前者社会组织可以自行决定参与和提供服务，是否属于社会自治范畴；后者以政府购买服务的方式委托社会组织办理，是否属于行政委托或行政协助的范畴。传统的行政法往往只研究国家行政，最多也只是包括其他准国家公共组织的行政，将国家行政机关以外的社会公权力组织实施的公行政纳入行政法调整范围。［3］事业单位或体制化的人民团体可以作为国家行政机关的延伸，成为授权性组织或受委托的组织，而民间社会组织被视为行政相对人，其所进行的社会公益事业尽管实质上是在分担政府的职责，但却人为地被排除在行政概念之外。其实，在社会管理领域，已很难以服务提供者是公共还是私人机构来区分是否属于行政。第三方治理的概念就是强调了公共和私人机构之间大量责任共享，以及公共部门和私人作用的大量混合。民间社会组织提供公共服务，参与社会管理，是否以行政主体身份出现，如果成为行政主体，是什么样的行政主体，与行政机关处于什么样的关系。所有这些问题，是行政社会化大背景下需要行政法学研究的重大课题。お

二、行政共同体：西方国家政府与社会组织在

公共服务中的合作伙伴关系オ

社会组织能否成为行政主体，取决于社会组织在社会管理和公共服务中的地位以及与政府的关系。根据福利服务中的两个关键要素即服务的资金筹集与授权和服务的实际配送，吉德伦、克莱默和萨拉蒙把政府和非营利组织的关系模型分为四种：（1）政府支配模式，即政府既筹措资金又提供服务，通过税收筹集资金，通过雇员传送服务；（2）非营利组织支配模式，与政府支配模式相反，一切由非营利组织处于支配地位；（3）双重模式，政府和非营利组织都筹集资金和配送服务，只不过两者各司其职，非营利组织弥补政府的不足，向政府力量无法达到的顾客提供服务或提供政府所没有的服务；（4）合作模式，即政府提供资金，非营利组织配送服务。

萨拉蒙认为，无论是非营利部门替代政府，还是政府替代非营利部门，都没有二者之间的合作有意义。［1］51建立政府和非营利组织在公共服务中的合作伙伴关系是不二选择。随着公共事务治理边界的开放，政府开始从一些管得太多却管不好的领域撤退，而在一些能够管好但却劳民伤财的“问题”领域，政府也在试图改变其原来一家垄断的治理格局，采取邀请、授权、委托等方式与非营利组织建立起“联带”治理格局。在公共事务的多元治理结构中，政府与非营利组织不是领导与从属的支配关系，而是平等合作的伙伴关系。政府负责规划服务的发展方向，确定资助的总额和方向。但政府并不直接办服务机构，而是由民办机构去提供服务，民办机构可以平等地通过竞争机制获得政府的资助，同时，它们必须履行相应的义务，提供政府规定的服务。

在这种合作伙伴关系中，政府与非营利组织是共生共存的，是行政共同体，政府提供资金，非营利组织配送服务。人们通常以为非营利组织的活动经费主要来源于民间捐助，但是，事实并非如此。在美国，私人志愿捐款只占资源总量的不到1/5；在瑞典，非营利组织近2/3的经费来自政府，而荷兰则高达90%。美国霍布金斯大学在42个国家进行的非营利组织国际比较研究项目结果显示，非营利组织的平均收入来源结构为：服务收费49%、政府资助40%和慈善所得11%，其中保健（55%）、教育（47%）和社会服务（45%）领域政府的资助尤其显著。［4］国外的经验表明，社会组织要成为社会管理和公共服务的主体，得到政府的认可和资助是前提。合作模式，本身就意味着政府提供资金，非营利组织配送服务。

从非营利组织角度说，得到政府的认可，壮大非营利组织的力量，提高服务质量，主动争取与政府的合作是关键。正如美国学者朱迪恩•坦德勒一语道破的：政府组织与非政府组织并非是天然的姻亲，从诸多层面来看，两者毋宁说更似一对相互竞争对手。不管怎样说，非政府组织和政府之间的关系经常是错综复杂的。［5］虽然公共事务的治理边界已向社会组织敞开，但社会组织在提供公共物品与服务时，难免会同政府发生意料内外的冲突。西方非营利组织从一开始就在积极地探寻与政府组织合作的现实途径，一方面，它们在逐步填充一些公共领域中出现的由于政府权力回撤所形成的“治理真空”；另一方面，它们也在主动回应公共领域的结构转型，不断拓展出满足民众需求的新的治理空间。

