论职务犯罪侦查权与公诉权的合理配置

文◎杨崇华

论职务犯罪侦查权与公诉权的合理配置

文◎杨崇华*

检察体制改革的目的在于实现检察工作的科学发展，以便检察机关能够在更好的履行打击犯罪职能的同时，加强对犯罪嫌疑人人权的保障。职务犯罪案件办理机制的改革也是如此，其必须在加大反腐力度与保障人权之间保持平衡。职务犯罪侦查权是检察权中饱受争议的权能，对其关注的焦点在于如何加强监督制约。公诉权是检察权的基本权能，其相对于侦查权的上位职权地位，决定了其最有可能对侦查权形成强有力的监督。但是，在现行的检察体制中，职务犯罪案件的公诉权对侦查权的制约效果并不明显。因此，需要在检察机关内部对职务犯罪侦查权与公诉权进行必要的合理配置，以促进检察工作的科学发展。

职务犯罪侦查权与公诉权的分立是刑事诉讼规律的必然要求。但是，应当如何进行分立，却存在着不同的选择。其中，根据职务犯罪侦查权与公诉权行使主体的不同，可以区分为内设分立与外设分立两种模式。内设分立，也即由检察机关统一行使职务犯罪侦查权与公诉权。外设分立，则是指将职务犯罪侦查权与公诉权赋予性质不同的国家机关。

一、职务犯罪侦查权与公诉权内设分立与外设分立的选择

（一）我国检察机关特殊的宪法地位决定选择内设分立模式

在我国，中国特色的社会主义制度和检察机关专门法律监督机关的宪法地位，决定了我们对职务犯罪侦查权与公诉权的配置应当选择内设分立的模式。

公诉权是检察权的基本权能，其归属于检察机关行使具有无需证明的正当性。因此，职务犯罪侦查权与公诉权内设分立与外设分立选择的焦点在于职务犯罪侦查权能否归属于检察机关行使。世界各国在这个问题上存在不同的选择，其主要依据是各国不同的政治体制和司法传统。而在我国，《宪法》第129条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。也即明确了检察机关具有监督国家机关、社会组织和个人对国家法律的执行和遵守情况的权力。职务犯罪侦查不同于普通刑事案件侦查，其本质是宪法所规定的法定机关，即检察机关依法通过行使刑事侦查权，来追究实施职务犯罪的国家工作人员的刑事责任，以保障国家宪法、法律的统一正确行使，监督国家工作人员依法正确行使自己的权力和履行自己的义务，监督国家工作人员是否正确地执行和实施法律。［1］这是对国家权力进行制约和监督的行为，是以权力制约权力，体现了法律监督的属性。因此，职务犯罪侦查在本质上是一种法律监督行为。此外，司法实践中，检察机关的职务犯罪侦查权也为其充分行使宪法所赋予的法律监督权力提供了实质性的支持。因此，职务犯罪侦查权归属检察机关行使符合我国的宪政制度。

（二）职务犯罪侦查权与公诉权内设分立需要注意的问题

首先，在制度设计及执法过程中要树立职务犯罪侦查权与公诉权分权制衡的理念。自侦权与公诉权之间既互相配合、协调，也相互制约、监督，符合权力相互制衡的法治理念，能够保证检察机关不仅在实体上，更是在程序上对职务犯罪案件公正的办理。原最高人民检察院检察长刘复之就曾经指出，应当把检察机关的侦查部门当成公安部门一样看待，不要分手心手背，不要对公安机关一个标准，对我们的自侦部门又是一个标准。［2］因此，在检察机关内部的制度设计上，要保证职务犯罪侦查权与公诉权的分立，以形成必要的相互制约。同时，在检察人员具体行使自侦权与公诉权的执法过程中，也应当保证相对独立，不能因为同属一体而混淆彼此的权力界限。

其次，正确认识职务犯罪案件在检察机关内部的不同诉讼阶段划分。根据《刑事诉讼法》的规定，人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。相应的，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责，审判由人民法院负责。由于职务犯罪案件的侦查权由检察机关行使，且检察机关是作为一个整体独立行使职权，因此有种观点便认为，职务犯罪案件的侦查和起诉不是两个独立的诉讼阶段，而是同一阶段中的两个步骤，职务犯罪的审查起诉不能由公诉部门行使。［3］本文认为这种观点是错误的。虽然《刑事诉讼法》规定的诉讼职能分工原则针对的是公安机关和检察机关，但是其实质上强调的是侦查权与公诉权的分立制衡。职务犯罪侦查权虽然因为其独有的法律监督属性而由检察机关行使，但是在本质上却仍是侦查权的一种，应当受诉讼职能分工原则的规制。

