关于实施找矿突破战略行动的辩证思考

张彦英

国土资源部 咨询研究中心,北京 100035

关于实施找矿突破战略行动的辩证思考

张彦英

国土资源部 咨询研究中心,北京 100035

以找矿哲学为指导,对实施找矿突破战略行动需要与可能、主要矛盾与次要矛盾、政府管理与市场配置、勘查部署与勘查方法、矿产资源勘查开发与生态建设环境保护的关系等,谈了自己的认识和思考,并提出了相应的建议。

找矿突破战略行动;政府管理;市场配置;勘查方法;生态环境

2011年,国务院颁布的《找矿突破战略行动纲要(2010—2020）》,是新中国成立以来第三次大规模找矿的行动纲领,将推动新一轮地质找矿热潮。实现新的找矿突破,形成一批重要矿产资源战略接续区,建立重要矿产资源储备体系,将为经济平稳较快发展提供有力的资源保障和产业支撑。

实施找矿突破战略行动,既要抓住难得的历史机遇,又须面对复杂的现实问题。本文是以找矿哲学为指导,对实施找矿突破战略行动需要与可能、主要矛盾与次要矛盾、政府管理与市场配置、勘查部署与勘查方法、矿产资源勘查开发与生态建设环境保护等问题的辩证思考及相关建议。

一、需要与可能

需要与可能是找矿哲学的范畴,需要与可能是对立和统一的关系。解决需要与可能的矛盾,从矛盾的对立性转化为矛盾的同一性,是实现找矿突破的矛盾运动。

恩格斯说,劳动和自然界一起才是财富的源泉,自然界为劳动提供材料,劳动把材料变为财富。矿产资源是进行社会主义现代化建设的重要物质基础。我国目前工业原料的80%取之矿产品,能源的近95%来自矿物能源。

我国今后10～20年工业化、城镇化、农业现代化的快速发展,将促进主要矿产品需求量快速增加。从2006～2010年五年间,煤炭产量增加28%,原油产量增加29%,天然气产量增加61%,铁矿石产量增加82%,十种有色金属增加61%等,但重要矿产品消费量增长快于产量增长,我国目前煤炭、钢、十种有色金属、水泥等产量和消费量均居世界第一。石油、铁矿石、铜、钾等矿产对外依存度已超过50%。世界经济一体化给全球范围配置矿产资源,实现平等互利、包容性发展提供了机遇,但同时国家经济利益博弈,全球矿产资源竞争加剧,威胁我国资源安全。加强国内能源、重要矿产资源勘查,实施找矿突破战略行动,提高矿产资源对经济社会发展的保障能力,对于实现“十二五”经济社会发展规划任务,推进工业化、城镇化、农业现代化进程以及实现我国第三步发展战略目标(2000年至本世纪中叶）,非常需要,意义重大。

《找矿突破战略行动实施方案》确定了到2020年石油、天然气等能源矿产和重要固体矿产新增资源储量目标,形成15处矿产资源基地,建立重要矿产资源储备体系。

我国地处环太平洋、古亚洲和特提斯三大成矿域交汇处,成矿条件优越,资源潜力很大。据资源潜力评价资料,我国石油探明程度36%;天然气探明程度18%,煤层气探明程度更低;煤炭累计探明程度23.6%;铀矿探明程度仅18%。重要固体矿产资源总体查明程度1/4～1/3,铁矿查明程度26.7%,铜矿查明程度30%,铝土矿查明程度16.1%。勘查深度总体上在500米以浅,深部及外围潜力很大。地区分布上,支撑全国80%以上产能的1010座大中型矿山分布在东部地区,中西部地区找矿潜力巨大。

我国基础地质调查程度显著提高,自1999年起的12年国土资源大调查新发现矿产地900余处,“十一五”我国油气进入一个新发现高峰期等,都为新的找矿突破奠定了基础。找矿突破有一定的工作基础,积累了丰富的经验,形成了中国特色的勘查理论和勘查方法,实现新一轮找矿突破是可能的。

以现有资料对实现地质找矿突破战略的可能性研判,要有风险性估计。矿产具有隐蔽性、区域性、差异性等特征,找矿具有探索性、多样性、长周期、高风险、高效益特点。据目前的统计资料,找矿发现概率在2%～4%,资源潜力评价量、待查资源量、预查资源量转化为资源储量,往往有数倍、数十倍之差。找矿目标确定,要充分留有余地,勘查工作实施,要有承受失败的思想准备和防范风险的工作准备。

