晚清军费之困

徐杰

翻阅晚清军事史，人们常会困惑于一个奇怪的现象：开战伊始，清政府往往信心十足。而当前方战事犹酣之际，统治集团已斗志全无，投降言论逐渐占据上风。对此，学界多归结为清朝腐败无能、军队装备落后，却忽略了经济因素的作用。以第一次鸦片战争为例，根据一份当时户部的文档可知，经过2年战争消耗后，“各省封贮及留协等银均已陆续支缺”。如果再打下去，或将引发帝国财政体系的彻底崩溃。而此后清朝历次反侵略战争的失败，除军事上弱小外，财政困难造成的军费体系崩塌，也是促使清朝统治者在战争最激烈时“服软认输”的重要动因。

中国封建社会生产力十分低下，“养兵”从来都不是桩轻松的差事。军费在历朝历代国家财政中所占比重都很高，少则六七分，多则八九成，故有“天下财货所入，十中八九赡军”的说法。而其中，尤以军人生活类消费支出最多。以清朝为例，平时养兵费用还算低廉，一遇战事，则需另行支付行装银、俸赏银。而且，官兵一经征调，就成了谁都惹不起的“大爷”，饭食、车船等物资均由沿途州县无偿提供。军械制造，也是清军支出的重要项目。受战况影响，道光帝严令责成湖南、江西速向广东等地调运火炮。然而，这些省份的火炮多为康熙年间或更早前所造，大都断折锈损，不堪再用。为了救急，粤浙掀起一股造炮高潮。数月内，仅镇海炮局就铸成大小铜炮117门，耗资近11万两。可见，繁冗、落后的军事体系，正是造成晚清军费无度支出的一个重要原因。

众所周知，晚清吏治崩坏，贪腐横行。为了捞钱，这帮贪官污吏“鬼主意”多得很，特别是上面拨付的战争经费，更是他们大发“国难财”的良机。例如，第一次鸦片战争时，江浙前线的地方官曾拒绝雇北方人当兵，说什么“北勇不适合南方作战”。实则因为雇北方兵要花真金白银，无从作假。于是，改雇江浙当地人充当“南勇”。这批一不点验、二不训练的部队，对外宣称有9000之众，开销军费10万两，而实际上大多数人只出现在花名册上。

按理说，打仗花钱天经地义。但问题是，晚清在相对和平的年代，军事开支同样居高不下。第二次鸦片战争后，清军与太平天国的殊死较量尚未结束，由部分封建士大夫推动的洋务运动便悄然兴起。经过一番努力，各地先后营建起40多座兵工厂，中国近代军事工业初具规模。然而，由于没有实行成本核算，无视市场规律，变革自强的好事成了烧钱的无底洞。据不完全统计，仅浙江机器局、金陵火药局、金陵机器局、福州船政局、天津机器局、山东机器局、江南制造局7家军工厂，总共投入资金就高达4200多万两！原来，办军工厂的消息刚一传出，垂涎三尺的各方利益集團便竞相安插党羽亲信。这些人疯狂鲸吞国家财富，宝贵的生产资金遭大量侵吞。加之洋务大臣们缺乏商业头脑，盲目购置设备，不但重复引进造成浪费，还时常被外商蒙骗。据统计，晚清从国外买入舰船不足百艘，竟花去白银2000万两，其间各种黑幕、丑闻不断。

晚清国力衰微，为筹措巨额战争费用，清朝政府耗尽了田赋、厘金、关税和盐税，最后只落得找洋人借钱的下场。其实，借款本无可厚非，然而清政府并没有将之真正用于富国强兵，而是肆意挥霍。甲午海战前，为建设海军筹借的600万两白银，竟然被慈禧太后挪用了其中的436.5万两以修建皇家园林。结果，因经费不足，中方订购的2艘英制巡洋舰被日本买去。这2艘改名为“吉野”号和“浪速”号的新锐战舰，后来成为甲午海战中重创北洋水师的主力。

晚清前期，中央政府大权在握，对全国税赋和军费的控制、调拨也比较有力。但自从太平天国起义之后，中央财政开始失控。每次军费吃紧，都迫使其向地方下放财权，由各省就地筹款，相互协拨。到头来，“国税”越来越少，清政府的财政基础被逐渐削弱，中央集权体制发生动摇。随着旧有的协拨军饷制度崩盘，清廷开始削减腐败无能的经制兵（清朝法定国防军，包括八旗和绿营两部分）。然“国不可一日无兵”，八旗、绿营土崩瓦解之际，各地开始自筹军费，招募营勇，湘军、淮军等地方武装由此兴起。为遏制地方权力恶性膨胀，清政府也曾多次试图收回财政大权，但都没有成功。相反，各省封疆大吏们继续拼命抓权。例如，曾国荃接任湖北巡抚后，就以整顿军需为名，将原由朝廷直辖的粮台（清朝负责管理军粮转运的官署）转归自己治下。随着财权下移，地方军事势力开始迅速扩张。这种“脑体倒挂”的结果，最终在八国联军侵华期间显现。1900年，清室向全国发布动员令，然而，刘坤一、张之洞、李鸿章、袁世凯等地方大员，却与列强达成协议，公然拒绝参战，史称“东南互保”。大臣不听皇帝之命，这在之前的清朝历史上是很难想象的，皇室没能重掌军费控制权，反而削弱了各省督抚对新军的控制。辛亥革命爆发后，25万新军中竟有三分之一倒戈，晚清丧钟已然敲响。（摘自《世界军事》）