海峡两岸防灾策略研讨会及香港消防处考察纪行

卢 杰 李 民

2011年11月6日至14日笔者随考察团赴台湾、香港进行了为期9天的考察访问活动，与台湾、香港消防部门开展了很好的业务交流。在台湾的考察活动以在台湾消防署灾害应变中心举行的2011年海峡两岸防灾研讨会为主线，台湾消防署叶吉堂署长全程参加并亲自主持大会，与会人数近200人，覆盖台湾地区所有消防队伍的管理人员，涉及全台与防灾相关的单位、机构、大学等部门。研讨会结束后，台湾消防方面围绕防灾策略这一主题，有针对性的安排了参观考察活动。先后对台北市消防局、高雄市消防局、台北市灾害应变中心、台湾红十字会、921南投地震教育园区、消防署南投训练中心、高雄市搜索犬训练中心等单位和部门进行了实地参观考察，听取了相关负责人的讲解，全面系统的了解了台湾在灾害应对、应急救援、专业队伍建设、民间救灾团队发展、队伍培训模式等相关内容。考察团随后顺访了香港消防处，对香港消防管理模式进行调研，全面了解了香港消防的体制并实地参观考察香港坍塌救援训练基地。

一、台湾防灾策略的主要特点

（一）消防部门自成一体

通过对台湾消防署、台北市消防局、高雄市消防局的考察交流，我们深入了解了台湾的消防体制及职能，台湾的市、县消防局均为政府一个组成部门，自成一体，独立存在，消防局长直接对市、县长负责；消防局从局长到消防队员都属于公务员编制，队员录用与公务员一致，并要经过专门消防或警察院校学习培训和考核。一线消防员一般工作到40岁后就提升为分队长、队长等领导，承担组织指挥工作或到局机关从事其他工作。各市县消防局都内设火灾预防、灾害管理、灾害抢救、紧急救护、火灾调查、后勤、督查、秘书、训练中心、救灾救护指挥中心、会计、人事、政风等科室。消防人员编制数量较大陆要多，如台北市消防局有1600多人，设36个分队（消防站），消防站布点多（台北市270万人口，面积270平方公里，平均每个消防站负责面积7.5平方公里）。其职能主要包括防火、灭火和各类灾害的抢险救援，特别是承担生命救护任务（相当于大陆120的职责）非常繁重，如台北市消防局全年接出火警仅300来起（整个台北地区所有公共场所室内全面禁烟可能也是火灾较少的一个因素），绝大多数是生命救护的出警。每个消防分队都配有一定数量的医疗专业救护人员，此外，在各地119消防指挥中心也配有专业救护医师对需要救护的报警人在急救人员未到达现场前进行自救方面的专业咨询与指导。此外，台湾规定各市、县都应建立义勇消防组织，并对其任务、经费和待遇都做了具体规定，民间消防力量比较发达。如台北市共有义勇消防人员近2千人，一遇火警或其他灾害，当地的义勇消防队员就迅速赶到，与专业消防员并肩战斗。

（二）灾害处置分级进行

台北市灾害应变中心是一座专门建设的7层独立建筑，2008年1月1日投入使用，该建筑采用特殊设计，设置了减震器，可保证大楼抗震达7级；同时设置了高标准的防洪系统和自备生活用水系统以及紧急发电设备。通讯方面也设有有线、无线和卫星3套系统，屋顶还设有直升飞机停机坪；应变中心高标准设防可确保应变处置达到“四不一没有”的目标，即“地震不倒”、“水灾不淹”、“通讯不断”、“水电不停”、“救灾没有中断”。室内，会商研判、指挥调度、信息编报、新闻发布、生活保障各种功能用房和设施一应俱全，并设有市长、副市长及各个部门工作人员的休息房间等生活场所，便于较长时间在应急中心工作。完备的应急应变指挥软硬件设施，确保一旦有灾害发生，政府能反应迅速，能积极有效协调指挥各方力量投入救灾，及时掌握灾情，科学决策。