思维创新是实现找矿突破的潜力所在,例如对我国成矿背景的再认识,我国西部陆陆碰撞,东部陆内造山,中部东西向横竖巨型高压变质带,奇特的地质背景是否造就奇妙的矿产资源王国？我国海域地质工作程度很低,无论资源勘查开发,还是绿色国土安全,潜力都很大;对矿产资源特点的再认识,我国大中型矿少,小矿多的特点,通过加大勘查深度、提高勘查程度,将会发生改变。而伴生、共生矿多,则是反映矿源多元、成矿多期,如果解决兼探兼采和综合利用技术,就成为优势,从油盐、油钾兼探到油气、煤气、煤铀兼探已经开拓出一条新路;生产力发展新的需求及科学技术进步会产生、发现矿产资源新种类、新领域、新层位,如天然气水合物、页岩油,页岩气勘查已初见端倪;新的开发利用技术可使贫矿变富矿,一矿变多矿等等。思维创新,辩证思考,认识上从自由王国向必然王国的转变是实现找矿突破的强大动力。

二、主要矛盾和次要矛盾

可能不等于必然,要把可能变成现实,要在地质找矿的诸多矛盾中寻找、解决影响找矿突破的主要矛盾,主要矛盾解决了,次要矛盾就迎刃而解。

改革开放30多年来,地质找矿随着我国经济体制改革的推进,经历了计划经济体制、过渡时期和市场经济体制三个阶段,影响地质找矿的主要矛盾也在变化。从上世纪80年代初期到上世纪末,影响地质找矿的主要矛盾是投入不足。这个时期由于矿产品市场疲软,矿业经济发展缓慢,加之体制原因,社会资金投入量很小。政府由于财政能力不足,也出于市场需求的原因,对地质找矿工作投入也不足。地勘单位在一个较长时期处于困难状态,如何通过改革,调整结构,增加收入,带好队伍曾经是地勘单位的主要任务。

本世纪初,随着矿业市场繁荣,矿产品需求旺盛,社会投资逐年增大,中央和地方财政投资也在提高。2011年全国地质勘探投资1092.3亿元(其中社会投资913.2亿元,占83.6%;中央财政、地方财政投资179.1亿元,占16.4%）,较1981年的国家财政投入21.47亿元(当时社会投资量很小）增长了数十倍(含涨价因素）。

我国工业化、城镇化、农业现代化加速推进,供需矛盾依然突出。国家通过加大地质工作投入,加强基础地质工作,引导和拉动社会投入,社会投资将逐年增长。投入已不是影响找矿突破的主要矛盾。

当前,矿产资源勘查开发呈现一片繁荣景象,但繁荣之中有乱象;矿业快速发展,而发展之中含隐忧。究其原因,是在体制转换时期,一些旧制度仍然在起作用,与新体制格格不入;在管理环节上,一些旧的规则废除了,新的规则尚未建立,处于真空失控状态;而一些新建制度不健全、不完善,一些利益主体各取所需,各图其利。表现是管理问题,实质是体制机制原因。因此,当前影响找矿突破的主要矛盾是体制机制问题。

目前实施“公益先行,商业跟进,基金衔接,整装勘查,快速突破”的地质找矿新机制,已经取得明显效果。要在推进地质找矿突破行动中,逐步健全完善形成制度。重点从政府、市场和市场主体的功能定位、运行规则上规范。

随着体制改革深化和机制完善,影响地质找矿的主要矛盾将变为科学技术问题。目前已经出现了资金无处投放、项目低水平重复的现象。地质找矿科技创新能力不强,一些地质理论指导找矿效果不明显,需要创新;一些传统技术、方法导致地质工作效率低,需要革新。如何依靠科技进步实现找矿战略,才是矿产资源勘查开发真正意义上的发展方式的转变。

三、政府管理与市场配置

矿产资源勘查开发的政府管理与市场配置是对立统一的关系。在社会主义市场经济体制下,矿产资源的勘查开发,政府宏观调控,市场配置发挥基础性作用。处理政府管理与市场配置的矛盾,要科学设置矿产资源勘查开发管理体制和运行机制。

