发挥资产评估专业优势 客观评价财政支出绩效

■ 汤 淮

一、浙江省开展财政支出绩效评价工作的概况

浙江省开展财政支出绩效评价工作起步较早，2005年起积极展开工作探索。2009年开始探索预算绩效管理工作，加强项目绩效目标管理，开展财政扶持政策和财政支出项目的评价。从原来的财政支出项目事中、事后绩效评价，向逐步构建“事前目标设立、事中绩效跟踪、事后绩效评价”预算绩效管理体系转变，从原来单纯的财政支出项目评价，向财政政策和项目评价转变。

绩效评价的最终目的是加强评价结果的应用，因此评价报告的质量尤为关键。影响评价报告质量的因素很多，从评价方法上看：有评价工作组评价和委托中介机构评价。对于评价工作组评价，无论是财政部门，还是部门（单位）开展的评价，都是抽调与项目有关的专家或人员进行的评价，评价结果的客观性、公正性具有一定的局限性，既当“运动员”，又当“裁判员”的评价，客观上使评价结果“报喜不报忧”。因此，要提高评价结果的客观性和公信力，第三方评价是方向、是重点，即委托中介机构评价是主要选择。浙江省从2006年始，对中介机构参与绩效评价工作做了有益的实践与探索。

为配合全省财政支出绩效评价工作的开展，浙江省资产评估协会多次与省财政厅相关处室进行沟通，详细了解该项工作的思路和要求，积极推荐相关资产评估机构、会计师事务所参加财政支出绩效评价工作。2006年，省财政厅下发了《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》，对中介机构参与绩效评价的条件、工作内容、评价程序、委托协议、委托费用、回避制度等方面作了规定。同时，省资产评估协会及时把相关信息向行业进行传达，配合省财政部门举办全省财政支出项目绩效评价培训班及专题研讨会，加大全省资产评估、会计中介机构参与财政支出绩效评价工作力度。该项工作自2006年开展以来，已逐渐进入良性运行的轨道，注册资产评估师从事绩效评价的专业胜任能力逐步提高，各级财政部门对注册资产评估师从事该项工作的信任感增强。可以预计，今后我省将有越来越多的财政支出项目需要注册资产评估师、注册会计师来进行评价。

据统计，目前全省共有218家中介机构入库，其中专营资产评估机构23家，兼营资产评估机构和会计师事务所195家，2010年，全省共有98家中介机构参与了338个项目的绩效评价工作，绩效评价工作业务收入达1000万元左右（其中，省级财政支出项目绩效评价收入约300万元，市县区财政支出项目绩效评价收入700万元左右）。资产评估机构积极参与财政支出项目绩效评价工作，不仅拓展了资产评估的业务领域，锻炼了资产评估机构和从业人员参与绩效评价的工作能力，评价报告的质量也得到了逐年提高。现将浙江省资产评估机构积极参与财政支出绩效评价的做法作一介绍，与同行探讨。

二、浙江省开展财政支出绩效评价工作的主要做法

（一）规范制度

2006年，省财政厅下发《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》，并从2006年起着手建立和完善全省绩效评价中介机构库。为进一步规范中介机构绩效评价工作，提高评价工作质量，2008年，省财政厅制定了《浙江省中介机构参与绩效评价工作规程》，对中介机构参与绩效评价工作的操作流程作了具体规定，并要求在具体实施评价时，严格按工作流程进行操作，填写绩效评价工作底稿，以规范有序地开展评价。

（二）加强培训

绩效评价不同于审计，中介机构审计侧重于财政资金合法性、合规性的审查，把审计情况和发现的问题描述清楚，并提出相关建议。而绩效评价不仅评价财政资金的合法性、合规性，更主要的是评价项目实施各环节相应人、财、物的支撑及项目的执行情况，总结项目实施绩效，发现存在的问题，并提出相关建议，因此绩效评价范围更广、要求更高。为提高中介机构的业务操作能力，浙江省评协和省财政厅绩效管理处采取业务培训与继续教育相结合、专家讲解和中介自身现身说法相结合、案例分析与工作要求相结合的方式，先后4次共8期，对中介机构近2000人次进行了培训。邀请绩效评价工作做得好的机构针对接受委托任务后如何组织实施评价、如何把握工作重点及应注意的有关内容，在培训班上作了系统的、现身说法式的讲解。2010年，根据中介机构出具的评价报告，在认真整理分析存在问题的基础上，以“如何撰写评价报告”为专题进行讲解，得到了学员的充分肯定。

（三）提高评估工作质量

绩效评价目的在于应用，促进部门合理使用财政资金，提高预算管理和财政支出的绩效，推进财政的科学化精细化管理，因此评价工作的质量是关键点、是生命线。为切实提高中介机构评价工作质量，着重从以下几方面进行探索和实践。

1．站准工作角度。部门（单位）是政府具体公共职能的受托人，也是公共资金的使用人，因而他们对公共资金的使用效果负有责任。根据受托责任原则，部门（单位）理应对委托方——政府负责，加强对本身和所属单位的预算绩效管理，通过绩效评价来促使其提高公共资金使用效率。同时，中介机构评价也应对政府负责，无论是财政部门委托，还是部门（单位）委托，中介机构都应站在政府角度客观公正地实施评价，这一点非常关键，在每次项目委托、培训班或座谈会时也都被反复强调。