在台湾日常发生的火灾、车祸、中毒、自杀、溺水、疾病等一般性意外事件都由各地消防部门自行处置。各地消防局均设有高度智能化的119指挥中心，信息化程度高：如台北市消防局在2003年建成投入使用的电脑辅助勤务派遣系统，达到了灾害受理标准化、派遣智能化、流程信息化以及通报多元化的目标，使接出警时间由原来的150秒缩短到90秒；该系统运用GIS地球信息系统，可在接警的同时追踪显示报警地点的地理信息并在大屏幕上显示卫星图像。同时灾害周边的消防力量也同步显示，便于就近力量调集和派遣；该系统里还建有25种灾害情境和75种消防力量派遣组合编程。系统根据灾害规模自动选择相应的力量编程出警，与预案匹配，反应迅速，保障有力，使灾害救援处置更加合理、科学、高效。对于季节性和突发性灾害，如台风、地震等大灾害发生时，在政府主导下建立有较为完备的应急应变机制，并依灾害级别进行响应。为强化灾害应急能力，有效统筹政府所属各部门的救灾资源与资讯，台湾各市县都建有灾害应变中心（EOC），作为灾害情况下政府的指挥中心和应急平台，将消防、警察、医疗救护、公用事业等职能部门和单位统一建置于内，实行24小时全天候运作。灾害救援处置时，若是一、二级灾害，政府及有关职能部门主要领导将全部集中到应变中心指挥协调处置，平时维护管理（三级灾害）则由消防部门负责。

（三）防灾宣传教育常态化

在防灾宣传教育培训方面，我们重点参观考察了921南投地震教育园区。通过交流我们了解到，台湾地区由于各类自然灾害频繁，对民众的灾害宣传（台湾称宣导）非常重视，各地都建有对民众开放的功能不一的防灾宣传教育馆，常年接受民众参观、体验和教育。在921南投地震教育园区，规划基于现址博物馆的理念，包含了断层保存馆、影像馆、毁坏教室保存与利用、防震建筑展示及防灾教育等部分。断层保存馆以介绍车笼埔断层为核心，造型设计新颖，象征以针线修补九二一地震的伤口。断层馆内有发震原因的地球科学展示，希望观众能够对地震发生的原因有更多的了解。影像馆是光复国中体育馆的再次利用，以震灾纪念和人文关怀为主要内容，将减轻原先悲伤的气氛，强调台湾走出震灾的阴霾，在这里重新出发。教育馆里还印制了大量防灾知识手册免费向参观者发放。该馆每年都吸引大量民众前来参观、接受教育体验。

（四）专业培训与应急救灾一体化

台湾方面对消防人员的培训高度重视。除正规专业院校外，还投入大量财力物力建设培训中心，消防社团组织也积极参与教育培训。在今年刚刚投入运行的消防署训练中心，交通便利，平时用于专业培训、防灾教育；应急时可直接转换为救灾指挥中心，是一个集培训和救灾于一体的训练中心。该中心目前是亚洲规模最大的专业训练基地，占地面积109公顷，主要分为办公、教学、住宿、餐饮、休息五大核心功能区：设置了功能完备、灾种齐全的模拟训练场地和设施，包括火灾、核生化、水上救助、激流救援、建筑物倒塌救援、泥石流灾害、汽车、火车、地下铁、隧道、船舶、飞机等13类别61种训练设施。除正规的教学管理人员外，所有教官匀由消防部队抽调骨干力量负责培训教学工作。在训练中心还专门设置了直升机起降场。灾害发生后，训练中心可以立即从平时转为救灾，协调人员物资装备迅速到达救灾现场。

高雄市消防局搜救犬驯养中心，是台湾地区条件最好、训练水平最高的搜救犬驯养基地。基地在1999年台湾大地震后，由高雄市政府规划投资建设，场地和内部设施均依照国际标准建设，共驯养7只搜救犬，这些搜救犬均经过相关国际组织考核通过，曾参加过多次台湾地区和国际地震搜救工作，并出色地完成任务。

（五）消防社团组织完备

通过对台湾红十字会的考察与交流，我们了解到，台湾消防社团组织发展非常完备。各地不仅有红十字会，还成立有消防协会，从事消防安全及灾害防救科技与学术研究、主办消防安全学术研讨、接受单位和个人安全消防咨询、受政府委托制定相关消防法规制度等业务，充分发挥了沟通政府与社会民众的桥梁纽带作用。在消防社团组织多次座谈中得知，这些社会团体活动频繁、内容丰富，在台湾社会有较大的影响力和地位。与此同时，台湾消防产业协会也很健全，在台北和高雄都成立有消防工程和消防设备协会。旨在进行行业自律、自我管理、自我约束，通过行业自律从而达到消防器材设备标准和消防工程规范标准；在生产、销售、安装过程中确保产品和工程的质量可靠，确保在火灾情况下消防设施设备能够发挥应有作用。