1.矿产资源国家所有，关乎国家安全和经济社会可持续发展，泽及全民和子孙后代福祉

政府对矿产资源管理主要是三个方面:对矿产资源实行集中统一管理,参与宏观经济调控,以矿业权管理为核心的矿政管理。

(1）矿产资源的集中统一管理。

适应市场经济体制的要求,建立新型的矿产资源管理体制,实行矿产资源“横向集中统一、纵向分级管理”的体制。解决目前矿产资源管理横向上政出多门,纵向上争权逐利的问题,按十七大精神实行“职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”,解决机构重叠、职责交叉的问题,建议调整国务院矿产资源主管部门的职能,从仅履行对矿产资源的管理向覆盖矿产资源勘查和开发的大矿业管理延伸。中央只授权一个机构,行使矿产资源的集中管理、统一规划、参与调控、统筹决策的权力。

(2）法律法规政策的间接管理与宏观调控。

运用法律法规对经济活动的间接管理,用政策进行调节是市场经济体制对政府管理的基本要求。对矿产资源勘查开发管理也毫不例外,同时矿产资源勘查开发参与宏观经济调控是矿产资源主管部门的重要职责之一。

从加强法律法规间接管理和宏观调控讲,当前应当加快“矿产资源法”修改和矿产资源税费改革。

现行“矿产资源法”是在计划经济向市场经济过渡时期形成的,总体上是与计划经济体制相适应的法规,对矿产资源关乎国家安全、经济社会可持续发展、惠泽全民利益的表达,缺乏法律高度;没有生态文明建设统筹矿产资源勘查开发与生态建设环境保护的法律规定;缺少与物权法相适应的矿业权用益物权(民法规则,私权范畴）的法律内容;法律条款比较笼统,操作性差等,需要修改,以与市场经济体制相适应,与矿产资源勘查开发实际相吻合。

目前实行的矿产资源税费制度已不适应矿产资源勘查开发的新形势,不利于节约集约利用资源,不利于发展方式转变。其中重要内容是要进行资源补偿费和资源税的改革。矿产资源有偿使用不同于一般的用益物权,其使用就是耗竭。矿产资源补偿费是对资源性资产耗竭的补偿,将耗竭的资源性资产转化为货币性资产,无论亏盈,从量计征。目前费率偏低,平均1.18%,造成国有资产流失,应当提高费率,参考国际标准及资源稀缺程度,确定浮动费率。资源税是对矿产资源作为资源性资本,在生产经营活动中级差收益的调节,以资源禀赋差别和经营水平高低,确定税率,要扩大征收范围,从价计征,要提高税率(目前已提高到5%）。

(3）以矿业权管理为核心的矿政管理。

矿政管理方方面面,矿业权管理是核心。矿产资源勘查开发规划中的一项重要内容是矿业权规划与设置。对探矿权和采矿权实行两级管理,按矿产资源类型划分管理权限。目前实施的矿业权一级市场即出让市场,实际上是政府调控的一种形式,采取了市场化的手段。要严格资质认证,形成投放、退出机制。区分不同类型,采用登记在先、协议出让、招拍挂等形式。矿业权二级市场,即转让市场才能真正发挥市场配置资源的基础性作用。而目前转让市场政策法规不健全、不完善,有形市场建设差距很大,政府仍然发挥着主导作用,“看不见的手”没有充分发挥应有的作用,以致出现黑市交易、权钱交易。

目前,矿业权管理的一个突出问题是矿业权价款制度的扩大化。矿业权价款制度是在我国计划经济体制向市场经济体制过渡的特定历史条件下设立的。“价款”是对国家出资勘查形成的矿产地,出让时经评估确认缴纳的对国家投资的回报的费用。近年来“价款”范围扩大,以至所有探矿权、采矿权都收“价款”,数额越来越大,远远超出资源补偿费和资源税,实际上是在炒卖资源。“价款”概念夸大化,操作不规范,扰乱了矿业权市场,严重影响矿产资源收益分配不公。我国矿业市场繁荣,“价款”曾经推波助澜,现在整顿规范矿业市场难点也是“价款”,成也萧何,败也萧何！在矿业权市场完善的条件下,矿业权价值由市场决定(通过中介评估）,不同所有制矿业权人(国家投资找矿必须投到国有企业,包括企业化的地勘单位作为国家资本,或投入股份制企业作为国家股本）在市场上平等交易,市场真正发挥配置作用。在这样的情况下,原来意义上的“价款”(内涵）失去存在的意义。要在研究矿业权价值理论的基础上,做出矿业矿价值内涵的表达及其实施办法。

