当前涉农贪污贿赂犯罪现状的实证分析与预防对策

文◎张晓光

当前涉农贪污贿赂犯罪现状的实证分析与预防对策

文◎张晓光*

一、近年来涉农贪污贿赂犯罪的特点

2009年至2011年我市检察机关共立案查处贪污贿赂犯罪案件227件361人，其中仅涉农贪污贿赂犯罪案件就有142件251人，占全部贪污贿赂犯罪案件总数的62.6%和69.6%。明显呈现出以下特点：

涉农贪污贿赂犯罪案件的发案率较高，主要集中在退耕还林、高速公路征地补偿、水利占地赔偿、农业垫税补税、农村教育化债、农业粮食补贴六个领域。从涉案人员的身份看，涉农贪污贿赂犯罪案件主要集中在村级干部。从涉案的性质看，涉农贪污贿赂犯罪案件中贪污案件占较大比例。从犯罪的形态看，村委会成员共同犯罪较明显，窝案串案表现突出。

从犯罪的手段方面看，贪污犯罪的主要手段是采取弄虚作假、直接虚报冒领的方式侵吞和骗取资金，如直接采取重复报销、虚列支出、开假发票、打白条等手段占有；利用在发放各种农业补贴、退耕还林款、土地补偿款时用假身份证或别人的证件进行虚报冒领；利用国家进行大型工程建设的机会，通过虚报补贴对象和面积等方式骗取补偿。挪用公款犯罪的主要手段是少数村干部挪用征地补偿款、救济扶贫款、农村基础设施建设拨款等专项资金用于营利活动。而受贿犯罪手段则主要是在帮助一些群众办理相关事务中“吃、拿、卡、要”，以及利用手中掌握的上报项目、分发补偿款物等职权以权谋私，收受贿赂。

犯罪数额主要集中在十万元以下，但却极易引发群众上访，影响农村长期稳定。从涉农犯罪的发展趋势来看，支农惠农领域的涉农犯罪将会成为犯罪的多发领域，如粮食、土地、财政、建设规划、环保、教育、卫生、保障、民政等部门和领域将是我市涉农贪污贿赂犯罪案件的多发领域。

二、涉农贪污贿赂犯罪多发的原因

（一）部分农村基层组织人员素质不高是导致贪污贿赂犯罪多发的根本原因

一是文化水平偏低，导致部分村干部素质不高。从全市查处的涉农贪污贿赂犯罪案件看，多数犯罪嫌疑人的文化水平不高，仅有高中以下文化水平，高中以上文化水平的较少。

二是思想政治素质低，个别村干部自我要求不严。一部分村干部对自身的责任、地位缺乏正确的认识，将自己凌驾于群众之上，把村里收入当做自己的私人财产任意处置；还有的村干部抱着侥幸心理，认为自己与镇里的领导关系好，有领导长期撑腰，即使有些经济方面的问题也能摆平不会出事；还有的甚至认为“有权不用、过期作废”，案发后大不了不当村干部，继续当农民，对贪污挪用犯罪抱着无所谓态度。

三是村干部工资待遇低，滋生待遇不高私下补的心理。

（二）村级财务管理不规范是导致贪污贿赂犯罪多发的直接原因

一是村财会人员选任不规范。大多数村报账员是由村书记或村主任指定，实际上是按照村支部书记或者主任的意志行事，甚至有的村直接由村书记或村主任兼任报账员，村委会的现金管理、收入、支出均由其一个人控制，为村干部作案留有为所欲为的空间。

二是账务处理和现金管理混乱。有些村会计科目随意设置，记帐方法不统一，普遍存在账账不符、账款不符、有账无证、有证无账的现象。有些村现金收入不入账，公款私存现象严重，或搞体外循环。更严重的是一些村的村党支部书记和村委会主任长期不和睦，对需要上交而收取的费用，各人收取、各人保管、各人开支，甚至有的把钱开支完以后直接拿发票给会计报账。

三是报销手续不严格和不规范。在报账手续方面，按照现有的农村财务报销制度规定，开支的票据必须有经办人、证明人、村民委员会主任或者支书签字同意才能报销。而在实际操作中，很多票据只有负责人而无经办人、证明人，甚至少数票据无任何人签字也被入账。在票据来源方面，有一些票据根本无正式发票，只是白条，有些白条打条人、经手人、审批人为同一人，造成一些村干部大肆用自制单据报账，数额少的达上百元、多的达上千元，造成资金流向无法说清；在票据审核方面，个别村干部为报销不合理费用而虚开票据进行支出，造成假账、糊涂账，从中谋取了不正当利益。

