土地综合整治在“三化”协调发展中的作用及应注意问题

□袁 华

土地综合整治在“三化”协调发展中的作用及应注意问题

□袁 华

当前，作为党和国家赋予“先行先试”的特殊地位，我省正在努力探索一条以不牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，以新型城镇化为引领，新型工业化为主导，新型农业现代化为基础的“三化”协调科学发展的新路子。那么，土地综合整治在“三化”协调发展中处于什么地位、有哪些作用、应注意什么问题呢？很有必要加以探讨。

一、何谓土地综合整治？它与土地整理及“农业学大寨”有何不同？

笔者认为，所谓土地综合整治是在一定区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。

土地整理，就是在一定区域内，根据土地利用总体规划和土地整理专项规划，对田、水、路、林等实行整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产生活关系，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率的活动。

土地整理一般可分为两大类，即农地整理与市地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区。土地整理的主要内容包括：（1）调整农地结构，归并零散地块；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林网、沟渠等综合建设；（4）归并农村居民点、乡镇工业用地等；（5）复垦废弃土地；（6）划定地界，确定权属；（7）改善环境，维护生态平衡。

土地综合整治与土地整理最大的不同之处在于两者的内涵不同。简言之，土地综合整治包括土地整理、土地开发和土地复垦，而土地整理是土地综合整治的一个方面。

有人曾提出，土地综合整治与新中国成立后长期开展的农田基本建设，比如说与“农业学大寨”有何不同，笔者认为，它们之间起码有三点区别：一是目的不同，前者是着眼于为“三化”协调发展奠定基础，而后者重在为提高粮食产量；二是科技含量不同，前者汇集了当今时代较多的科技投入，而后者则更多地突出了当时的革命热情；三是基础不同。土地综合整治体现了当今时代人们的共识，有较强的可持续力，符合历史发展的潮流；而后者的力度则明显不如前者。

总之，土地综合整治，既吸收了我国土地整理中的合理内涵，又吸收了我国社会管理的诸多相关因素，对推动城乡一体化进程，将产生重大作用，是件利国利民、造福子孙后代的大事好事，我们应努力将其做好。

二、土地综合整治对促进“三化”发展的作用和意义

笔者认为，土地综合整治对促进“三化”协调发展意义十分重大。

其一，有利于加强耕地保护，维护国家粮食安全。大力开展基本农田整治，对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在增加耕地的同时，建设高标准基本农田。集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、林网等建设，大大提高农业综合生产能力，实现“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”，使国家粮食安全落到实处。

其二，有利于改善农民生产、生活条件，改善人居环境。通过实施农村土地综合整治，完善农村路网、供水、供电、通信、广播电视以及生活垃圾、污水收集处理等基础设施，健全教育、医疗卫生、文化娱乐、社会养老、商业网点等公共服务设施，推广清洁能源，改变农村“脏、乱、差”状况，实现农村布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境净化。

其三，有利于优化用地布局，实现节约集约用地。依据村镇体系规划和新农村布局建设，适度调整撤并布局分散的自然村，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地、空闲地，改造旧村、建设新型社区，形成农村人口向城镇和中心村集中，产业向集聚区集中，耕地向规模经营集中的新农村格局。有资料显示，如果这一战略在全省得以全面实施，不仅可以使全省农村面貌发生重大变化，而且会极大促进全省城镇化和工业化进程。

其四，有利于破解建设用地指标紧张难题，促进全省“三化”协调发展。众所周知，无论是工业化还是城镇化，建设用地都是一道绕不过的“坎”。而国家每年下达的建设用地指标十分有限，大量的建设项目用地需要我们通过土地挖潜来解决。而开展土地综合整治正是解决这一难题的有效途径。一些地方将农村土地综合整治中的集体建设用地整理纳入城乡建设用地增减挂钩项目，在耕地面积不减少、质量有提高和城乡建设用地总量不增加的前提下，按照“先减后增，增减平衡”原则，把农村节约的建设用地指标，通过有偿转让，调剂到产业集聚区和城镇建设使用，从而使建设项目用地难题得以破解。

其五，有利于发展现代农业，促进农民增收。在土地综合整治中，通过引导土地向规模经营集中，推进农村集体土地流转，优化农业产业布局，推广应用现代农业科技，提高农业产业化水平，促进农村富余劳动力转移，确保农民持续增收。

三、推进土地综合整治应注意的问题

土地综合整治是一项事关长远、牵动全局的系统工程，只有拓宽视野、整体谋划、创新思路、统筹推进，才能取得应有效果。要做好这项工作，笔者认为，应注意以下几点：

——突出规划引领作用。推进农村土地综合整治，必须坚持规划先行，综合考虑田、水、路、林、村优化布局和现代农业建设，统筹土地利用、村庄建设、基础设施、产业发展、生态环境、社会事业等，注重保持农村风貌和当地特色，保留传统的农耕文化和民俗文化的积极元素，建设与城镇同样便利而风貌有别的现代农村。规划编制要与土地利用总体规划、城乡建设规划、新农村建设规划以及其他专项规划相衔接。具体到一个村、一个项目区，只有一个规划，确保规划的权威性、有序性和可操作性。

——强化各方资金聚合。实践证明，资金投入是做好土地综合整治的关键。笔者认为，这方面的资金起码应包括四方面：一是土地整理开发专项资金。其中包括新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让金用于农业土地开发部分。二是有效聚合涉农资金。目前，各级投入农业开发、农田水利、“村村通”工程、中低产田改造、农村建设等涉农资金等十分可观，但由于各自为战，投入分散，资金使用效果没有充分发挥出来。如能在地方政府统筹之下，按照“渠道不乱、用途不变、各记其功、统筹使用”的原则，聚合农业、林业、水利、交通及科技文化等各类涉农资金集中投入，充分发挥资金的规模效益和叠加效应，形成集中力量办大事的强大合力。三是财税和金融支持。地方政府应提高耕地占用税、城镇土地利用税用于农村建设的比例，重点支持农村土地整合。四是积极引导社会资金的投入。土地综合整治是项规模宏大的工程，仅靠国家投入是不够的，必须制定政策，吸引社会企业积极参与，充分调动方方面面的积极性，形成强大的合力。

——切实维护群众权益。土地综合整治既是发展工程，更是民生工程、德政工程，与群众利益密切相关，拆旧建新、整理土地、发展产业都涉及群众的切身利益。在整治过程中，只有尊重群众意愿、吸纳群众参与、接受群众监督，才能让群众满意，才能顺利推进整治工程实施。对运作模式、规划设计、耕地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等各方面，全程吸收群众代表参与，通过公告、听证、公示、表决等方式，广泛征求村民组织和农民对土地整治的意见，并依法签订协议。想方设法创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设获得劳务收入。总之，要把农民合法权益当做大事抓紧抓好，抓出成效。

——建立共同责任机制。无数事实证明，农村土地整治涉及农村工作的方方面面和地方政府诸多部门，只有按照胡锦涛总书记的要求，建立起“党委领导、政府负责、部门联动、统筹协调”的管理体制，强力推进，方能取得应有效果。在这方面，仅靠一个部门是远远不够的。我省舞钢、息县等地的实践告诉我们，哪里的土地综合整治工作做得好，哪里的市、县党委对此必然十分重视，也正是在这些地方政府的坚强领导下，那里的土地综合整治出现了热火朝天、一路高歌的喜人局面。

（作者单位：河南省土地整理中心）