实施“公益先行、商业跟进、基金衔接、整装勘查、快速突破”,地质找矿新机制一年多来,政府在矿产资源勘查开发方面发挥了主导作用。省国土资源厅为第一责任人组织实施,制定地质找矿突破战略,实施促进地质找矿突破的政策措施,强化对矿业权的管理,为地质找矿创造良好的外部环境以及政府出资开展公益性地质工作,建立省地质勘查基金,加强基础地质工作,组织地质找矿科学技术攻关,为找矿突破做好基础工作等方面成效显著。

目前政府在矿产资源勘查开发中还存在着过多的行政管理,还存在“政事不分”、“政企不分”、“事企不分”的问题,还有政府掌控矿权,收取“价款”,集管理者、所有者与投资者于一身的现象。

政府要转变职能,建设服务型政府,全面履行矿业管理的职能,不缺位、不越位、不错位;发挥法律法规经济政策调节功能;加强社会服务职能;加强对市场监管。

2.建立健全统一、竞争、开放、有序的矿业市场

推进矿产资源勘查开发市场化要健全完善矿业市场,当前主要做好三项工作。

(1）建立健全矿业权市场和矿业要素市场。

建立健全全国统一、竞争、开放、有序的矿业权市场和矿业要素市场。加强政策支持和信息引导,建立交易平台;建立健全矿业权市场运行规则,规范矿业权市场运行;加强市场监管,维护市场秩序,保护各类市场主体的合法权益,实现矿业权市场和矿业要素市场的规范有序、调控有度。

(2）建立健全与矿业市场相配套的市场体系。

对已形成的矿产勘查技术劳务市场要制定不同类型、不同级别的资质条件,严格准入制度,规范市场行为;构建矿产勘查的融资平台,建立矿产勘查的风险激励机制,建立规范的矿业资本市场,形成矿业权市场和矿业资本市场的良性互动关系。

(3）规范中介组织,发挥行业协会作用。

在矿业权的交易中,为矿产勘查市场创造良好的基础条件,要对现有的中介组织进行整顿,规范资质,严格把关,加强自律,提高水平,创造条件改善环境,充分发挥其中介作用。发挥行业协会作用,建议逐步由行业协会承担制定、修订完善相关技术标准规程,逐步与国际接轨。修改完善矿业权评估和储量评估相关制度。

实施地质找矿新机制以来,市场对矿产资源勘查和开发起到了一定的基础性作用。从对有关省(区）调研情况来看,勘产投资市场总体上还没形成,而一些上市公司以其投资作为股份进入,据青海、贵州、西藏统计,2011年勘查投资中社会出资占60%～70%。总体上看,政府主导作用强,市场化程度低,这一方面反映出我国目前过渡时期政府主导型市场经济体制的特点,另一方面说明矿产资源勘查开发市场化任务艰巨。

3.推进矿业市场主体建设，发挥矿业企业的主体地位

推进矿业市场主体建设既是政府管理的职责,更是市场配置资源的前提。目前,需要从三个方面加快改革,以适应地质找矿突破的需要:

(1）深化国有矿业企业改革,改制成股份制公司体制 。

国有矿业企业改革分为两步。第一步,从计划经济体制下的探采分离(国家投资找矿,企业采矿）转变为市场经济条件下的探采(机制上）一体化(或自己找矿,或买矿,探矿投资进入矿业企业成本）。第二步,构建与市场经济体制相适应、与我国矿业产业实际相吻合的股份制公司体制。建立科学的企业法人治理结构,实现所有权和经营权的分离;国有控股或参股,企业经营,从制度上解决政企分开的问题;有效处理矿产资源国家所有(公权）和矿业权企业所有(私权）的经济关系。可将矿产资源国家所有的权益转换作为股份制矿业企业中的国家股权,与矿业企业共担风险、共享收益。通过股权权益实现,有效的、公平合理的维护矿产资源国家所有权益。