二、香港消防管理的主要特点

考察团对香港消防处进行了考察访问，对香港消防管理模式进行探讨，全面了解了香港消防体制的特点，重点对香港USAR队伍建设，训练场地建设进行了交流。

香港消防伴随地区经济而发展。香港消防处成立于1868年，最初只有160多人；伴随香港地区经济社会发展，消防力量也不断得到加强。目前，香港消防处拥有人员编制9 184人，下设有76个陆地消防局(站)、6个水上消防局(站)、35个救护站。全港形成了一个机构设置比较完备、站点布局相对合理的消防(救护)体系。消防处内设三个消防行动总区和防火总区、总部总区、救护总区及行政科。三个行动总区，即港岛、九龙及新界总区，各由一名消防总长领导，负责灭火、救援和其它紧急服务。防火总区负责建筑防火审核、消防法规执行、安全检查和防火宣传。总部总区协助处长执行规划及管理事务，为各行动总区提供政策和后勤支援并负责管理通讯中心、机场消防队、潜水组、消防训练、招聘及考核、物资供应、福利运作、有关新闻宣传事宜。救护总区负责提供救护服务。行政科负责人力资源管理、部门行政、财务管理、会计、内部审核等。香港消防处始终贯彻服务社会、服务公众的理念。向全港市民承诺提供高效率的灭火及紧急救援服务，市区火灾报警标准抵达时间为6分钟。紧急救援到达时间为12分钟。这两个服务承诺都是以92.5%为指标。

（一）消防管理法治化、社会化程度高

政府机构、企业、市民法制意识强。香港特别行政区在消防安全管理方面具有较为完善的法规、规范、标准体系。2006年以来，又先后修订、制订了《消防条例》、《消防(消除火警危险)规例》及《消防安全(建筑物)条例》等法规，进一步完善了消防安全法律体系，规范了政府各行政主管部门、企业单位、公民的消防安全责任和义务。如建筑消防审核，消防部门只负责消防装置和设备是否符合消防法规和技术规范的要求，而建筑的耐火等级、防火间距、消防通道的规划、使用防火材料的审核都由其行业主管部门负责，并向消防部门出具证明。各单位的消防安全管理，由单位为主负责，单位指定专门人员进行防火检查。一些专业技术要求高、火灾危险性大的工作，如电气、燃气防火等，由业务主管部门每年按规范要求进行一次年审。消防处防火部门主要任务是对那些年限较长、不能满足现有消防规范的建筑进行巡视，并向有关部门提出相应的整改建议，这样即发挥了专业部门的技术优势，提高了安全系数，又解决了消防监督检查人员少的矛盾。目前。我国内地的消防法律法规和规范标准尚不够完备。特别是适用港口和水上运输安全的消防法规滞后.适用各类运输船舶和港口码头、水上设施的规范标准基本空白。因此，我们要加强调查研究，在交通部和公安部的领导下，在有关部门支持下.尽快建立健全我国内地港口和水上运输消防安全方面的法规和技术规范体系。同时，学习借鉴香港的消防管理模式，发挥行业主管部门专业优势，从设计、施工、年审等环节严把消防安全关。

（二）消防安全主动依靠社会各界力量，真正做到群防群治

一是提供消防安全管理交流平台。香港消防处每月举办一次午餐会， 为政府有关行政、行业主管部门和热衷于消防安全工作的社会企业界人士提供交流平台，共同为消防安全工作出谋划策，为消防公益事业捐助资金， 同时沟通交流感情。二是推行消防安全大使计划。目前，消防处已从社会各界志愿人士中选出8万人，经过培训成为消防安全大使。这些消防安全大使负责本社区消防安全宣传，发现消防安全隐患，及时提出并协助整改，发生火情时负责报警及组织人员疏散和扑救初起火灾。香港消防处非常重视消防宣传，每年都开展旨在扩大消防影响的全港性消防宣传专题活动，以及定期举办专题演讲.并辅以展览及示范表演，以便让社会各界了解、理解和支持消防工作。

（三）水上灾害事故救援工作，政府各部门分工明确，各负其责

为适应香港国际航运中心地位和水上消防需要，香港消防处在重点海区设置六个水上消防局(站)，配备7艘消防船、1艘潜水支援船、2艘潜水支援快艇和7艘快速救助轮；负责香港水域各类船舶火灾及灾害事故的消防救助。香港海事处理海上搜救中心收到在香港水域航行、停泊、作业的船舶发生灾害事故的求救信息后，即通报消防处指挥中心，并组织力量进行施救。海事处负责划定禁航区域并实施海上交通管制；消防处负责施救行动的现场指挥， 实施对遇险人员、船舶的救助工作。需要空中支援时，可协调香港政府飞行服务队出动飞机参与救助。由于分工明确，统一指挥，协调顺畅，各司其职，能迅速有效地开展对水上突发事件的处置。香港海事救助的成功率比较高，充分体现了水上救援工作的专业性、技术性和实效性，降低了政府部门的行政成本。