（三）监督机制不完善是导致贪污贿赂犯罪多发的重要原因

一是在村民民主选举中，选出的村两委班子主要成员群众不公认。一些村选举尚没有彻底避免农村家族势力的影响，拉票和贿选现象不同程度地存在，有的人即使素质不高但由于“家族大”和“势力硬”，在村里能“吃的开”而得到镇里领导的支持，甚至镇里也想方设法帮其当选。往往难以选出群众真正信任、廉洁能干的村委会成员，当选的村干部群众不公认，群众不愿、不想去监督。二是村内大事的决策往往集中在村委少数成员“小圈子”内决策，导致村内一些大事是个人说了算。三是村务公开流于形式，使得村级财务缺乏有效的群众监督。四是乡镇党委政府和上级职能部门没有发挥应有的监督作用。

三、预防涉农贪污贿赂犯罪的建议

（一）要切实抓好村级干部队伍建设，提高整体素质

一是提高农村基层干部的思想政治素质。要注重培养和选拔政治素质高、党性原则强、群众公认、服务大局意识强的人担当村干部。要定期强化对村干部特别是新当选村干部的教育和培训，不断提高村干部的政策法律水平和法律意识。

二是选好配强村党支部书记和村委会主任。要下大力气破除选举中的宗族观念，加强对村党支部书记和村委会主任的选任工作，保证党员和村民能真正按照自己的意志行使选举权。在政策上鼓励、培养和选拔优秀年轻干部。现在从大学生中选任村干部就是对这一现状的较好解决途径之一。

三是积极探索切实可行的村级干部队伍管理模式。制定和建立村干部任职规范，如以文件或制度的形式规定村党支部书记和村委会主任不得兼任村报账员；明确村级负责同志的财务管理权限。党委、政府的相关部门要建立和完善村级干部的考核制度，实行对村级干部的德、能、勤、绩、廉等全方位的考核，并以适当形式让群众参与评议，促使村干部能认真履行职责。

四是各级党委政府要对村级干部倾注人文关怀。要结合农村工作一线辛苦，村干部收入低的实际状况，根据经济发展状况和生活消费水平，逐步提高村干部工资标准，实行“基础工资+考核工资+绩效工资”的村干部工资制，加大绩效工资在村干部工资结构中所占的份额，提高他们的工作积极性。帮助村干部解决后顾之忧，采用“县乡财政分担、村委会资助、个人按比例缴费”的办法帮助购买养老保险、医疗保险，使他们老有所养、病有所治、安心工作。针对特别优秀的中青年村干部要做到“政治上给予出路”，采取组织考核和公开选拔的方式，将工作年限较长、综合素质较高、工作成绩优异的村干部吸收到乡镇机关或县直部门。

（二）要切实推进村级民主自治，加快制度建设

一是逐步弱化“行政职能化”，增强村民自治功能。现阶段，基层村组织“行政化”趋势不断加大，逐步成为乡政府的职能单位。在日常工作中，落实各项政府任务，迎接各级政府考核，征收计生抚育费、新农合、新农保等各项规费，承担相应的政府公共管理职能，使村民自治组织功能不断缺失，一定程度上造成村级服务职能和农民利益的对立，使政府和村级组织的公信力和工作效率不断降低。必须要在政策层面去“行政化”，真正让村民委员会回归角色，增强自治组织自我管理、自我服务功能。

二是实现村民民主决策，推进“阳光村务”工程。村级管理要实现村民的民主决策。要健全村民大会和村民代表大会的议事规则，进一步完善村民监督委员会制度，坚持“四议两公开”制度，坚持“实际、实用、实效”的原则，做到“公布地点公众化、公布形式专栏化、公布内容通俗化、热点问题专项化”。特别是对农村群众关注的土地承包、宅基地审批、计划生育、集资修路、财政奖补、支农资金使用等情况及大项财务支出等热点和敏感问题，做到上墙、上会、上广播，让村民心知肚明、心服口服，使村民群众能更多地了解与自身利益密切相关的村务、政务、财务。

三是乡镇党委、政府要加强对村级的监督指导。要抓好村两委换届选举工作的监督指导，依法贯彻村民自主、普遍选举、平等选举、直接选举、差额选举、公开选举等六大原则，确保村民选出威望高、素质高、群众公信的村两委人员。要加强日常监督，坚持走群众路线，定期征求群众意见，积极引导村委会依法开展自治活动。要坚持监督和指导村级组织依法、公开、公正地运作涉农资金项目。要建立群众监督和反映问题的渠道和平台，杜绝乡镇和村级干部相互勾结的可能。

（三）要完善集体“三资”委托代理服务机制，健全管理制度

一是加强对村级财务人员的任用和管理。当前要严禁村支部书记或村委会主任兼职村报账员，并明确党支部、村委会成员本人及其直系亲属不得担任报账员。从长期发展来看，必须实现村财务人员的专业化和专职化，各村的财务人员可以由乡镇政府统一聘任，工资由乡镇政府发放，做到持证上岗并由财政部门组织定期培训和考核，对没有取得上岗证的人员或考核不合格的人员坚决不得担任村财务人员，才能避免当前村财务人员唯村书记是从、帮助弄虚作假现象的发生。