(2）引导扶持发展民营矿业企业。

民营矿业企业随着我国矿业发展,方兴未艾,已成为重要的矿业市场主体之一。

民营矿业企业在管理体制和组织结构、运行机制和市场取向上,还是在人才管理上,都与市场经济体制改革走势吻合。但是,民营公司在被社会认同上、享有的政策环境上,存在障碍,需要疏通;技术人才缺乏,需要加强;民营企业自身行为也有不规范之处,需要端正。走股份制矿业集团路子,也是民营矿业企业重要的发展途径。

(3）深化改革,使部分国有地勘单位成为市场主体。

国有地勘单位在我国地质事业发展中曾做出过重大贡献,在人才、信息、技术、装备等方面具有较大优势,在当前找矿突破战略行动中,仍然发挥着主力军作用。但是这些优势受现行体制的束缚,没有最大限度地发挥出来。目前采取的一些过渡性措施、变通性政策已经发挥到了尽头,处于进退两难的地步,事业性质的国有地勘单位无法成为矿业市场的主体。

中央关于分类推进事业单位改革的指导意见的发布,为国有地勘单位改革指明了方向,提供了契机。按照中央分类推进事业单位改革的文件精神,将国有地勘单位中从事生产经营活动的单位,和从事公益服务活动的分开,从事生产经营活动的地勘单位逐步转为企业,按市场规则运行,人才、技术、信息、资料优势可以充分发挥,成为矿业市场主体,或组建矿业股份公司和进入大型矿业集团;或组建勘探公司和矿业有限责任公司;或组建技术劳务公司和服务公司等。

四、勘查部署与勘查方法

部署与方法的关系是目的与手段对立统一的辩证关系,是找矿哲学的一个重要范畴。勘查工作部署是矿产供给和需求相结合的产物。供给与需求是动态的,找矿是供需双向调节。

矿产在地球运动中形成,时空分布既不均匀、又有规律。勘查工作部署是在认识成矿规律的基础上做出的寻找经济社会发展所需要的或者稀缺的、影响国家经济安全的矿的时空安排。而国内短时期难以找到的矿,“走出去”全球配置。由于找矿的长期性和周期性,勘查工作部署有一个相对稳定的周期,这种部署既要有系统性、整体性,又要有结构性、层次性。

《找矿突破战略行动实施方案(2011—2020）》部署了三大任务:加强地质调查和研究,重点加强重要矿产勘查,实施矿产资源节约与综合利用工程。确定47个首批整装勘查区,确定铀矿、铁矿、铜矿、钾矿、金矿、煤炭、重要非金属等391个重点勘查区、16个油气重点调查区、15个油气重点勘查区、6个煤层气重点勘查区等。这个部署体现了国家意志,有科学性、合理性,部署任务的实现可以保障供给,满足需求。

部署质量是找矿勘查的第一质量,找矿不是造矿,风险很大,几率不高,还要有机遇。要把部署蓝图变为现实,采用什么方法至关重要,欲善其事,先利其器。

勘查工作方法选择要遵循地质规律、市场规则和地质工作规律,要与勘查工作部署相适应。地质规律是自然规律,市场规则是经济规律,地质工作规律是建立在二者基础上的科学的、经济的工作规则。

我国地质找矿工作者在长期找矿实践中总结出矿产勘查在空间安排上的“区域展开,重点突破”;在时序安排上分为矿产资源调查、普查、详查、勘探的阶梯式序次递进的几个阶段;以及综合运用地形测绘、地质观察、物探、化探、航空遥感、探矿工程、实验测试、电算处理等技术方法手段,进行综合找矿,实行综合评价的方法,实践证明是行之有效的。勘查过程的不同阶段采用不同方法。矿产勘查难点在发现,从无矿到有矿是一个突破,转化到具有经济价值是一个飞跃。通过矿产资源调查确定远景区,通过普查发现矿产。详查对经普查阶段发现的矿床(点）,做出“有经济价值”和“无经济价值”的选择。通过勘探探明已知有经济价值的矿床的规模和质量。

在推进地质找矿新机制和找矿突破战略行动以来,既运用了传统的技术方法,又有很多创新,创造了不少经验,也提出了许多问题,需要及时研究解决,成熟的经验及时总结推广,上升为规则,转化成制度。有几个问题已经影响到找矿突破行动的深入推进,急需研究解决。

