试析印度基础教育公私合作伙伴关系的发展趋势

原青林

（肇庆学院 教育学院，广东 肇庆 526061）

目前，印度的中小学教育尚未普及，要成功实现这一目标尚需克服诸多障碍。公立学校未能提供足够的学校教育，严重阻碍了全民教育这一国际目标的实现。在这种情形下，私营机构和非政府组织经营基础教育被视为一种可供选择的方案，基础教育PPP办学模式便呼之而出。印度政府以此种形式提高对私营部门的利用率，以期改善基础教育服务供给和资金投入，并不断推出新的PPP行动计划，效果明显，值得关注。

一、背景分析

在印度的基础教育中，人们对优质教育的需要还远远没有得到满足。首先，由于预算能力有限，邦政府似乎不可能在短期内弥补这一差距。在此情形下，PPP作为一种可行的选择方案，可以扩大中小学生接受优质教育的机会，保证教育公平与社会正义。通过改善责任心（绩效）结构，不仅可以克服上述限制，而且可以大幅度提高教育质量。印度教育界有这样一种认识，即由于内在管理结构的不同，私立学校教师的责任心（绩效）远远高于公立学校教师[1]。正因为此，尽管所交的学费远远高于公立学校的象征性学费或零学费，印度低收入家庭仍会想方设法将自己的孩子送入私立学校念书。

其次，在过去10年中，印度多个邦政府因财政严重吃紧而中止设立新办中学，私立学校的出现缓解了这一紧张局势。农村地区和内陆地区这些非受助学校的教育质量亟待提高，因它们的运作资金来源完全依靠学费，且这些地区学生的家长支付能力较低。如果能得到等同于公立学校实际费用的生均费用的付款，这些非受助学校就会有足够的资金投入办学，并大幅度提高办学质量。

再者，在公立学校里，校舍的建设、教师的录用和安排，以及空岗补缺等方面要拖延很长时间，而私营部门却能够在这些方面提高效率，并能够将公立学校所缺乏的职业精神和专门技术引入到学校系统中。

最后，私营部门的介入必将在诸多私营行动主体间形成良性竞争，从而降低办学成本，提升办学质量。因此，PPP模式不但能够大规模地增强公立学校系统的活力，而且可以扭转由于公立部门的预算约束和能力不足而造成的被动局面。正是为了实现这一目标，印度政府提出了以下新的基础教育PPP模式。

二、印度基础教育领域可能采用的PPP新模式

（一）私人资助行动计划（Private Financing Initiative）

私人资助行动计划模式涉及的是由公共部门提供教育服务的公立学校。由于公立学校基础设施的发展受资金不足的制约，因此，获准设立的新学校将通过PPP的方式来解决基础设施的供给问题。学校所用的土地属于政府，私营合作伙伴的遴选将通过竞争性招投标的方式，私营部门负责校舍建设以及水、电、下水道等相关设备的供给，他们还必须为这些设备提供资金，并在合同期（一般为20～30年）内负责基础设施的维修或保养。根据独立机构提供的绩效标准（包括基础设施的利用率状况和维修质量等）达标证明，政府按季度向私营合作伙伴支付年金。如果按照合同应当提供的基础设施或服务项目出现了零利用率，政府将实行年金扣除或其他处罚。此外，只有在基础设施全部备齐并开始启用以后，第一笔付款才能到位，这可以敦促私营合作伙伴缩短工期，从而避免公共部门施工时经常出现的超期问题。再者，私营合作伙伴可根据要求进行创新性设计，政府无需指定学校的具体设计样板，但应当详细列出其各项要求，以便私营部门在此基础上提出创新性设计和布局规划，并交由政府审批。此外，这种方法还可以促使私营部门根据具体的地理位置和环境来修建合适的学校。

在此模式下，私营合作伙伴只负责提供建筑基础设施及其维修，而无须提供教育服务。因此，这类学校完全属于公立学校，只是这类学校不是由政府部门修建，其初级阶段的建设也没有使用政府资金。只要政府批准设立新学校，私营合作伙伴就必须动工修建校舍。这种方法不仅可以克服预算限制，在短期内使基础设施到位，还可用于老学校的整修。需注意的是，整修的性质必须在标书中注明。私营合作伙伴对老建筑的整修工程必须通过政府的验收，才能拿到年金付款。如果投资支出数额不大，对整修基础设施在合同期内的维修通过验收后，年金可以分10年付清。最初的合同到期后，还可以将第三方维修合同授予私营行动主体。

概而言之，这一PPP模式具有下列优势：1.缩短工期；2.其创新性设计可以降低成本；3.布局规划和设计趋于合理；4.基础设施和服务到位后再付款；5.分期付款可使政府避免预付费用；6.私营供给者承担维修风险；7.避免过多的政府机构介入[2]。然而，本模式也暴露出以下劣势：1.随着时间的推移，必须营造适合此类PPP模式运作的利好环境，以期吸引有声望的私营合作伙伴；2.如若学校处于内陆地区，可能无法吸引有声望的私营合作伙伴；3.未来的年金支付势必成为政府开支的必需部分，政府的预算弹性将会降低；4.私营合作伙伴的借贷成本一般要高于政府的借贷成本，工程的成本会有所提高[2]。为弥补这些劣势，必须做到3点：1.在学校建设的初级阶段，鼓励建筑商和金融机构联合承接此类工程：2.政府须设立暂交第三者保管款项账户，以保证及时支付年金；3.制定明确和客观的业绩指标，以避免发生付款纠纷。

