破除政府特殊经济利益

汪玉凯

在整个“十二五”期间，转变经济发展方式将是贯穿其中的一条主线。但在笔者看来，中国的经济转型在很大程度上取决于政府本身的转型；而中国政府转型在很大程度上又取决于能否破除政府自身的特殊利益行为。

防止政府利益演化为特殊经济利益

根据诺斯的理论，国家有两种职能：一是促进社会福利最大化；二是追求自身利益的最大化。这两个职能有时是相互矛盾的。

诺斯根据不同国家对两个职能的侧重点不同，把国家分为三种，即“中性”的国家、契约的国家和掠夺型的国家。他认为能促进社会福利最大化的国家属于前两种类型，这类国家能够提供有效产权制度安排、平衡各种利益集团之间的利益。而把自身利益放在第一位的是掠夺型国家。这类国家以促进统治者利益最大化为己任，无心提供有效产权制度安排，在各种利益集团之间更倾向于统治者自身利益。

诺思的理论值得我们思考，这里面政府是国家的代表，政府是追求利益的。对此，我们需要考虑三点。

第一，政府如果有自身的利益，那么政府的利益究竟是什么？第二，政府应不应该有自身的特殊利益？第三，政府能不能追求自身特殊利益最大化？我认为，这三点都是需要我们去分析的。我的判断是：一是政府有自身的利益，这就是国家的利益。二是政府利益和国家利益相一致时，与人民的整体利益也大体上一致。三是如果政府把自身利益异化为特殊利益，特别是追逐自身的特殊经济利益，就会侵害公众利益。四是如果政府把追逐自身的特殊经济利益演变成为一个既得利益集团的利益，就走向了反面。

如果把政府自身利益异化为特殊利益，特别是追逐经济利益，就是极端错误的。我们应反对的是政府的特殊利益，尤其是政府的经济利益。原因有三：第一，不符合政府权力来源于民的理念；第二，不符合主权在民的基本理念；第三，承认政府自身的特殊利益可以最大化，是对公众利益的亵渎。这涉及到如何认识政府的本质。

就政府的本质而言，政府的所作所为都应和“公共”相联系：代表公共利益、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任。这实际说明政府、市场、社会三者是互补关系。其中，政府是公共部门的最主要组织，市场不能解决的问题才由政府公共部门出面来解决，而政府的公共部门的所作所为不能以营利为目的。在政府和市场双重失灵的领域，则由社会承担。当然，政府也有失灵的地方，政府解决的是多数人的问题，但无法为每个人提供个性化服务。比如，政府只能提供九年义务教育，但却无法满足小孩上贵族学校这种个性化的需求。这一部分，只能交由市场解决。当然，个性化需求越强烈，社会可能越发达。

但在现实生活中，政府存在自身特殊利益是一种普遍现象。政府既是国家利益执行者，同时又是人民利益的代表者。国家利益和人民利益尽管根本上是一致的，但在现实生活中常常是有明显冲突的。比如，目前中国存在的国富民穷问题，就是国家利益和人民利益在分配领域冲突的反映。因此，既要看到国家利益和人民利益一致的一面，还要看到国家利益和人民利益冲突的一面，而且要特别注重研究国家利益与人民利益冲突的一面。

再比如，维持国家利益的费用与人民福利的关系。有资料显示，目前中国维持社会稳定的人员大量增加，维稳的费用大幅度上升，行政管理费用居高不下。根据温家宝总理在去年的政府报告中披露的数字，2010年全国的公共安全支出高达6400亿元，而当年的军费开支也就6000亿元。尽管这6400亿元公共安全支出中，维稳只是其中的一项支出，但这方面的费用大幅度上升，可能也是一个不争的事实。很显然，国家在这方面的开支越大，必然会挤压投放于人民福利的财政支出。再比如，一个国家的财政支出结构中用于民生的医疗、教育、社保、就业四大支出所占比重，也很能反映这方面的真实情况。从国外发达国家的情况看，用于上述四大支出的财政支出，一般都要占一个国家财政支出的50%以上，但是中国2009年这四大支出占财政支出的比例只有28.8%，远远低于世界平均水平。可见，在现实生活中，国家利益与人民的利益实际上也有冲突的一面，需要认真研究和处理。

在缺乏对政府有效监管、权力有效制约的体制框架下，国家利益给政府追求自身特殊利益提供了很大的制度和政策空间。政府可以用维护国家利益为托词，谋求自身特殊利益的最大化，国家利益也就成为侵害群众利益的借口。因此，政府行为是否端正、制定的公共政策能否代表公平正义，就成为人们衡量一个政府好坏的重要尺度，也是社会评价一个政府是否追求自身特殊利益的重要指标。