(1）公益性地质工作和商业性地质工作分开运行的问题。

公益性地质工作和商业性地质工作分开运行是体制机制问题,但目前已影响到勘查工作部署与勘查工作方法。国办关于加强地质工作决定文件明确,矿产地质的公益性地质工作是矿产资源调查和潜力评价,从普查到勘探是商业性地质工作。目前由于公益性、商业性地质工作还没有从技术规程层面加以界定,加之队伍“公商”不分,在实际工作中比较混乱,导致勘查阶段乃至勘查方法采用不当,需要对定性的描述依据地质成果的经济属性,从技术规程层面界定公益性地质工作和商业性地质工作,并做出法律法规规定。对于由于经济社会发展不平衡,地质工作程度差异较大的地区实行差别化管理,可以通过转移支付加以支持。

当前公益性和商业性地质工作分开运行的一个难点是公益性地质工作队伍和商业性地质工作队伍的界定、组建及相应的管理问题,表现为体制上的问题,要害是收入分配的问题,需要在调研基础上,充分论证,加以解决。在目前,队伍“公商”不分的情况下,先做到工作“公商”分开,过渡时期可先实行“分制运行”。

(2）地质调查和矿产勘查工作技术规程、规范的修订和研制问题。

勘查技术规程是勘查活动的规范,是衡量勘查开发质量高低的尺度。新时期地质调查工作服务领域不断扩大,矿产勘查工作新技术、新方法不断更新,有的地质调查和矿产勘查原有的技术规程规范已经过时,老化现象严重修订滞后,有的不能满足新的需求,需要按勘查工作的新需求加快修订;还要研制新的技术规程规范,以适应在市场经济条件下地质调查和矿产勘查工作的需求。而研制新标准规程进展缓慢,与新技术、新方法、新工艺持续发展不相适应,如:多目标地球化学调查、1∶5万矿产地质调查、不同阶段的矿产勘查以及探测技术、地理信息、遥感技术等还没有成熟完善的技术标准、规程,急需加快研订;另外标准化建设体系不全,相关标准缺乏协调、信息化标准不一致、信息共享关键技术标准落后等。

(3）整装勘查内涵及其技术规程规范问题。

整装勘查是实施地质找矿新机制以来推行的一种新的找矿模式。实施两年多来,成效显著。整装勘查已在全国全面推进,各省(区）对整装勘查的理解、具体实践有很大的差异,需要对整装勘查的内涵做出界定并制定相应的技术规程、规范。

按照找矿阶梯式序次递进规律,整装勘查是在公益性矿产地质调查和矿产资源潜力评价基础上选定有一定矿产规模的区域(客体）统一部署、整体勘查(主体）。对于整装勘查,政府矿政管理主要是制定整装勘查规划,勘查区设立、矿业权设置和运行的监督管理,营造良好的政策环境和社会环境。而进行整装勘查的矿业企业要通过加强内部管理,依靠科技进步,提高找矿效率,缩短勘查周期,快速实现突破目标任务。

目前的现状是,由于大多整装勘查区是在已进行的地质调查、矿产勘查区上整合划定的,有的整装勘查区内多部类地质工作同时开展,从区域地质调查到勘探均含其中,公益性地质工作和商业性地质工作并存,事业费、基金、商业资本混用,矿权设置多元(多为在原基础上的整合）,投资主体多元,勘查主体多元等。由于政府的强势管理,制定激励政策,协调各方利益,改善外部环境,勘查工作得以顺利推进。在整装勘查的初期,把精力都先放在加快勘查、快速突破上,随着勘查工作推进,利益分配问题将凸现出来,有一些政府掌控探矿权,既当裁判员又当运动员,将影响整装勘查的健康运行,进而影响矿产资源勘查开发的市场化配置。

因此,要对整装勘查内涵做统一表述,即对勘查区选择,勘查工作程序、工作阶段、工作质量和工作成果的技术标准、规程要求以及和开发的衔接,勘查开发的利益分配等方面,从地质技术规程层面和经济关系层面加以界定。在深入调查研究基础上制定整装勘查技术规程、规范。当前,要进一步完善多元勘查主体利益分配办法和各勘查主体权益保护政策,调动各勘查主体的积极性。