政府与非营利组织形成良性的合作关系，政府负责提供资金，民间负责办服务机构，二者之间互有分工，一方面民间服务实现了政府所期望的公共目标，另一方面政府资助又壮大了民间办福利的力量，相得益彰。新型的公共管理模式是一个互动的、发展的、多元主体的模式。从世界范围内看，非营利组织正在部分取代传统的政府职能，成为承担政府职能的非政府组织。在英国，地方当局的许多职能现在是通过非营利组织或其他公共团体履行的。地方准自治机构的大量存在，已经接管或篡夺了地方当局提供的许多服务，一些住房行动机构已经取代了地方房屋管理部门，来对一些政府为低收入者所建的住宅区进行管理。［6］政府与非营利组织，形影不离，成为一对孪生兄弟，你中有我，我中有你，构成共同行政主体。

三、社会协同：我国社会组织行政主体地位的形成

在我国，说政府与社会组织是合作伙伴关系，还为时过早。我国社会组织近年来尽管有了长足的发展，但总体上仍处在发展的初级阶段。社会组织在我国还难以承担起所有政府转移的职能，实现政府出资、社会组织提供服务的合作治理目标。目前社会组织在社会管理和公共服务中还只能是一种“拾遗补缺”的作用。按萨拉蒙对政府与社会组织关系的分类，属于各司其职、非营利组织弥补政府不足的双重模式，还不能算是合作伙伴模式。

但正如非公经济在经济领域由“拾遗补缺”到占有半壁江山一样，随着社会事业的发展，社会组织在社会管理和公共服务领域必将走上历史舞台，以社会主体的身份出现。从当年在经济领域个体经济和私营经济从补充到组成部分的发展历程我们可以预见到社会组织的未来。（1）

前景是美好的，但社会组织要承担起政府转移和委托的社会管理和公共服务职能，成为政府的合作伙伴，基本的条件是社会组织无论在数量上，还是在服务的质量上，特别是自身管理中，能够真正经得起考验。大象与老鼠难以成为合作伙伴，还需要“引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力”，行政法责无旁贷，应成为社会组织发展的助推器，以法律制度培育社会组织成长，促成政府负责、社会协同的社会管理新格局。

（一）法律保障

社会组织要想在公共事务治理领域谋求与政府组织的平等合作，必须借助法律体系和制度设计明晰双方在公共事务治理领域的权利、责任与义务，也即是明确各自的治理边限。从国外的经验看，如日本、韩国等，其非营利组织在上世纪90年代中期的兴起，都以法律政策环境的改变为转折点。整个非营利部门的发展是一个长期而曲折的历史过程，法律政策环境的营造和政府角色行为的合理定位，是非营利组织发展的重要前提。韩国政府制定了一系列有利于非营利组织发展的法律法规，并且在立法中直接体现“支持”的字眼，使非营利组织的管理和运作具有法律依据。我国虽然早已制定《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，并且正在进行修改，但毕竟属于行政法规，而且不统一，除了《基金会管理条例》其他都属于行政登记的范围，不是将社会组织作为主体规定其权利和义务的基本法，需要以《社会组织法》规定社会组织的地位和权利义务，正如不能以《公司登记管理条例》代替《公司法》一样。

（二）地位保障

名不正则言不顺，在中国体制环境下，组织的性质和地位尤其重要。民办非企业单位，以前称之为民办事业单位，属于事业单位性质，《事业单位登记管理暂行条例》规定事业单位是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的社会服务组织后，民办事业单位的概念就不复存在。作为民办非企业单位，既不是企业，也不是事业单位和社会团体，在民法中没有民事主体法律地位。在我国，企业向工商部门登记，社会团体向民政部门登记，事业单位向编制部门登记。在人员管理上，有机关编制、机关单位编制和企业编制。机关实行公务员序列；事业单位有些参照公务员，有些实行事业单位编制；企业实行企业编制，而社会组织，既不是企业，又不是事业单位，其人事关系无法确定，工作人员的劳动福利保障无法可依。北京市民政局2011年宣布，为社会组织人员建立一个独立的编制体系，在工资、福利等方面进行统一规定，把社会组织的工作人员纳入到编制管理。这个编制体系给了社会组织工作人员一个明确定位，并增加他们的认同感，同时有了编制，一些相关的优惠政策也可实行，能给社会组织工作人员更多的保障。

