完善宪政背景下人大预算监督的探讨——以政府信息公开为路径

李卫刚，崔鹏坤

(对外经济贸易大学法学院，北京100029)

随着公民权利意识的不断提高，人大对政府预算的监督(以下简称“人大预算监督”)逐渐成为社会关注的焦点。目前对人大预算监督的研究主要集中在具体机制的操作与完善上，比较缺乏对人大预算监督在制度层面即宪政层面的探讨。笔者认为，在宪政层面分析人大预算监督存在的问题，以与宪政及人大预算监督均有密切联系的政府信息公开为着力点，通过宪政的整体推进，从根本上强化人大对政府预算的监督，可能会有一定的意义。

一、政府预算及人大预算监督中的突出问题

政府预算是一国政府为了实现其职能的需要，在一定时期内(通常为1年)，筹集所需要的资金以及如何使用这些资金的一个经国家法定程序审核批准，并具有法律效力和制度保证的年度财政收支计划［1］。作为政府的行动规划，政府预算基本涵盖了政府工作的各个方面，具有丰富的内涵和属性。“从制度层面来看，预算是人民授权并监督政府执行国家财政收支计划的一项基本制度，具有强烈的民主色彩。”［2］“可以说，宪政的历史是现代预算制度的发展史。”［3］政府预算反映了一定的权力义务关系，即公众有提供预算收入的义务和享受预算支出的权力，政府则有满足公众需要的义务和在法律范围内进行管理的权力。“政府应该是为保障个人的自然权利(包括自由、平等和财产权)，解决人民在自然状态下的不便而成立的组织。政府除了人民的利益外，没有自己特殊的利益。人民让渡自己一部分私权利的目的是换取政府对个人自然权利的保护。”［4］为保障这种保护，政府因承受的这部分私权利而具有的权力，必须受到监督。这也正是宪政的基本功能，即限制国家权力，保障人权［5］。

经过长期的发展，我国目前已经形成相对系统的政府预算制度和预算监督制度。作为监督政府预算的主要形式之一，人大预算监督也已经建立起了涵盖宪法、法律、行政法规、地方性法规等较为全面的法律体系，逐步走上了法制化的轨道。但是，人大预算监督是一项复杂程度很高的工作，从权力制约到机构设置，从公民意识到施政方式，从监督思路到技术手段涉及到方方面面的问题，因而不可避免地还存在着一些问题。具体表现在以下方面。

1.部分监督主体虚位

首先是宪法和法律赋予人大的权力部分虚置。我国宪法和法律赋予了人大从立法到实施，从选举到监督，从审议到调查等方面的广泛权力，但现实中，由于种种原因，目前人大的监督主体地位还没有完全被落实。其次是人大代表的代表职能弱化。我国人大代表还存在着未能很好履行其监督职能的问题［6］。由于兼任制等体制原因，许多人大代表一方面拿不出足够的时间，另一方面缺少必要的预算专业知识，再加上缺乏足够的信息和专业帮助，往往难以发挥人们所期望的预算监督作用。再次是社会公众监督不足。目前社会公众还普遍比较缺乏政治参与的热情，缺乏参与所需的相应的能力和信息，更缺乏专业社团的参与和帮助。

2.预算信息公开不足

监督主体对预算信息的充分掌握是预算监督权力行使的应有之义，但目前预算信息公开不足的问题还相对突出。首先是预算信息公开内容不全面。目前对预算依据的公开明显不足，甚至预算案的公开也存在诸如缺乏预算报告关键信息、缺乏预算数据比较、缺乏预算收支依据等问题。其次是预算外财政收支透明度过低。目前，我国政府的预算外收支尚未被有效地纳入到人大预算监督的范围之内，严重影响了预算监督的效果。再次是预算执行信息公开不足，包括预算执行情况报送迟缓，预算执行报告内容不够充分、详实等。

3.预算监督法制不健全

从法律渊源上来看，目前我国有关预算监督的法律法规的效力层级整体不高，大量的是行政法规、部门规章或地方性法规和规章。宪法、监督法、预算法等效力层级和权威性较高的法律关于预算监督问题，多数是原则性的规定，对有关预算监督的手段方式、监督机构及人员的设置等都缺乏明确的规定。效力层级较低的法律法规一方面存在权威性不足的问题，另一方面很容易出现相互冲突、部门保护和地方保护，从而影响监督工作的开展。

二、人大预算监督问题的宪政分析

“代议机关对政府预算的审批权是确保责任制宪政政府存续的基本权力，预算是限制政府权力的最重要的宪政机制之一。”［7］预算监督本质上可以说是权力制约问题，政府预算监督状况也相应地成为宪政的缩影，因此，很有必要从宪政的层面对人大预算监督中的问题进行分析。这可以从我国宪政的特点着手。