五、矿产资源勘查开发与生态建设环境保护

矿产资源勘查开发与生态建设环境保护是对立统一的关系。以生态文明建设统领矿产资源勘查开发与生态建设环境保护,实现数量、质量、生态管理的统一是生态文明时代的要求。

处理好矿产资源勘查开发和生态建设环境保护的关系,要以生态文明时代资源环境价值理论做指导。生态文明时代的资源环境价值理论是建立在人地和谐相处、共同发展的基础上,以资源环境对自然生态系统、社会生态系统的使用价值为尺度,寻求保障发展、保护生态平衡,促进经济、社会、生态协调可持续发展的理论。按其保障发展与保护生态的功效不同,资源环境价值可以区分为生态价值与生产力价值。资源环境生态价值和生产力价值,对立统一于资源环境。二者在生态文明发展过程中互为消长。合理平衡生态价值与生产力价值,才能实现可持续发展。

通过平衡资源环境的生态价值和生产力价值,处理生态建设环境保护与矿产资源勘查开发的对立统一的关系,将对立转化为同一,一靠规划,二靠政策。

在资源环境承载力评价的基础上编制国土规划,对生态建设环境保护和矿产资源勘查开发,进行规划调控。

在国家确定的生态建设和环境保护区严格执行国家生态环境保护规定,严格控制在全国主体功能区划中限制开发区域和禁止开发区域的矿产勘查开发活动;生态建设环境保护区原则上只安排基础地质调查和矿产远景调查等工作。对经矿产资源远景调查形成的对勘查开发影响生态建设和环境保护的、目前开发不具经济效益的、关乎国家安全的矿产资源基地实行战略储备;在生态环境承载能力较弱和生态功能重要的矿产资源富集区,根据国家和区域经济社会发展要求,充分考虑矿产地规模、生态环境承载力等因素,在生态环境保护优先前提下,统筹兼顾“点上开发”和“面上保护”,以“点上开发”促进经济发展,为生态环境保护奠定基础,达到“面上保护”的目的。促进矿产资源勘查开发与生态建设环境保护协调发展。

进行政策调节,实行差别化管理。在国家规划的不同功能区,分别确定经济社会发展目标,相应地分别确定资源勘查开发强度和生态建设环境保护指标,实行差别化管理政策。制定生态补偿政策,是推动生态建设环境保护和矿产资源勘查开发协调发展的主要手段。生态补偿机制是以保护生态环境,促进人和自然和谐发展为目的,根据生态价值、生态保护成本、发展机会成本,调节生态保护利益相关者之间利益关系的制度。基本原则是“谁保护,谁受益”,“责权利统一”。

总结各地探索推行的由公共财政转移支付、税费政策和专项资金、扶贫和发展援助、经济合作等公共政策和一对一的市场交易、配额的市场交易等市场手段的经验,走政府和市场相结合的生态补偿道路,形成具有战略性、全局性和前瞻性的生态补偿制度。在起步阶段,实施生态补偿制度需要建立一个政府主导与市场交易相结合的生态补偿平台,对不同的补偿类型、补偿主体、补偿内容和补偿方法进行协商对话,组织实施。

对基础地质工作、矿产远景调查和部分普查形成矿产资源战略储备基地所造成生态环境破坏和污染的补偿主体是政府;矿区勘查造成生态环境破坏和污染的补偿主体是企业。对工作区或矿区生态价值的损失,以修复生态环境成本(基于评估）确定补偿标准。

Dialectical Thinking on the Implementation of Prospecting Breakthrough Strategy Action

ZHANG Yan-ying
Consulting and Research Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China

In the guidance of mineral prospecting philosophy, dialectical thinking and related advices were made on the relationships between needs and possibilities of Prospecting Breakthrough Strategy Action, the primary contradiction and secondary contradiction,government management and market allocation, prospecting deployment and survey method, mineral resources development and ecological environmental protection.

Prospecting Breakthrough Strategy Action; government management; market allocation; prospecting method; ecological environment

G640, F426

A

1006-9372 (2012）02-0001-07

2012-05-12。

张彦英,男,研究员,国土资源部咨询研究中心咨询委员,中国自然辩证法研究会副理事长,主要从事地质矿产管理及地质科研管理研究工作。