2．稳定评价人员。要求中介机构加强绩效评价人才队伍的建设，培养一批勤钻研、肯吃苦的绩效评价人员，原则上在杭入库的中介机构里从事绩效评价的人员不少于6人，非在杭入库的中介机构的不少于4人，并确保人员的相对稳定。

3．确保公平参与。鉴于当前委托评价项目数量少，当地入库中介机构多的实际，为确保中介机构公平参与绩效评价工作，省级财政部门及部分市、县采取公开招投标、邀请招标等形式确定需委托的中介机构。如省财政厅、杭州市、诸暨市等委托政府采购中心进行公开招投标，来确定评价需委托的中介机构。

4．严格工作流程。根据《浙江省中介机构参与绩效评价工作规程》规定，要求中介机构严格按接受委托、方案设计、实施评价、撰写报告、提交审核等工作流程进行评价。特别是评价指标设置要全面，既要反映项目实施全过程，又要反映项目可持续影响；既要反映直接效益，又要反映间接效益；对于民生项目或有特定受益对象的项目，通过设置调查问卷的方式，了解社会公众的满意度，并作为一项重要指标进行评价。评价标准要细化，原则上不少于四档；根据指标的重要性赋予相应分值；通过学习分析、座谈、实地勘查、查阅资料、问询访谈等方式实施评价。

5．真实反映问题。无论是谁委托，作为中介机构不能把工作重点放在肯定成绩上，更重要的是揭示项目实施各环节存在的主要问题并予以核实，在工作底稿上予以真实反映。至于评价报告如何反映，由委托者与中介机构协商确定。如果中介机构出具的评价结论，绝大部分是毫无问题的，会让政府领导或管理者对评价结论感到怀疑，甚至怀疑评价方式、方法是否到位，长此以往，评价工作也将失去意义。因此，真实反映问题应作为具体评价工作的出发点和重点。

6．提高归纳水平。评价报告是评价工作的综合体现，是为政府领导或管理者决策服务的。面对厚厚的一本评价报告，作为领导或管理者不可能有很多的时间来阅读和分析。如何让他们在极短的时间内，了解项目实施绩效、存在问题和建议，报告的文字阐述非常关键。为此，省财政厅反复强调中介机构在总结项目实施绩效、揭示问题和提出建议时，每一段文字开始都要有一个归纳句，并予以简明扼要表述，不要让领导或管理者摸不清头脑。从中介机构评价情况看，较好的文字分析归纳能力，恰恰是大多数中介机构所缺乏的，为此，采取案例分析、座谈、经验交流等形式，以不断提高文字分析归纳水平。

7．加强抽查考核。一方面，不定期组织人员对中介机构评价工作底稿开展质量抽查，以规范评价操作流程，促进评价质量的提高。另一方面，对中介机构评价报告质量进行考核。如2010年上半年，省财政厅对2009年全省94家中介机构出具的325个项目评价报告进行整理分析，并聘请5名专家，从15个方面进行考核评分，将考核结果以文件形式在全省进行通报，对天健、同方、新中天等8家机构进行了通报表扬，揭示了所出具评价报告存在的问题，提出了相应意见和建议，并作为下一年度招投标评分的主要依据。对评价报告中具有一定参考价值的评价指标和标准进行汇总，充实完善全省绩效评价指标库，供各地部门（单位）、中介机构参考。

8．注重回顾总结。评价工作结束后，要求中介机构对整个评价工作进行回顾，提出修改完善评价方法、评价指标的意见和建议。同时要总结工作得失，发现工作薄弱环节，以便在今后工作中加以改进，不断提高评价工作质量。鼓励评价人员在实践的基础上有所思考，撰写研讨文章，研究提出改进评价工作的意见和建议。近年来，不少参加绩效评价人员先后在《浙江财税与会计》、《浙江注册会计师》等刊物上发表研讨文章，提出一些好思路、好建议，也有力推动了全省绩效评价工作的开展。

过去的几年中，浙江省评协在引导资产评估机构拓展新领域业务方面做了一些工作，在培育资产评估机构参与绩效评价工作方面做了一些实践，取得了一定的成绩，但各方面工作还处于探索之中，还存在中介机构的参与面不广、部分市县财政支出绩效评价委托费用过低、肯定成绩多揭示问题少等问题。但随着预算绩效管理工作的不断推进和部门（单位）自评覆盖面的扩大，中介机构不仅要参与项目事中、事后评价，更要在项目绩效目标和财政扶持政策评价方面，进行探索和实践，任务更艰巨，意义更重大。总之，资产评估机构参与财政支出绩效评价工作之路仍然任重而道远，相信通过不断规范操作流程、改进工作方式和方法，资产评估机构参与绩效评价工作的业务范围必将进一步拓展，工作质量也必将进一步提升，财政支出绩效必将进一步提高。今后我们将认真总结经验，投入必要的人力、财力，开展相关课题研究，推广典型经验，把资产评估机构参与财政支出绩效评价工作不断引向深入。