（四）科学施训，突出实战，队伍素质能力握高

香港消防队在训练方面特别重视实战能力， 一是新招收的消防员及拟提任的干部必须经过岗前培训。香港消防队员管理体制为职业制，消防处每年都要根据编制情况招收消防员和提升部分干部职位。凡新招收的消防员，首先要接受六个月的消防专业初级训练；干部每晋升一级，上岗前必须进行为期三个月的管理方面的培训，通过考核后方可上岗。二是消防局（站）的日常训练，主要以消防车、船及器材熟练操控、实战项目技战术训练和体能训练为重点。特别是体能项目的训练要求尤为严格，不同年龄段，各项目需要达到标准，都有明确的规定，每年进行一次严格的测试，测试不及格。即到消防训练学校进行专职训练，直到合格为止。所以，香港消防员体魄健壮，直至55岁退休，仍能适应灭火任务的要求。三是有针对性地突出实战的训练。香港消防处建有消防救援训练中心，负责在职人员培训，香港四千余名消防战斗员每年均要在中心轮训一次。中心建有模拟隧道、管道、宾馆、饭店、车间等场所；并从美国和德国引进了先进的实火模拟训练系统，在火、烟雾、蒸气及噪声作用下，受训人员如同进入真实火场实施救援灭火训练。由于训练科学，强调教学和实践相结合，突出实战性.提高了消防员针对不同火场运用灭火技战术的合理性.特别是增强了消防员适应火场复杂情况的心理素质。目前内地港口水上公安消防训练主要以消防知识、消防基本技能及技战术为主，训练内容、方法较为单一，缺乏针对性、实战性。船舶作为运输载体，火灾性质具有多样性，船舶结构复杂，火灾扑救难度大。为此，要重视提高消防员的整体素质，不断改进训练模式，建立船舶火灾扑救模拟系统要突出训练的针对性、实战性，体现船舶火灾扑救的专业性，通过模拟实战训练，才能使消防战斗员切实了解不同船舶结构、火灾特点，提高扑救船舶火灾成功率。同时，要积极探索和完善港口水上公安消防管理体制，满足港口、航运经济持续快速发展，港口水上消防救援任务越来越重，对消防战斗员的体能、专业知识、实战经验和敬业精神要求越来越高的实际需要。

同时，香港消防十分重视总结经验教训。在2010年1月29日，香港红磡马头围道45号一座约5层高的旧楼，下午1时半左右突然全幢倒塌，警方消息指塌楼现场有多人被困，大批救援人员继续在现场挖掘，先后救出3名被困人士，其中1人不治，另有2人受伤。行政长官曾荫权在事发后不足2小时，抵达现场视察指导救援工作。倒塌事件发生后，香港消防及时总结经验教训，由于香港以前发生类似的事件很少，基本上没有进行过建筑物倒塌救援方面的训练及施救经验。在本次考察过程中我们看到，香港已经专门建立了坍塌搜救队（USAR队），为救援队提供训练的基地已经基本建成，并组织USAR队队员开展针对性训练，香港消防处陈处长特别提出到国家地震紧急救援训练基地培训的希望。

（五）政府财政对消防投入比较大，消防装备精良，灭火救援能力强

香港是一个国际化大都市，金融、商贸、航运极为发达，高楼林立，人员密集，特区政府十分重视消防安全。政府财政对消防投入比重大. 装备不断改善；防控和扑救火灾及救援能力不断增强。2003年以来，每年的消防经费预算都在30亿港元以上， 占年度政府总开支的1.5%左右。目前，香港消防处配备灭火及救援车辆384部、消防船7艘、快艇10艘、救护车辆及救护摩托车292辆。为能及时救助因飞机起降可能发生坠海事故而落水的乘客，机场消防局配备了两艘快速救助船， 航速28节，装备了各种先进救生设备，设计最大救助对象为空客A380机型，能一次性分别救助600余人。近年来。为了适应水上消防救助需求。政府财政拨款建造了“精英”号、“卓越”号两艘具有很强的海上灭火能力的消防船。总排水量为650吨。泵水量每分钟120吨。2006年，我国内地港口吞吐量达55.7亿吨，运输船舶19.44万艘，航运经济持续快速发展，给港航运输安全提出了更高要求。特别是近年来石油、危险化学品运输增多，增大了发生火灾爆炸事故的危险性和扑救难度。水上消防属公共安全保障范畴，水上火灾救助是为了保护人命安全，减少损失，体现的是社会效益。各级政府应加大对消防船等水上灭火救援设备的投入。大型港口和危险品作业港口，应配备具有消防功能的拖消两用船，保障养护经费，使其处于良好的消防状态。特别要针对船舶流动分散的特点，重视加强运输船舶自防自救能力建设，形成多层次相结合的水上消防救援体系。