（三）政策保障

社会组织从事的是社会管理和公共服务事业，与政府和事业单位只是组织性质的不同，是对社会的共同治理。在社会管理和公共服务中，是政府多一些，还是社会组织多一些，取决于各方的能力，没有谁主谁次之别。在政策上，社会组织不仅应当享受与政府部门和事业单位同样的待遇，而且政府应当对其实行鼓励和支持的政策。正如《广东省民办社会福利机构管理办法》规定的，民办社会福利机构是非营利性的社团组织，是我省社会福利事业的组成部分，各级人民政府应予鼓励和支持。民办社会福利机构享受与政府、集体举办的社会福利机构同等的政策。各级人民政府要将民办社会福利事业纳入当地国民经济和社会发展规划，鼓励社会力量多渠道、多形式兴办和资助社会福利事业，促进社会福利事业与当地经济社会的协调发展。正因为这一政策的有效实施，广东省民办福利机构已占全省福利机构服务对象总数的31.6%，打破了社会福利以往只有国有一家独办的局面，推进了社会福利社会化。

（四）资金保障

西方国家非营利组织参与公共服务的经验是政府出资，非营利组织提供服务。要真正使社会组织承担起社会管理和公共服务的职责，基本的条件是政府对社会组织公益服务的资金保障。政府不仅要提高民生保障的预算，而且要把这些预算落实到购买和资助社会组织的活动中来。（2）北京开启向社会组织购买公益服务，预示着社会组织参与公益服务的资金开始得到保障。《深圳市民办社会福利机构资助试行办法》更具体明确民办社会福利机构每新增一张床位的资助额度为1.5万元，每年3000元，最长资助期限为5年。所需资金由市福利彩票公益金和区财政资金各按50%的比例给予资助。

（五）监督保障

国外非营利部门经验表明，非营利部门成立的初衷是为了公益事业，然而随着组织的发展，其结构和人员往往朝官僚化方向发展，最终导致组织的公益目标被置换成组织自身的利益追求。一些非营利部门，特别是那些规模较大、时间较长、资金较多的组织，普遍存在公共责任缺乏的问题。比如，美国的一些全国性的慈善机构在募捐和管理上花费太多，而只将收入中不足50%的部分用于为公众服务。［7］人们对中国红十字会的质疑也表明这在中国也是同样的问题，加强对社会组织的有效监督是社会组织在社会管理和公共服务中作用充分发挥的保障。政府作为出资人有权利也有义务监督财政投入能真正运用于民生事业。2007年，上海浦东新区民政局制定了《关于购买公共服务的试行办法》，逐步推进公共服务项目的招标等改革，加强对购买服务项目全方位、全过程的监管，强化区域式的管理，强化评估监督，逐步委托第三方对机构实施全程的监管，实现政府职能转变、社会组织发展、公共资金和公共项目效应提高的多赢效果。

四、行政主体理论的变迁

社会组织从拾遗补缺到成为政府购买公共服务的提供者，政府与社会组织的合作伙伴关系正在形成。政府与社会组织在社会管理和公共服务中的合作，也是公共行政从管理走向治理的必然结果。按照全球治理委员会的概念，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理的诸多方式的总和。［8］在治理理念下，政府已不再是国家唯一的权力中心，各种公共和私人的机构只要权力合法，就都可能成为在各个领域和不同层面的权力中心。尽管政府现在仍然是治理的主体，但是随着社会经济的发展、政治民主化的推进、教育文化水平的提高、各种公民社会组织的发展和壮大、国家与社会关系的调适，其他各种治理主体在各自所发挥作用的领域范围内将起到越来越大的作用，甚至是政府所无法替代的。社会组织作为多元权威治理主体的一元，在提供公共服务和解决社会公共问题方面理应发挥其不可或缺的作用。