我国的宪政体制具有以下显著特点:一是自下而上的宪政发展动力不足。我国的宪政长期以来被作为治国安邦、强国富民的一剂药方，它先天缺失一种自下而上地对民主、法治的价值追求，更多的是一种自上而下的功利性的制度安排。二是政治制度和行政体制相对特殊。首先是中国共产党具有领导核心地位。由于国家事务的高度复杂性，中国共产党的领导往往与其他国家机关的管理交织在一起，会对某些方面工作的开展有一定的不利影响，但是中国共产党的这种特殊地位，却也蕴涵着推动宪政发展的巨大能量。其次是权力机关的地位和作用特殊。我国实行人民代表大会制度，人大拥有制宪、立法、选举、监督等广泛权力，具有崇高的地位。但长期以来，受保守的传统思想、过于强势的行政权力、淡薄的公民权利意识和一些不合理机制等影响，人大未能充分发挥应有的关键作用。

结合我国宪政的特点，回顾上文中提到的人大预算监督中的突出问题，可以发现二者之间存在着明显的因果关系，衔接二者这种因果关系的桥梁即是权力制约。其内在逻辑在于，权力制约不足直接造成了上述突出问题——这么说并不是倒果为因，因为人大预算监督只是权力制约的一个具体方面，虽具有一定的反作用，但也只能是权力制约不足造成预算监督乏力，而不是相反——而正是我国的宪政特点决定了权力制约的不足。具体表现为以下方面。

1.自下而上发展动力不足——权力制约不足——人大预算监督突出问题

自下而上发展动力的直接来源是公民权利意识，有什么样的权利意识往往就有什么样的权利诉求。我国经历了漫长的封建社会，深受专制思想影响，几乎没有经历现代民主制度的洗礼，缺乏基本的民主理念和公民权利意识，也缺乏相应的权利诉求，自然就难以形成有效的权力制约。在预算监督上，一方面表现为社会公众的监督不足，另一方面也直接造成了社会公众的代表——人大的监督虚位问题。同时，也只有当人们的价值观念发生了转变，权利意识逐渐形成，才能通过权利诉求，建立并巩固包括预算监督法律体系在内的完善的法律制度。

2.特殊政治制度和行政体制——权力制约不足——人大预算监督突出问题

政治体制的民主程度与代议机关监督能力之间具有密切关系，通常表现为政治体制的民主程度越低，代议机关可以使用的监督工具越少，监督能力就越差。世界银行关于代议机关使用监督工具数量的调查佐证了这一点，在较为民主的国家，其代议机关使用的监督工具数量较多，且听证、质询和质询时限等约束性较强的监督工具使用的更为普遍［8］。目前我国在民主建设上还有很大的空间，这或许也是我国人大很少使用质询、特定问题调查等手段监督政府预算的根源之一。另外，我国无限政府的倾向有相当深厚的历史及文化基础，改革开放的深入也未能使其发生根本性的转变。这导致了我国官僚思想盛行，政府行政权力过大，难以形成有效的权力制约，直接表现就是政府预算编制权力过大、预算信息公开不足，严重影响了人大预算监督作用的发挥。

笔者认为，前文提到的人大监督政府预算的突出问题，表面上看都是人大、行政部门在预算的具体工作上存在的一些问题，但从根本上说，它是我国权力制约现状的一个缩影。对这些问题的根本解决，自然也应该放到宪政的层次上，放到推进依法治国的整体进程中去。

这么讲似乎有回避问题的嫌疑，似乎是要将一切现实问题都归因于现实国情，都推托给历史，这当然是不妥的。笔者的观点是预算监督问题本质上是权力制约问题，解决预算监督问题依赖于宪政的整体推进，而宪政的整体推进却又不是一蹴而就的，不仅需要一点一滴的日积月累，更需要寻找一个关键的突破口，以点带线，以线带面，加速宪政的推进步伐，进而解决依赖于宪政推进的现实问题。那么，推进宪政、解决预算监督问题的突破口又在哪里呢?

也许这个突破口正是与我国宪政建设密切相关的政府信息公开。列宁曾经说过:“人民需要共和国，为的是教育民众实行民主。不仅仅需要民主形式的代表机关，而且需要建立由群众自己从下面来全面管理国家的制度。”［9］而美国第四任总统詹姆斯·麦迪逊则曾说:“不掌握正确的情报及获得情报的方法，(所谓的)人民的政府只能或是滑稽喜剧或是悲剧的序幕，或者除此两者之外什么也不是。”［10］公民对政府信息情报的掌握，实际上主要是通过政府信息公开实现的，政府信息公开的实质是行政机关对自己与公民关系性质的再认知，是为了通过保障公民的知情权，促进行政机关以民主、开放的精神依法从事行政管理活动。具体讲，其重要的宪政意义表现为以下方面。

