略论澳大利亚早期产业政策

盛 浩

（北京物资学院经济学院，北京市 101149）

从经济总量和社会发展水平看，澳大利亚是一个发达国家，但一般认为，其经济发展战略和产业政策长期具有发展中国家的特点。伊恩·麦克莱和艾伦·泰勒指出：“在1900年以后直到20世纪70年代这段漫长的时间里，澳大利亚一直奉行不断增强的干涉主义和内向型发展战略”。[1]作为这种发展战略的体现，在20世纪80年代以前，澳大利亚一直通过有针对性的保护政策促进制造业发展，即“通过关税或配额，从需求方面保护个别的产业部门”。[2]综观澳大利亚的经济发展战略与产业政策工具，可以认为，澳大利亚的产业政策与实行进口替代工业化战略的某些拉丁美洲国家的产业政策较为相似。

20世纪60~70年代是发展中国家产业政策的全盛时期。实行进口替代工业化的拉丁美洲国家，通过产业政策推动了本国的工业化，但对制造业的过度保护，也造成这些国家制造业部门技术进步缓慢，效率低下。20世纪80年代之后的贸易开放，最终使其效率低下的制造业部门走向衰退，导致其经济结构经历了一个“去工业化”的过程，对本国经济的长期发展造成不良影响。鉴于保护型的产业政策可能给经济发展带来的消极影响，曾有学者指出，1945年之后高贸易保护的澳大利亚经济，将重蹈阿根廷的覆辙。[3]20世纪80年代之后，澳大利亚也开始推行经济自由化改革，结果在经济结构方面也出现了“去工业化”的情形。从统计数据看，其20世纪80~90年代制造业增加值在国民生产总值中的比重明显低于60年代。[4]但澳大利亚经济并没有出现拉美式的衰退，而是开始了长期的经济强劲增长，甚至有学者认为澳大利亚80年代末期开始的经济增长堪称“奇迹”。[5]这与拉美国家的经济发展状况形成鲜明对比。经济发展状况的差异是多种因素综合作用的结果，其中产业政策的差异是一个重要方面。

一、政策背景

澳大利亚联邦建立之前殖民地的经济地位及丰富的自然资源，决定了对自然资源的开发（包括羊毛生产和金矿开采）成为其最主要的经济活动。1890~1909年间，出口在澳大利亚GDP中的比重达到20%，其中有97%的出口产品为初级产品。[6]

与资源产业得天独厚的发展条件相比，澳大利亚制造业的发展受到多方面因素尤其是市场因素的限制。地理上远离世界主要制造业产品消费市场，贸易成本高昂；人口规模较小且比较分散。这都不利于企业获得规模经济效益，成为澳大利亚制造业发展的重要制约因素。但澳大利亚的市场条件在制约其制造业发展的同时，又刺激了制造业的发展，因为当地市场对制造业产品有限的需求，不可能完全通过进口来满足。因此，随着居民人数的增加和收入水平的提高，澳大利亚面向内部市场的制造业也有所发展，1891年制造业产值按当年价格计算，在GDP中的比重达到了16.6%。[7]

1890年的经济衰退之后，殖民地内部越来越多的人开始意识到，仅仅依赖大宗商品生产和出口的经济，具有难以克服的不稳定性，城市制造业者发展当地制造业的要求得到越来越多的支持。其结果是1901年澳大利亚联邦成立之后，在经济发展方面确立的“保护国内工业的模式”，又称“澳洲聚落”（Australian Settlement）模式。这一模式的基本原则持续了70年，保护性的产业政策是这一模式的体现。[8]

二、政策内容

澳大利亚发展制造业，首先立足于满足国内市场需求，因此其产业政策的主要内容就是通过一系列贸易政策工具，如提高关税水平与执行差异化的关税税率，以及直接的进口数量限制等，保护与促进国内进口替代制造业部门的发展。

1907年，澳大利亚颁布了第一个保护主义的关税法案。1921年的“格林关税”（the Greene Tariff）将一般关税水平提高了14%~26%。该法案规定，对汽车整车进口与零部件进口实施差别税率，直接促进了澳大利亚本地汽车工业的发展。同年，澳大利亚关税委员会成立，成为澳大利亚产业政策的制定与执行机构，“任何一个拥有技术优势的行业都可以得到关税委员会为其‘量身定做’的保护”。[9]关税保护下澳大利亚制造业的迅速发展，使20世纪20年代成为澳大利亚工业化开始的时期。

1921年之后，澳大利亚关税水平仍持续提高，依据伊恩·麦克莱和艾伦·泰勒对历史上澳大利亚制造业平均名义关税进行指数测算的结果，可以计算出澳大利亚制造业平均名义关税水平从1907年到1940年提高了156%，其中1929~1933年增幅超过了78%，1933年之后有所回落，但1940年仍比1929年提高了67%以上。[10]

第二次世界大战后，澳大利亚开始通过进口商品许可证制度对进口商品进行直接的数量控制。60年代初大部分进口商品许可证被取消之后，关税再度成为保护国内制造业最主要的工具。