社会组织在中国的崛起，最终必将撼动行政法的根基，社会组织从行政相对人将成为行政主体的重要组成部分，而且行政主体概念本身也会在社会大变革面前显得不合时宜。行政法对这一公共管理的发展趋势不能坐视不管，或者行政法只关注政府的行为，而对非政府组织的行为视为民事行为，人为地将其排斥在行政法的研究领域之外。

传统的行政主体理论将行政主体分为行政机关和授权性组织，行政机关也可以委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施行政处罚，但不得委托任何其他组织或者个人实施行政许可。社会组织承担政府转移的社会管理和公共服务职能，在行政主体理论中能否以授权性组织解释之，似乎不能生搬硬套。正如授权立法一样，授权性组织存在的前提是假定行政权由行政机关保留，只是法律、法规、规章乃至专门决议决定将这一权力授予非政府组织，但事实并非如此。行政社会化的趋势，是要打破行政机关包揽一切社会事务的格局，使其他社会主体成为公共服务的提供者。如果说立法权在国家权力机关和行政机关之间的分配，对于行政机关而言不是授权立法而是固有立法的话，那么，社会管理和公共服务职能在政府和其他组织之间的调整对社会组织而言也不是授权性组织，而是当然的社会管理行政主体。授权性主体的概念是在政府是惟一或主要的行政主体的情况下，作为例外将有些行政职能授予事业单位行使，而在治理理论面前，对社会事务的治理并不是政府为主，其他组织为辅。在社会治理中，政府的作用多一些，还是社会组织的作用多一些，并不影响公共行政的性质。在美国，所有层级的地方政府提供了不到一半的由它们出资的社会福利服务，在典型的社区中，政府直接提供的服务，不到它在这些领域提供资金的服务的五分之二，剩下的五分之三被外包给私人非营利性组织，甚至形成了政府对非营利组织提供公共出资服务的依赖。政府与社会组织在社会治理中作为合作伙伴，是你中有我，我中有你，不是各干各的，政府不愿意干的，由社会组织弥补。政府购买服务实质上是政府出资，社会组织提供服务，类似于投资人和经理的角色，既不同于授权，也不同于委托。社会组织不是以出资人的名义从事公共服务，而是以自己的名义独立自主地从事公共服务事业，政府对其只起到监督作用。这种监督显然也不是行政主体对行政相对人的监管，属于行政主体内部行为。对于这类社会组织，有学者认为，相对于授权或委托的组织，增补承担公共管理任务的其他组织为一种新的行政主体，恐怕从概念上更加周延，切合实际需要。［9］

行政的本质是公，是履行公共服务职能，而社会公益事业也是私募慈善组织乐于从事的行为，私法人、企业也有社会责任。之所以被称为行政主体，除了履行公共服务职能以外，公共服务经费的来源是主要的因素。以国家财政履行公共服务职能是行政主体的标志。据此，社会自治组织或行业协会的自我管理不属于行政范畴。以往，用于社会福利等公益事业的国家财政由行政部门统一安排和使用，政府向社会购买服务实质上是将国家财政的一部分转移给了社会组织，由社会组织用这部分公共财政支出服务于社会公益事业。政府出资、社会组织提供服务的模式下社会组织自然也具备行政主体的特征，它们与国家行政组织相对应，可以称其为社会行政组织。

有学者将行政主体分为国家行政主体、地方行政主体、公务行政主体和社会行政主体，提出了社会行政主体的概念，并且认为社会行政主体与授权行政、委托行政在权力来源、职能履行方式和责任承担等方面完全不同，有其积极意义，至少也说明了传统行政主体理论中的授权性组织的概念已不合时宜，但将社会行政主体定义为在剔除国家公权力影响基础上的特定群体和特定行业的民主参与式行政，目的是通过群体或行业的自我管理实现自我服务，使社会行政成为了自治的范畴，就难以成为公共行政意义上的主体了。［10］事实上公务行政与社会行政也难以区分。如果将公立学校作为公务法人，而将民办学校作为社会行政主体，又如何理解民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分，民办学校与公办学校具有同等的法律地位。社会行政作为公共行政的重要组成部分，行政机关做得，事业单位做得，社会组织做得。从社会行政的主体角度而言，只要这一组织不是以营利为目的的，而是以社会公益事业为目的，得到政府的扶持和资助，其成立就意味着这是一个承担社会管理和公共服务的社会行政主体，不需要再授权和委托。这种扶持和资助既可以是资金，也可以是土地、房屋和其他不动产等物质条件。