（二）整体式学校经营（Whole School Management）

在这一模式下，私营合作伙伴负责建设校舍、任用教职员工和经营教育服务，政府根据公助生的数量按人均向学校拨款。政府和私营合作伙伴之间通过立约来确定服务项目。私营合作伙伴负责学校的建设和经营，并完全承担这两方面的资本成本，他们在招聘员工、决定服务条件以及学校平稳运行等方面享有充分的自主权。此外，私营部门可以制定经营指标，并据此向政府适当索取不同于（一般高于）公立学校的费用。学校开始运营后，政府将补偿公助生的经常性费用。政府资助的学生只需象征性交纳学费，或者像公立学校那样免交学费。按照协约，政府承诺补偿一定数量学生在一定时期（10～20年）的人均费用[2]。

政府依据私营合作伙伴对预定业绩标准的达标情况兑现付款，这些标准包括提供令人满意的基础设施和服务、合理的课程设置、学生的考试成绩和学业成绩，以及其他辅助课程活动表现。本模式引入了奖罚制度，以激励私营合作伙伴不断提高办学质量。除了教育服务以外，政府可以补偿的人均费用也可能包括午餐、校服、教科书、年度性体检等。人均费用要通过招标形式来决定，参加竞争投标的应是一些技术过硬、责任心强的私营合作伙伴。学校遵循政府制定的课程架构，而私营合作伙伴负责设计合理的教学方法和教育服务机制，以期达到最佳教育效果。

（三）政府全额资助型私立学校（Private Schools with Full Government Sponsorship)

本模式是整体学校经营模式的一种变体，但不存在什么经营指标。在这一模式下，私营部门将资本成本全额投入到学校建设（包括学校用地）中。政府负责对建校手续的必要审批和学生的资助，所有在校生都可享受政府资助。这类学校适合在负担能力不高、经营指标可能不起作用的边远地区和内陆地区设办。业绩指标的规定旨在调节政府对生均费用的付款，由于不存在经营指标，因此对业绩指标的监测就必须严格要求。本模式的合同期限可能为15～20年。

（四）政府辅助型学校改革（Reformof Government Aided Schools）

这一PPP模式已经在印度的多个地方出现。为提高其有效性，基于教师工资补偿的付款机制可以调整为数额相当于同类公立学校实际人均费用的人均付款。不过，新的付款方式必须有一种基于业绩指标达标的奖罚制度做后盾。这些业绩指标将包括教师和学生出勤率、基础设施维修状况、考试成绩、学业成绩调查结果、学生的辅助课程活动表现，等等。对于大型公助学校来说，这有助于不断提高办学质量，吸引更多的生源。然而，在师生比很低的人口稀少地区，不可能吸引大批生源，如从教师工资补偿式付款改变为按人均付款，将可能导致付款数额的急剧减少。对于这类情况，必须依据当地条件破例解决，划拨特殊的附加款项，弥补生源不足的损失。一般而言，应当引入基于业绩指标的奖罚制度，以提高各个层面的绩效。

（五）PPP式现有公立学校强化计划（Augmentation of existing government schoolsunder PPP）

印度许多公立学校虽地处较好位置，但却存在基础设施失修和师资不足等问题。只要私营部门参与经营，这些学校就能够恢复生机，提升能力。私营合作伙伴的遴选可以通过竞争性招投标的方式进行，以期实现增加或整修学校基础设施的计划。一般而言，公立学校的机构和员工保留不变，私营部门亦可介入现有教师定期培训和额外配备生活技能教师等关键活动，这些活动在公立教育制度下通常不予安排。私营合作伙伴亦可承担合同期内基础设施的维修任务，合同期一般为10～20年。作为回报，私营合作伙伴可以利用学校的课余时间，然后借助自身的商业模式开办技术开发中心，也可以修建新楼层或新楼群供学校在上课时间使用，并在课后时间开办技术开发中心和社区学院。私营合作伙伴还可以加入学校管理（经营）委员会，为学校的全面改善设计蓝图并将之付诸实施。此外，私营部门还可以在同样的楼宇内开办第二班正规学校。

（六）现有学校中的第二班计划（Second Shift in Existing Schools）

本模式的实施程序是通过竞争性招投标的方式，挑选一家私营合作伙伴在一所现有公立学校经营第二班课程教学，以此获得政府对公助生人均费用的付款。在这种情况下，私营合作伙伴利用现有的基础设施，开设第二班课程教学，由此引起的费用由政府负责补偿。私营合作伙伴无需对现有学校的改进承担义务，但包括招生和人员管理在内的第二班运作则属于其责任范围。由于原有基础设施可以利用，所以人均费用可能不会很高。