三、政策特点

仅就通过贸易保护发展进口替代型工业的做法来看，澳大利亚20世纪80年代之前的产业政策与拉丁美洲国家的产业政策确有相似之处。但不能仅就此认定二者属于同样的类型，甚至会导致相同的结果。澳大利亚与拉美发展中国家的产业政策，在理论基础、政策工具及重点产业选择方面都存在着重大差别。

1.不以发展主义的经济学理论为依据

拉美发展中国家的产业政策深受发展主义经济学理论的影响，因此，拉美许多发展中国家的产业政策都强调政府“驾驭市场”，促进重点产业优先发展，从而带动制造业的整体发展，实现工业化，改变本国在国际分工体系中的地位。战后重建时期到20世纪60年代中期，澳大利亚国内也曾有过关于“结构政策”的主张，认为政府应当通过投资控制等手段直接干预产业结构，但在根深蒂固的经济自由主义观念的影响下，“结构政策”并未付诸实施。二战后澳大利亚政府对制造业进行选择性干预的做法，主要是出于促进就业和维持国际收支平衡的考虑，埃文·琼斯指出，当时“人们普遍认为，使用选择性的政策工具不仅是恰当的，而且是有效的宏观政策措施不可分割的一个方面”。[11]因此，澳大利亚的产业政策所体现的经济思想，不是发展主义的，而是凯恩斯主义的。

2.重点扶持的是消费品生产部门

在拉美发展中国家，不同历史时期各国产业政策确定的重点产业并不相同，但总的来看，重点产业的范围经过了从轻工业到重化工业过渡的过程，其中重化工业长期是产业政策保护与扶持的重点。在澳大利亚，虽然冶金、造船、印刷、制药等产业部门都曾得到政府的保护，但以纺织品、服装、鞋类（TCF）和载客汽车（PMV）为主。据统计，60年代末期政府对制造业的平均有效支持率为36%，而对纺织品、服装与鞋类、载客汽车生产制造行业的有效支持率分别超过40%、90%和49%。[12]因此纺织品、服装、鞋类和载客汽车产业被称为澳大利亚“神圣的奶牛”。[13]尽管发展中国家重点产业的选择标准不是单一的，但劳动生产率上升标准始终是一个重要的标准。澳大利亚的产业政策所选择的重点产业，则包括了纺织品、服装、鞋类这样典型的劳动密集型产业，这显然更多地考虑了就业问题。

3.运用的政策工具较为单一，干预范围有限

在发展中国家，产业政策的一个要点是政府干预下的重点产业的优先发展。促进重点产业优先发展的政策工具，包括政府直接投资建立国有企业，以及实施保护性贸易措施、压低生产要素价格、提供财政补贴与优惠贷款、抑制重点产业产品市场竞争，以提高利润水平等等。在澳大利亚，政府的产业政策工具主要就是通过关税与非关税壁垒，对国内制造业提供保护，而关税委员会则成为澳大利亚早期产业政策的主要制定和实施机构。澳大利亚虽然也曾对国内基础设施部门如航空、电信等实施国有化，但国有企业所占比重和涉及领域都极为有限，没有改变私营企业在制造业中的主导地位。发展中国家通常采用的其他政策工具，如工资抑制及抑制市场竞争、人为促进国内个别企业扩张规模等，在澳大利亚完全没有得到采用。

四、政策的评价

1.促进了制造业的发展

在产业政策的支持和保护之下，澳大利亚制造业加速发展。这首先表现为制造业产值的迅速增加，从1954~1955到1973~1974年，澳大利亚制造业增加值按2000~2001年价格计算，年均增幅为5.3%，高于澳大利亚历史上的任何时期。1962~1963年，按当时价格计算，澳大利亚制造业产值在GDP中的比重达到了25.5%。[14]其次，制造业内部结构得到明显改善。据统计，1968~1969年机械与装备在全部制造业增加值中的比重为24.9%，虽然这一比重在1978~1979年下降到了22.5%，但仍然是最主要的制造业部门。[15]

2.对长期经济增长起到了积极作用

对于产业政策促进下澳大利亚制造业的发展，澳大利亚政府与学术界均存在不同看法。由于澳大利亚制造业的发展很大程度上得益于产业政策的支持和保护，具有进口替代的特点，因此从静态的角度分析，这很可能意味着资源错配和效率损失，对收入水平的增长产生不利影响。但本文认为，以产业政策促进制造业的发展有其合理性，并对澳大利亚长期经济增长起到了积极作用。这可以从以下两个方面分析。