承担社会管理公共职能的社会组织是什么样的行政主体？日本学者盐野宏试图将国家以外承担行政职能的特殊法人称之为特别行政主体。［11］在行政社会化的大趋势下，社会组织在社会管理和公共服务中已占半壁江山，显然不是特别的了，而是一般行政主体。我们不能用驼鸟政策人为地区分国家行政与社会行政，并以此来维护既有理论，只研究国家行政，而应以一种开放的心态，适应社会管理和公共服务的需要，变革行政主体理论，将从事社会公益事业的社会组织纳入行政主体范畴。

五、行政主体的类型化

除了政府是当然的行政主体外，增补哪些其他组织成为新的行政主体，需要进行类型化研究。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话强调：“强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。”这一讲话也体现了社会管理新格局中各社会主体的地位和作用。

在我国，行政主体可以分为以下几种类型：

1.行政组织，包括国家行政组织与地方行政组织。我国没有实行地方自治，地方行政组织不是与国家行政组织相并列的不同性质和类型的行政主体，地方国家行政机关是国家行政主体。

2.事业单位和国家财政出资成立的社会团体、群众团体或人民团体。国家通过立法确定其性质和地位，并授予其相应的职能，是法定的行政主体。如根据《红十字法》的规定，中国红十字会是是从事人道主义工作的社会救助团体，独立自主地开展工作。红十字会协助人民政府开展与其职责有关的活动。人民政府对红十字会给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督。《妇女权益保障法》对妇联授权，中华全国妇女联合会和地方各级妇女联合会依照法律和中华全国妇女联合会章程，代表和维护各族各界妇女的利益，做好维护妇女权益的工作。妇女的合法权益受到侵害的，可以向妇女组织投诉，妇女组织应当维护被侵害妇女的合法权益，有权要求并协助有关部门或者单位查处。有关部门或者单位应当依法查处，并予以答复。

3.民间公益性社会组织，包括需要向民政部门登记的社会团体、民办非企业单位和基金会。

4.基层群众性自治组织。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。

5.国家企业和集体经济组织。有学者认为，公用企业、金融企业、和专业公司根据法律、法规的授权，也可以成为行政主体。［12］如根据《铁路法》授权国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。在美国，政府公司，如国家铁路客运公司、邮政公司，是行政机构的一种组织形式，和其他行政机关一样，只能从事法律所允许的业务，邮政公司的前身是邮政部。［13］我国宪法规定国家发展医疗卫生事业，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康；国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。在医疗、教育等事业中，国家企业和集体经济组织承担着法定的职责。“强化各类企事业单位社会管理和服务职责”再次证明了国家企业的社会义务。

余言：在研究行政主体范围时，我们必须明确，行政社会化是与民营化趋势结合在一起的。就美国的教育改革而言，政府不再垄断中小学教育，公立学校与民营学校共存，后者有营利性机构，也有非营利性机构。［14］营利性机构，从事社会公益事业，是其社会责任的体现，可以成为政府购买服务和委托的对象，但并不成为行政主体，而是按市场规则运行，遵守民事法律规范的规定，政府对其作为行政相对人监管。对于行业组织按章程进行的自律管理，已不属于公共行政的范围，是对内部成员的一种自我管理，行政主体可以不是国家行政，但针对的是社会公共事务，承担的是一种公共服务。行政主体多元化，但行政的本质没有变，是利用国家财政进行的公共事务的治理。お

注释：

（1）1982年宪法及1988年宪法修正案规定，个体经济、私营经济只是社会主义公有制经济的补充，国家允许其在法律规定的范围内存在和发展，而1999年宪法修正案则明确了个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。

（2）据清华大学创新与社会责任研究中心调研，目前中国的社会组织资金中，只有9.8%来源于政府。和发达国家的NGO相比，这个比例是相当低的。在美国，这个比重能达到30.5%；德国更是高达64.3%。お

参考文献：

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