(1)政府信息公开通过保障知情权，促进了公民的权利意识和权利诉求。政府信息公开通过将政府公开信息上升为一种法律义务，有效地保障了公民的知情权。知情权可以促进公民权利意识和权利诉求，政府信息公开更是将这种理论上的意义切切实实地展现在现实生活之中，这对提高整个社会的法治意识，促进我国人大职能的有效发挥具有重要的现实作用。

(2)政府信息公开促进政府自我认知和施政思路的转变。从行政管理者的角度来说，政府信息公开的深入开展，使行政管理者逐渐意识到自己的公民代理人身份，逐渐变得愿意在公开的环境中施政，逐渐接受并适应公民监督的目光。考虑到中国共产党在行政机关的核心领导地位，有理由相信，这种转变同时也代表着中国共产党长期坚持的党内民主的一种外化和深入发展。这对中国共产党发挥其在宪政推动方面蕴涵的巨大能量上具有重大意义。

(3)政府信息公开对权力机关作用的发挥意义重大。人大作为中国共产党领导下的国家机关，无疑会因为党对宪政的积极推动，更加顺畅地理顺与党和行政机关的关系;作为民主共和制下人民的代表机关，无疑也会因为人民权利意识的觉醒和权利诉求的主张，而获得更加坚实的民意基础。随着政府信息公开的深入发展，人大必将能越来越有效地行使其监督的职权。

此外，涉及预算的政府信息公开也有利于责任政府的构建和对财政腐败的遏制［11］。而从人大预算监督角度讲，政府信息公开将从宪政的整体推进与预算监督工作的有效开展两个方面发挥基础性的作用。

三、完善人大预算监督的政府信息公开路径

全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任高强曾说:“在人大从事预算工作与财政部有很大不同，不是具体的资金分配和管理，而是站在客观、全局和法制的角度，通过审查和监督，推动政府管好钱、用好钱。”［12］与我国不同，美国国会的预算监督机构被称为“国会的鹰犬”，有近两千人的预算监督工作人员，其规模和专业程度都是我国无法比拟的，也是在相当时期内难以达到的。事实上，我们也根本没有必要去模仿美国的模式，因为与美国式的分权制衡不同的是，我国实行的是中国共产党统一领导下的人民代表大会制度，这决定了我国人大既不必也无法过多地介入政府预算工作。同时，也正是因为中国共产党的统一领导，使得我国人大可以集中精力开展宪政的推进工作，努力形成以民主促权利，以权利促民主的良性局面，实现真正的权力制约，保障预算监督等工作的有效开展。

因此，笔者认为，在预算监督问题上，人大应致力于宪政的整体推进，寻求预算监督及其他监督工作的有效开展，而不是过多地参与到政府预算的具体工作中去，否则很容易在纷繁复杂的工作中迷失方向，甚至沦为第二政府部门。这并不是说要放弃预算监督相关机制等的改进，相反，宪政的整体推进正是建立在相关机制等的改进基础之上的。我们应本着循序渐进的原则，以政府信息公开为突破口，通过政府信息公开的深入发展，从宪政的全面推进和人大预算监督能力的切实提高两个方面，完善人大对政府预算的监督。

1.发展政府信息公开制度，推动权力监督

(1)倡导公众参与，改变政府信息公开动力模式。政府自上而下的推动对我国政府信息公开制度的建立起了主要作用。但正如北京大学法学院教授王锡锌所说:“自我推动制度变革动力模式存在着极限:当制度变革涉及对改革者原有利益的伤害时，推动力将递减，从而导致动力衰竭和疲惫。”［13］与之对应的是，“依申请公开”与政府的主动公开相比明显不足，这从一个侧面反映了公民权利意识的淡薄，而淡薄的权利意识可能正是宪政发展的最大阻碍。因此，倡导“依申请公开”，为政府信息公开提供足够强大的民间推动力，成为深入发展政府信息公开和宪政推进的重要着力点。一是要加大对公众的法治教育，促进公民权利意识的觉醒;二是要增加政府信息公开制度的宣传力度，保证公众对政府信息公开制度的了解;三是要引导公众尤其是经济组织充分认识信息的价值，促进公众的权利诉求。