中国政府特殊利益在膨胀

一是政府过度主导经济生活，由此容易导致政府与民争利。具体包括政府招商引资，开办国有企业，直接投资，经营城市，土地征用与出让等。现在政府在城市周边拿地越来越困难，因为农民都知道土地要增值。现在的城市化发展模式对农民形成了双重剥夺。一方面，农村向城市提供了源源不断的廉价劳动力，但是农民工在城市中却没有基本的社会保障。另一方面，城市化成为圈地化，农民基本上被排斥在获取土地城市化后的增值收益之外，这再次构成对农民的剥夺。

政府与民争利，还表现在政府过多开办国有企业以及国企任职的官员拿高薪。国有企业主要应该集中在市场不能企及的公共领域，从竞争性领域退出。要坚决废除国有企业的高管层拿高薪的制度。其基本原则是，凡是能在国有企业和党政部门轮回任职的官员，工资可以比在政府任职略高一些，但一律不能拿市场高薪。总经理的待遇要与企业的业绩相联系，可以拿高薪，但必须经由公开招聘，且永远不能回到党政部门当官。

正是由于政府存在着明显的与民争利现象，从而强化了其特殊利益倾向，如权力部门化、部门利益化、部门利益法定化、利益个人化。

二是形成特权顽症。我们已经形成了一个由特权支撑的、巨大的官僚体系，这在世界上是少见的。比如领导干部享有个人专车，这在世界上许多国家，别说退休领导人员不可能拥有专车，连在职官员也不可能有那么多人拥有专车。但在中国却畅行无阻。尽管社会对“三公消费”（公车消费、公款招待、公款出国）有很多质疑的声音，但这个问题依然长期得不到应有解决，甚至至今仍是一本糊涂账。

三是公共属性被异化，政府过度关注自身利益。由于强势利益集团干扰太多，使收入分配制度改革从2006年提出以来至今难有大的突破。如果说过去中国更多的是面临着改革派与保守派的争论，到目前为止，已经在很大程度上变成了利益之争。有人说，中国的权力、资源、资本三者叠加已经形成了巨大的利益集團，正在吞噬全国人民的福利。以垄断行业为例，2008年全国在垄断行业就业的人群只占全国就业人群的8%，但是却拿走了全国工资福利的一半，形成了巨大的行业不公。

政府特殊利益膨胀，造成行政垄断严重，市场规则被破坏，导致公共政策制定的公平、公正性受到质疑，政府公信力下降。目前中国群体性事件每年发生近10万起，这与政府的公共治理不当甚至侵害公众利益有直接关系，值得我们警醒。

关键是抑制政府的特殊利益

一是理念上要破除政府可以有自身特殊利益甚至将之合法化的思维。这一点也许是最重要的一个方面。因为在许多政府官员头脑中，不仅看不到处理国家利益和人民利益之间关系的复杂性，而且往往将之简单化，还自觉不自觉地捍卫自身的特殊经济利益，甚至将之合法化。

二是要界定政府、市场和社会的边界，把政府行为的行驶严格限制在公共领域。从根本上说，政府只有不乱作为，不越权，才能从根本上有效遏制政府的特殊经济利益。

三是按照上述思路，加快政府自身改革的步伐，包括减少行政审批，铲除腐败温床，公开官员财产，降低行政成本，废除各种不合理的特权。从全球看，很少有国家像中国的审批范围这样广、面这样宽、程序这样不规范、自由裁量权这样大。中国的审批制度实际上已经演变成一个由计划经济转向市场经济的怪胎。这个怪胎反过来是要“吃人”的。有这么多的官员在这个怪胎面前“败下阵”来，就是很好的注释。

资料显示，从党的十六大以来，中国每年抓出的省部级腐败分子平均达到8人，而2009年竟然达到20人，反映了腐败蔓延的势头还没有得到有效的遏制。实际上，中国的腐败问题在一定程度上是当前的体制机制所导致的。1974年之前的香港也很腐败，1974年，香港创建了廉政公署，廉政公署完全独立，只向总督负责，公署对工作人员的素质要求及管理非常严格，工作人员有任何瑕疵都要离开。从此，香港的廉洁度直线上升，在全世界公共治理评价中，廉洁指数近几年连续排在世界前几位。香港反腐成功的例子再一次证明邓小平所说的，制度好可以使坏的行为受到约束，制度不好可以使好人走向反面。

所以，要大刀阔斧地改革干部选拔制度。在官员的财产申报与公开、加大对官员的问责等方面要有实质性的改革举措。说到底，中国的改革只有在政治体制改革层面有了真正的进展，才能真正取信于民，未来改革才能够步入一个新的境界，2020年建成完善的社会主义经济体制的目标才有可能实现。

（摘自《中国改革》）