二、对我国职务犯罪侦查权与公诉权配置的反思

在我国，职务犯罪侦查权与公诉权在检察机关内部实现了分立，达到了一定的分权制衡效果，但是并不彻底。基于诉讼管辖的一般规定，司法实践中，职务犯罪个案的侦查与公诉都是由同一检察机关行使。这便不仅在形式上容易遭致对其公正性的质疑，而且在实际的案件办理过程中，也会产生诸多的问题。

（一）职务犯罪个案的侦查权、公诉权由同一检察机关行使，容易遭致对其公正性的质疑

如前文所述，根据我国法律关于刑事案件地域管辖的规定，具体职务犯罪案件的侦查、公诉在通常情况下都是由同一个检察机关行使。但是，就一般原理而言，监督的基本含义是旁观者的察看和督促，其基本的立场与事件的参与者应当截然分开，才能实现监督所应有的公正地位。［4］此外，在司法实践中，我国职务犯罪案件侦查权外部的人大监督、舆论监督、社会监督等，由于缺少制度化，不能很好的发挥作用，其可能的监督制约主要来自于检察机关内部的公诉等部门，这便更增加了对内部监督的期待。但由同一个检察机关行使具体职务犯罪案件的侦查、公诉，就形式而言，毕竟还是出自一门，容易使人们对它的客观公正性产生怀疑。［5］

（二）职务犯罪主体多为党政机关工作人员，本辖区审查起诉面临可能存在的阻力

职务犯罪是国家工作人员利用公权力所实施的犯罪，其主体多为党政机关工作人员，甚至是某些部门的重要领导。这些人往往在当地具有复杂的社会背景，与相关部门存在着千丝万缕的联系，对其在所属辖区内审查起诉，极易受到不当的干扰。此外，按照行政区划建制的检察机关在行使公诉权的过程中，往往受制于地方党委政府、人大机关、社会团体，很难在某些重大、敏感的职务犯罪案件上保持公正。需要说明的是，基于侦查一体化的司法实践，上级检察机关自侦部门可以提办、交办、督办和参办由下级检察机关管辖的职务犯罪案件，同时在地市级以上的检察机关成立侦查指挥中心，负责所辖区域内有重大影响职务犯罪案件侦查的组织、指挥和协调。这些都使检察机关职务犯罪侦查权的行使在一定程度上能够摆脱所属行政区域的不当干扰。但是，检察机关公诉权的行使受制于刑事诉讼法关于刑事审判级别管辖的规定，不能由上级检察机关代为行使，除了个别情形下的指定管辖外，均需在犯罪嫌疑人工作单位所在地检察机关审查起诉。

（三）自侦部门在检察机关内部的优势地位使公诉权难以正常行使

因为职务犯罪侦查权具有一定的行政执法属性，其所经历的是诉讼犯罪事实从零到“已经查清”、犯罪证据从零到“确实、充分”、侦查对象从国家工作人员到罪该起诉和审判的“犯罪嫌疑人”的过程，其威力和影响在某种意义上均大于检察机关的其他职权。［6］这在检察机关内部的级别配置上也有所体现，自侦部门的负责人一般都是所在检察机关的党组成员，同时也是检察委员会成员，个别情况下其副职也是检察委员会成员，通过检察委员会这个办案领导机构，自侦部门在一定程度上可以参与决定由其所侦查案件的审查起诉。而公诉部门在内部级别设置上仅与自侦部门内设的侦查处和办公室一致，这无形中整体提高了自侦部门在检察机关内部的相对优势地位。自侦部门高规格的级别设置是打击职务犯罪所必须，但是其在某种程度上不可避免的会影响公诉部门对职务犯罪案件的公正判断。

（四）同一检察机关行使职务犯罪案件的侦查权、公诉权是案件质量不高的重要原因

虽然检察机关在内部对职务犯罪案件的侦查、起诉设计了相互制约的机制，但是由于我国包括职务犯罪侦查权、公诉权在内的检察权行使主体是检察机关这个组织，而不是检察官个人，而且我国检察机关案件办理实行的是检察长主持下的检察委员会负责制。因此，虽然自侦部门和公诉部门内部分立，但都是在同一检察长的领导下协同工作，重大复杂案件都要经过检察长或者检察委员会决定。这便使自侦部门和公诉部门在全院工作一盘棋的思想影响下，彼此间相互监督的意识和动力不足，从而导致发现问题和改正错误的可能性也大大降低。例如，司法实践中检察机关内部消化职务犯罪案件比例较高，许多案件质量问题被自我做出的不起诉决定所掩盖。［7］此外，在具体办理职务犯罪案件过程中，自侦部门与公诉部门还往往以同属一体为由，以自我为中心来要求对方，从而影响了案件事实的正确认定。例如，有的检察机关自侦部门拒不采纳公诉部门的退补意见，使可以补充调取的证据未能调取，从而导致能够认定的事实不能认定。