(2)完善法律体系，增大政府信息公开的效用。一是提高政府信息公开相关法律的效力层级。《中华人民共和国政府信息公开条例》作为行政法规，效力层级并不很高，这对政府信息公开的深入发展构成了现实的阻碍。通过人大的信息公开立法，对有关预算监督的方式、机构及人员的设置等制定明确的规定以促进政府信息公开，已经成为社会的现实需求。另外，通过人大的立法，消除法律冲突，本身既是依法治国的应有之意，也是实现权力监督和宪政推进的现实途径。二是完善政府信息公开的具体法律制度。在公开的范围上，我国采用的是肯定列举法，且对除外事项的解释过于宽泛。在某种程度上说，这既是对权力主体滥用权力的纵容，又是对权利主体实现权利的约束，会对公民权利意识的觉醒带来极大的不利影响。因此，应采用否定式列举的方式明确“信息公开是原则，不公开是例外”的原则。在权利保障上，目前政府信息公开的行政争议有相当部分涉及的是知情权，通过在宪法和其他法律中确定公民知情权的法律地位，一方面可以把政府信息公开行为顺畅地纳入到我国行政复议与行政诉讼的受案范围内，从而促进政府信息公开的深入发展和其效用的充分发挥;另一方面也将对权力制约和宪政推进产生积极意义。

2.扩大政府信息公开范围推进预算公开

(1)应推进预算活动主体关系的透明、公开。包括“政府间预算关系的透明、部门间预算关系的透明和公共预算对社会公众的透明”［14］。政府间预算关系、部门间预算关系的透明保证了政府各级、各部门之间职责权限的清晰，从而决定了预算资源的配置方向和分配比例。这样可以扫清政府财政分配的阴暗角落，促进将预算外资金情况、政府担保等形式的财政活动都包含在政府预算内，进而促进整个政府预算的清晰与合理。

(2)扩大政府预算公开的信息范围。包括反映、体现政府预算活动概貌的预算基本信息，作为预算法律文件中宏观数据具体组成部分的政府预算基础信息，确定预算编制的科目分类和相关数据的统计口径的预算基准信息。这三个层次的预算信息是预算公开实际进行的必要内容［15］。因此有必要像20世纪初纽约市引入英国预算制度时那样，“向社会公众灌输‘通晓预算是个好公民’的理念”［16］，并进行必要的宣传教育。

3.建立完善与政府信息公开相关的人大预算监督机制

无论是政府信息公开的发展、知情权法律地位的确定，还是公民权利意识、权利诉求的促进，无一不需要人大的积极参与。在现有的制度框架下，以政府信息公开为突破口，人大可以采取以下具体措施，促进人大预算监督能力的强化。

(1)加强人大代表与选民的联系，提高代表的预算监督能力。人大可以建立相应制度，如要求人大代表定期与选民举行座谈会、定期走访，增加对人大代表视察、调研的工作要求，尝试建立由人大代表对选民的汇报、述职制度，组织对人大代表的宣传、介绍，公开对人大代表的评议和批评等来强化人大代表与选民的联系。一方面可以促进选民的权利诉求，另一方面有助于丰富人大代表的信息来源，提高人大代表预算方面的专业水平，增加人大代表的监督业务能力。

(2)建立协调机构支持、保障公众权利诉求，提高人大权威及资源积累。随着社会的发展，权利意识逐渐觉醒，权利诉求日渐增多，相应地也出现了大量权利诉求得不到充分保障的现象。如果人大能建立相应机构，负责诸如信访接待、信息支持、弱势群体保护、行业组织协调等工作，为公众合理的权利诉求提供保障，这既能促进宪政的推进，又通过与公众的联系提高了自身的权威和资源积累。就预算监督来说，由于当代信息价值的凸显，某些经济组织或行业协会等机构可能会谋求政府预算方面的信息，以促进自身的发展，但过程中可能会遇到各种阻碍。人大则可以通过特定机构为其提供法律范围内的支持，从而加强与公众的联系，一方面间接地实现了社会监督，另一方面也可以在过程中发现问题，促进人大的直接监督。

(3)建立公众参与机制，在人大预算监督过程中整合社会监督力量。公众在预算监督参与中的能力和潜力是非常大的，人大在预算监督过程中可以通过整合社会监督力量，促进监督效用的实现。具体可以通过大会新闻发布制度、会议结果公示制度、建立专业论证和公众听证制度、公众网络参与制度等，一方面可以及时实现相关预算监督信息的公开，吸引公众的参与，充分发挥社会监督的力量;另一方面又可以借助专业的社会团体和人员，解决预算监督工作中的专业问题，确保审批的科学性、严肃性，从而实现监督作用的充分发挥。

四、结 语

人大对政府预算的监督问题既可以被认为是人大监督工作的具体问题，也可以被认为是权力制约方面的宏观问题。目前对人大预算监督工作从财税具体机制方面的研究比较充分，而从宪政等方面的研究稍显不足。但笔者认为，具体问题必须要放到整体的环境中去，就事论事总是难以从根本上解决问题，人大预算监督也是一样。将人大预算监督的问题放到宪政的层面进行分析，并结合当前大力推进的政府信息公开进行研究，既是根本之法，又是可行之路。沿着这一思路进行深入、系统地探讨，并设计出切实可行的一整套具体机制，将会对人大预算监督问题的解决和我国宪政的推进产生显著的促进作用。

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