（七）城镇学校计划（Town Schools）

印度许多私立学校的设立已经扩展到都市郊区及以外地区，但这些学校的基础设施却不足以满足需要，因而需要通过PPP模式加以改善，以便其所在地儿童能够享受到优质教育。一般而言，学校所在地都会有大量的贫困儿童需要政府资助，这些学校实行低收费政策来满足社会上经济条件较差的群体。由于其绩效高于公立学校，且在当地需求量很大，政府可以通过银行业务渠道给学校提供一笔低息贷款（5～7年还清），银行负责从学校连本带利回收贷款。这样可以使私立学校有一定的资金用作改善基础设施。学校须根据要求在6～12年级的每个年级各增设40个学位作为回报，而这些学位将留给政府资助的学生。政府将支付数额相当于同类公立学校人均费用的经常性费用，对于其余学生，校方可适当收取学费。私营合作伙伴保留对学校的经营权，不过，政府每年的人均拨款将取决于特定业绩标准的达标情况[2]。

（八）PPP式特定服务供给计划（Provision of specific servicesthrough PPP）

对于一所学校来说，很多具体的服务项目都可以采用PPP结构来完成。例如，通过私营合作伙伴，可为相邻的一群学校解决午餐供应、学校图书馆维护（包括图书供应、图书馆员部署、图书馆陈设管理等）、学校实验室维修、学校交通服务经营等服务事项。这有助于充分利用私营部门在这些服务上的核心才能。此外，私营合作伙伴之间的竞争将有助于降低费用，提高效率。在师资培训方面，学校亦可以采用PPP模式，委托知名私营机构来完成培训工作。在印度的公立学校，通过PPP模式实现信息技术服务的供给已十分常见。与此同时，这一概念还可以在其他多个支持性服务中推广应用。

三、启示与反思

（一）进一步认识私立学校对发展公益事业所起的作用

在众多国家的文化心理中，基础教育私人供应者（特别是营利性基础教育私人供应者）常常遭受社会的敌意和误解。因此，政府需要在政策层面上对基础教育私人供应者在国家长期教育战略中所处的地位作出明确的界定和解释，以便公众消除误解，消除敌意，客观公正地对待和评价基础教育私人供应者。更重要的是，政府要大力支持私人办教育，并对私立学校的运作和发展加以监督和引导。

（二）既要允许非营利性学校运行，也要允许营利性学校运行

在众多国家里，私人营利性学校发挥着越来越重要的作用。尽管私立学校常被视为仅仅满足富人的需要，可事实上营利性学校在面向穷人的教育供给中发挥着重要作用。私人营利性学校以多种形式出现，其中包括独立经营学校、涉及多所学校的连锁经营体，以及教育经营组织。

（三）制定明确和客观的建设标准

在PPP模式下，私营合作伙伴的遴选往往通过招投标的方式来进行。因此，制定明确和客观的建设标准是必不可少的。这些标准应当包括5个关键要素：1.可行性和量力性，高效和有效地达到政策目标；2.客观性和可测性，充分减少自行裁决和腐败的可能性；3.透明性和可得性，对所有有实力的私立学校竞争者一视同仁；4.产出注重型，允许在经营过程中采用灵活的和多样化的供给方式；5.一致性和连续性，始终如一地应用于各级政府部门[3]。

（四）简化私立学校注册手续

当前，不少国家出台相关规定和准入标准，对新的经营者进入教育市场加以限制。这种限制性规定和准入标准表面上是保护消费者利益和保证私营部门的经营质量与安全，实际上却产生了消极影响。例如，不合理的私立学校注册标准常常促成繁杂的限制性注册程序，阻止了潜在经营者或提高了经营成本，以致学校的费用变得无法负担，不利于扩大受教育机会、提高教育质量和保证学校安全。因此，应当简化私立学校注册手续。

（五）为私立学校提供应有的补贴

对于政府来说，除了提供一般的投资奖励以外，还应当为私立学校提供现金或实物补贴，以鼓励私人投资办教育。这种补贴的实施可以采取多种形式，如提供免费或廉价的教育用地，划拨建设赠款、配备教育基础设施等。此外，政府还可以为私立学校聘请的外国教师、管理人员和技术人员办理工作签证提供便利条件，以此鼓励私人办教育。

[1]FOUNDATION A P.Public-Private Partnerships in Elementary Education[EB/OL].2011.http://www.azimpremjifoundation.org/PPP_In_Education.

[2]MHRD.Government of India.Public-Private Partnership in School Education[EB/OL].2009.http://www.itfor-change.net/sites/default/files/ITfC/Concept_note_on_possible_models_of_Public_Private_Partnership_in_schooleducation-2.pdf.

[3]LATHAM M.Public-Private Partnerships in Education[A].Commonwealth Education Partnerships[C].Nexus Strategic Partnerships,2009:159.