三、建立职务犯罪案件异地审查起诉制度

职务犯罪案件异地审查起诉，也即将本院侦查终结的职务犯罪移送至异地检察机关审查起诉。其不同于异地审判，因为与职务犯罪案件异地审查起诉直接对应的是职务犯罪案件侦查，其要解决的是职务犯罪公诉权与侦查权的在检察机关内部的配置问题，且在一定程度上涉及与法院审判权的协调。职务犯罪案件异地审查起诉具有正当性，且其制度设计可以在不触动现有法律框架的前提下得以实现。

（一）职务犯罪案件异地审查起诉的正当性

1.异地审查起诉能够克服同一检察机关行使职务犯罪个案的侦查权与公诉权所带来的弊端。首先，将本院侦查的职务犯罪交由异地检察机关审查起诉，虽然其侦查权和公诉权仍同属检察系统，但由于所属地域的不同，在形式上实现了权力的分立，提高了检察公信力，能够在一定程度上打消人们对案件办理公正性的顾虑。其次，职务犯罪案件异地审查起诉在一定程度上解决了同一检察机关集侦查权、公诉权于一身的问题，加大了对职务犯罪侦查权的制约力度，克服了同一检察机关内部监督的不力，必将提高职务犯罪案件的办理质量。而且，职务犯罪案件异地审查起诉可以排除在办案过程中，特别是在处理敏感案件过程中所可能遇到的地方权力和人际关系网的干扰。最后，检察机关内部职务犯罪自侦部门与公诉部门的不对等地位在短期内不可能改变。为了更好的发挥法律监督职能，自侦部门的优势将在一定程度上予以保留。在这种情况下，公诉部门对自侦部门难以形成有效的制约。但是，如果职务犯罪案件异地审查起诉，由于归属于不同的检察机关，异地公诉部门监督职务犯罪侦查权的行使便会少了不必要的顾忌，其制约力和公正性将大大提升。

2.高官异地审判的成功实践为职务犯罪异地审查起诉制度的建立提供了可以借鉴的经验。我国在惩处省部级高官腐败案件过程中，已经形成了独特的办案模式，除了少部分案件是由检察机关自行侦破之外，一般先有中纪委查办，然后交给最高人民检察院，由最高人民检察院指定省级人民检察院反贪局具体办理，公诉人以省级人民检察院为主，市级人民检察院反贪局配合，最高人民法院制定相应级别法院异地审判。［8］而且，根据现有的高官异地审判实践显示，省部级高官职务犯罪一般是跨省异地审判，而厅局级高官则往往是在省内异地审判。异地审判便意味着检察机关必须异地审查起诉。虽然高官异地审判只是一种临时性的指定管辖措施，但是检察机关，特别是省级以上的检察院，从中也积累了不少了经验，这为建立规范化的职务犯罪异地审查起诉制度提供了便利。

3.职务犯罪案件统一异地侦查不具有可行性和必要性。职务犯罪案件异地审查起诉的目的是在检察机关内部实现侦查权与公诉权更加彻底的分立制约。因此，有种观点认为，如果职务犯罪案件统一由异地检察机关行使侦查权，则也能达到上述效果。但是，这种假设并不具有可行性，也是没有必要的。

刑事诉讼法律对侦查权的地域管辖权限并没有严格的规定。具体到职务犯罪侦查，只有《人民检察院刑事诉讼规则》第15条规定由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖，但同时规定如果由其他人民检察院管辖更为适宜的，可以由其他人民检察院管辖。因此，在司法实践中，上级检察机关对职务犯罪侦查权的配置较之公诉权拥有更大的自主权，可以根据具体情况指定不同地域管辖。但是，这只是一种针对可能情况的规定，其不适合如职务犯罪异地审查起诉那样成为一种必须统一执行的制度。第一，由检察机关对其辖区内的职务犯罪进行侦查，有利于犯罪线索的发现和查办案件的深入；第二，侦查权具有特殊性，是案件事实从无到有的过程，其间涉及大量复杂的取证工作，统一异地侦查会大大增加办案的成本；第三，侦查一体化的检察体制改革实践使上下级自侦部门加强了办案沟通，在一定程度上使检察机关的职务犯罪侦查摆脱了当地可能存在的不当干扰。