二是要明确钱、财、物的管理制度。乡镇主管部门要明确村级财务管理审批制度并确定审批额度，按照“谁签字，谁负责”的原则，全面明确责任和权限，对数额较大的钱款往来明确应由集体讨论决定，从而进一步加强对村级财务规范化的管理。资金收支必须有原始的合法凭证，手续要齐备；村党支部书记、村委会主任、村民监督委员会共同对村开支项目进行审核和签署，克服当前“一支笔”随意审批收支和报账的情况。

三是认真落实农村集体 “三资”委托代理服务机制。乡、镇有关部门要切实负起责任，全面规范村级财会帐目，做到统一帐册、统一科目、统一帐簿、单据、记帐凭证和报表，设立现金日记帐、总分类帐和明细帐。对有关村级经济往来要严格把关和审查，坚持月季、季度、年终对帐核查制度，及时发现和有效遏制违规违法的苗头性问题。

（四）要规范县级资金拨付管理，强化监督机制

一是县级资金拨付的管理部门要不断健全和完善有效的各项规章制度。明确项目审核制度，对各村和各乡镇上报的申请项目要认真审核，做到严格立项程序，对项目的真实性、合理性、预期效益要进行认真审核，杜绝不负责任、随意申报、重复申报的现象，要坚决做到实地实际审核，避免当前大多利用书面材料作假套取资金的现象；明确资金审核制度，对下拨的每一笔资金，要确保资金的支出、每个程序的管理环节都有制度制约，做到用制度管权，按制度办事，靠制度管人。

二是建立县级相关部门间的合理分工、共同协商、相互制衡、有效监督的机制。要改变单个部门既管项目又管资金的格局，理顺项目主管部门和财政主管部门在相关资金分配方面的职能定位，使政策制定权、资金分配权、审查监督权做到全面分离，形成相互制约、互相监督的机制，从而提高项目立项、资金分配以及实施全过程的透明度。

三是建立健全项目资金运行监管体系。采取有效措施对资金的分配、拨付、管理、使用，做到事前、事中、事后的全程监控，切实做到对违规使用资金的易发、多发环节实施监管，克服当前一些项目资金在发放过程中仅由单位领导个人说了算，自由裁量权过大，没有监督制约的现象。切实通过理顺向乡镇和向村下拨各种资金的管理体制和流程体系，确保资金的严格拨付，按时使用，及时发放，有效防止中间环节截留或贪污挪用。

（五）要充分发挥社会化大预防的作用，构筑打防教网络

一是充分发挥社会化大预防网络的作用。要进一步完善乡镇和村级的预防网络，把社会化大预防网络延伸到村干部。要大力宣传表彰农村基层组织干部“为民、务实、清廉”的先进典型，努力营造风清气正的良好社会氛围。要开展乡镇和村级廉政风险防控机制建设，排查风险点，有针对性的做到犯罪预防工作。通过把村级干部纳入社会化的大预防，推进预防工作的时效性。

二是强化教育，构筑反腐倡廉的思想防线。当前乡镇党委政府要积极组织农村基层干部认真学习、贯彻、落实、执行《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》，深入查找农村基层干部廉洁履行职责方面存在的突出问题，坚决杜绝违反规定行为的发生。政法部门要充分运用典型案例以案释法，重点宣讲刑法中关于村干部涉嫌贪污贿赂犯罪的相关条款，通过对村干部的法制教育，澄清模糊认识，消除侥幸心理，使其保持清醒头脑，保持清廉作风，提高村干部预防犯罪的“免疫力”，以适应新形势下农村工作的需要。

三是检察机关要做到打防结合，充分发挥检察职能做好预防工作。要对涉农犯罪易发、多发的领域，突出办案重点，深入查办一批涉农案件，尤其是对那些群众反映强烈、损害群众利益、影响大震动大的涉农案件依法坚决查处，坚决打击，以警示和教育广大乡村基层干部。同时，检察机关要结合办案抓好个案预防和系统预防，对涉及“三农”的贪污贿赂犯罪案件，要坚持做到“一案一剖析、一案一建议、一案一释法”，要结合案件有针对性地向乡、村提出防范对策，增强预防的实效性。

四是要加强涉农资金的运行状况研究。党委、政府和涉农资金的主管部门要时刻关注支农惠农资金运行的状况，对支农惠农资金运行中发现的问题，要及时重点分析和研究问题存在的原因，找出科学解决的办法，特别是要针对苗头性问题提出有针对性的预防对策和措施，切实做到从源头上预防农村基层工作人员的贪污贿赂犯罪的发生。

*安徽省宿州市人民检察院党组书记、检察长［234000］