三、思考与启示

（一）理念：从全局救灾到全局减灾

在今年的第九届“灾害与社会管理专家论坛”上，专家提出，我国的防灾减灾理念应由举国救灾转变为举国减灾，这些理念的转变需要社会共同持续的关注和坚持。在此次台湾考察访问过程中，我们也深入的了解到台湾在防灾减方面的可取之处，一是台湾社会公众防灾意识普遍较强。由于台湾四面环海，自然灾害频发，加之经济社会发展水平和市民素质较高，所以，社会公众安全意识强，消防安全管理水平比较高，单位员工消防责任观念强，处处体现了生命最大、安全为天的理念。二是消防设施管理维护良好。不论在任何公共场所，还是移动式消防器材，还是固定消防设施都一尘不染，有专人定期检查；每个消防设备上都挂有小卡片，上面记录有检查人姓名和检查日期；消防器材和设施标识明了，不但标识了其用途还标明了使用方法和步骤，让人一目了然；消防设施尤其是移动式消防器材都放置在室内的最显眼处，让人最易找到，方便使用。

三是应急器材装备配置完善。公共场所除了设置有完备的消防设施外，还在显著位置配备有空呼器、救生缓降绳索、手电等救生器材，以备急用；商场超市大多设有“救援工具”专柜，日常应急工具一应俱全，与日常生活用品陈列一起，方便购买。四是社会团体单位和个人热心支持消防公益事业。在台北、高雄等地我们也从当地消防部门了解到社会团体、单位和个人都有主动向消防部门捐赠消防装备器材的情况，尤其是捐赠救护车的比较多，在汶川地震中，台湾社会各界也通过台湾红十会向灾区捐赠了救护车，这些都充分表明台湾社会和公众普遍热心、支持消防公益事业。

（二）研究：防灾技术植根于科学，更需服务于社会

考察团在台北，还专程参观了台北101大楼的减震装置。101大楼高达500多米，是目前世界上第人女wvss二高楼，仅次于迪拜的800米高楼，在89层有一个巨大的减震装置，是一个悬挂在顶上的巨型球体，用来平衡大楼受风影响的微微晃动。这是目前世界上最大、最重的被动式阻尼器，这个球状的减震装置直径5.5公尺，重达660吨！最大振幅可以达到150公分，8根钢索由2000多根金属缆线组成。防灾技术的应用成为全世界参观台湾101大楼的亮点，正如陪同参观的台湾消防署冷委员所讲，大家来101大楼看什么？一是看101到底有多高，但最主要的还是看101是如何防灾的，把防灾技术服务社会，让更多的人去参观，去了解，是台湾发展防灾技术的理念。

抗震技术手段的应用，是减轻地震灾害必不可少的技术支撑，它的发展水平和应用程度，对科学地减轻地震灾害至关重要。但是如何组织好教育宣传，让整个社会都参与，所有民众都了解，让防灾技术更好的服务社会，达到减轻地震灾害的最终目标，正是我们面临的新课题。

（三）实践：培训模式向实战型、研究型、复合 型转变

培训是保证战斗力得到持续和发展的根本途径，当前，国内专业救援队伍发展迅猛，国家救援队、解放军部队、武警部队、消防部队、矿山救护队等队伍都相继得到壮大，每年的专业培训需求量成倍增加，给国家地震紧急救援训练基地培工作带来空前的机遇。但是随着国家防灾投入的不断增大，全国各地的培训机构迅速建立，基地的培训理念、教学管理水平、技术创造力将成为其生命力的重要指标，如何在众多基地之中永远处于领先地位，成为我们今后面临的重要挑战。通过对台湾消防署训练基地的考察访问，我们看到目前基地在整体规模上、设施数量上、灾害种类上、人力资源上与台湾消防基地还有一定的差距。我们如何查缺补漏主要应从以下三个方面入手：一是在基地现有的基础上，加快技术和教学管理创新，让基地成为全球最地震救援最专业的训练基地；同时，设置种类更多，实战性更强的训练科目，使培训理念、教学管理、训练设施、装备器材四位一体全面发展。二是利用基地职业化人才队伍的优势，加强对技术、装备的研究，加强国际合作，时刻保持在技术上的创新领先地位。三是进一步拓展培训业务范围，突出以地震灾害为主，兼顾其它灾害，近年我们积极加强与日本、德国的技术合作，在业务领域输入了很多新鲜血液，在培训实践中也发挥了重要作用，如何进一步向精细化发展，创造具有自身特色的培训模式理应成为未来基地发展的主题。