（1）从当时澳大利亚经济发展的客观情况看，制造业的发展有助于实现充分就业和改善国际收支。从1901年到20世纪60年代中后期，澳大利亚制造业对于澳大利亚就业、GDP增长、出口的贡献，总体上看都是不断提高的。[16]而这段时间，包括小麦、焦煤、铁矿石在内的国际大宗商品市场需求与市场价格，远不能和80年代之后相比。澳大利亚学者麦克莱恩（Lan W.McLean）曾经指出：人们可能认为，第二次世界大战之后的制造业高保护时代，会在当时压低澳大利亚的相对收入和劳动生产率……实际上，澳大利亚在50年代和60年代的20年中，受到保护的制造业部门在雇用人数和产出水平方面都达到了顶峰，其人均收入水平与美国人均收入水平的差距也越来越小。[17]因此，即使仅考虑静态的资源配置效率和收入增长，也应当承认，澳大利亚制造业的发展有其历史合理性。

（2）从发展的角度看，澳大利亚制造业因其较高的增长质量而为其他产业及总体经济发展创造了条件。澳大利亚制造业中反映技术进步、且对劳动生产率有着很大影响的多要素生产率（MFP）上升速度较快。在20世纪60年代的10年中，澳大利亚制造业的多要素生产率年增幅不低于1.1%，从1969~1970年到1973~1974年，年增幅为0.9%，这虽然低于20世纪80年代中期到90年代中期（1.7%）的增长水平，但也表明澳大利亚制造业的产值增长在相当大的程度上是由技术进步推动的。[18]澳大利亚学者克拉克（Colin Clark）等人曾经论证制造业的地位和作用，认为制造业是资源部门和服务部门之间的纽带，“显然任何影响制造业的改变，都能够直接或间接地对其他经济活动产生影响”，而且“进一步说，制造业是高度可贸易的部门的事实，说明制造业能够为总体经济的健康发展提供一种视野或者说是一个窗口”。[19]因此制造业的技术进步与各种创新行为，必然为其他产业及总体经济的长期增长创造条件。

澳大利亚早期产业政策的特点，决定了其虽然通过贸易保护机制促进了澳大利亚制造业的发展，但它不是发展主义的，不体现政府“驾驭市场”或“替代市场”的政策价值观，而是从属于宏观经济政策，是政府在市场经济条件下对经济活动的有限干预。它在促进制造业发展的同时，不会造成市场机制的全面扭曲及普遍的寻租和结构性腐败等问题，即产业政策的干预带来的效率损失及总的政策成本较小。这就使澳大利亚20世纪80年代之前的制造业发展与经济增长具有较快的速度和较高的质量，也使澳大利亚20世纪80年代的产业政策改革能够较为顺利地完成，从产业基础与政策两个方面为长期经济增长创造了条件，从而对澳大利亚长期经济增长产生了积极影响。

[1]、[3]、[10]伊恩·麦克莱，艾伦·泰勒.澳大利亚的经济增长[M]//丹尼·罗德里克.探索经济繁荣.北京：中信出版社，2009：25-56.

[2]Michael Emmery.Industry Policy in Australia[R].Research Paper No.3 1999-2000.Canberra：The Department of the Parliamentary Library，2010：4.

[4]Productivity Commission.Trends in Australian Manufacturing[R].Commission Research Paper，2003：18.

[5]森健.近年来澳大利亚的经济形势与存在问题[J].经济资料译丛，2002（3）：1-7.

[6]Henry Willebald，Luis Bértola.Distribution，Structural Change and Economic Performance in Settler Societies，1870-2000[R].Paper Presented at Session 97"Settler Economies in World History"XIV International Economic History Congress，2006：9.

[7]Bernard Attard.The Economic History of Australia from 1788：An Introduction[EB/OL].http：//eh.net/encyclopedia/article/attard.australia，2010-02-04.

[8]Ray Broomhill.Australian Economic Booms in Historical Perspective[J].Journal of Australian Political Economy，2008（61）：12-29.

[9]罗伯特·康伦.澳大利亚的产业政策[J].经济资料译丛，2002（3）：103-116.

[11]Evan Jones.Macroeconomic Policy and Industrial Structure：Contested Parameters of Economic Policy in Post-World War II Australia[R].Report Number ECOP 2003-1，Sydney：Sydney University，School of Economics and Political Science，2003：12.

[12]Michael Emmery.Australian Manufacturing：A Brief History of Industry Policy and Trade Liberalization[R].Research Paper No.7，1999-2000，2001：18.

[13]Evan Jones.The Evolution of Industry Policy under Howard，Australian Review of Public Affairs（Online）[EB/OL].http：//www.australianreview.net/digest/2006/02/jones.html，2006-02-23.

[14]Productivity Commission.Trends in Australian Manufacturing[R].Commission Research Paper，2003：18.

[15]Productivity Commission.Trends in Australian Manufacturing[R].Commission Research Paper，2003：51.

[16]Productivity Commission.Australian Manufacturing：Today and Tomorrow[R].Commission Report，2007：10.

[17]Lan W.McLean.Why was Australia so Rich[R]?Working Paper 2005-11，University of Adelaide University，2005：23.

[18]Productivity Commission.Trends in Australian Manufacturing[R].Commission Research Paper，2003：65.

[19]Colin Clark，Timothy Geer，Barry Underhill.The Changing of Australian Manufacturing[R].Staff Information Paper of the Industry Commission，1996：1.