4.职务犯罪案件逮捕权上提一级的做法不适宜公诉权的行使。职务犯罪案件逮捕权上提一级与职务犯罪异地审查起诉都是在坚持逮捕权和公诉权由检察机关行使的宪政体制下的改革，其涉及的是检察机关内部的权限设置问题，都是优化检察权的配置、强化检察机关自身监督制约的重要措施。但是，由于职务犯罪公诉权的行使需要与法院审判直接对应，即便上级检察机关基于对下级检察机关的领导职能，有权力要求审查起诉下级检察机关办理的职务犯罪案件，但是却无法改变刑事诉讼法关于法院的级别管辖规定，这将会导致刑事诉讼程序的混乱。此外，就个案而言，审查起诉的工作量远大于批准逮捕，将所有职务犯罪案件的公诉权上提一级必将不当的增加上级检察机关的负担，而且其对职务犯罪侦查权的实际制约效果也远不如异地审查起诉。

（二）职务犯罪案件异地审查起诉的制度设计

1.完善指定管辖的规定，确立职务犯罪案件异地审查起诉的法律依据。对于公诉管辖而言，由于需要与审判管辖相对应，因此上级检察机关对其自主决定权受到较大的限制。但是，《刑事诉讼法》规定了审判指定管辖，授权上级法院可以在必要的时候将下级法院管辖的案件移送其他法院审判。因此，司法实践中，如果上级检察机关认为需要指定其他下级检察机关审查起诉不归自己管辖的案件，就需要与相应级别的法院进行协商，以保证异地审查起诉所对应的下级法院能够合法受理案件。

根据上述分析可以看出，公诉指定管辖存在法律上的依据和现实可操作性，这便为职务犯罪案件在现有法律框架内实施异地审查起诉提供了可能。但是，由于现有法律及司法解释均没有对改变案件管辖权的具体条件和程序做出明确的规定，导致实践中指定管辖应用较少，且容易引起检察机关与法院之间的管辖争议。因此，本文建议，可以由最高人民检察院联合最高人民法院，依据法律赋予各自的指定管辖权限，共同做出职务犯罪必须异地审查起诉的决定。

2.职务犯罪案件异地审查起诉需要说明的几个问题。首先，本文主张的职务犯罪案件异地审查起诉是对检察机关所侦查的职务犯罪案件统一、固定的制度安排，与现有法律所规定的，根据个案情况进行临时性的指定管辖不同。但是，这两者之间并不冲突。如果检察机关因为侦办特殊职务犯罪案件，需要突破异地审查起诉制度所规定的地域范围，便可以依据刑事诉讼法关于指定管辖的规定，确立适宜管辖的检察机关行使公诉权。例如，目前司法实践中关于高官异地审判的实践，便是依据指定管辖权限所做出的特殊安排。

其次，职务犯罪案件公诉权是检察机关的专属权力，对其行使方式进行必要的调整是检察机关可以单独决定的事情。但是，由于检察机关公诉的案件需要移送相应的法院进行审判，如果检察机关单方面的做出职务犯罪异地审查起诉规定，会造成与法院审判管辖的冲突。因此，职务犯罪案件异地审查起诉制度需要检察机关与法院共同参与制定。

最后，职务犯罪案件异地审查起诉需要兼顾公正与效率。异地审查起诉本身便是司法公正性的体现，但是其可能遭受司法成本增加，以及违背诉讼及时和便利原则的质疑。对此，我们完全可以通过合理的制度安排来避免这些不利的后果。例如，可以适当限制异地审查起诉的地域范围，并要考虑异地检察机关的公诉办案数量。同时，为了保证异地审查起诉的效果，可以适时的更换审查起诉的异地检察机关。

注释：

［1］张穹：《刑事法律监督是中国刑事法制建设的重要保障》，载《中国刑事法杂志》1998年第1期，第4页。

［2］参见《人民检察》，1992 年第 4 期，卷首语。

［3］参见李中波：《自侦案件的审查起诉不是独立的诉讼阶段》，载《湖南大学学报（社会科学版）》，1999年第2期，第68-70页。

［4］郝银钟：《检察权质疑》，载《中国人民大学学报》1999年第3期，第73页。

［5］参见张玉镶：《关于侦查的几个主要法律问题的思考》，载《中外法学》1998年第3期，第72页。

［6］董建平、仇小东：《检察机关职务犯罪侦查模式探究》，载《政治与法律》2008年第6期，第143页。

［7］根据对北京市海淀区人民检察院2005年至2009年所办理职务犯罪案件处理方式的统计，在已取得最终处理决定的144人中，共有19人被作出不起诉处理，占全部职务犯罪嫌疑人的14.5%，不起诉率远远高于2009年该院全部刑事案件1.5%的不起诉率。

［8］傅达林：《异地审判：权宜之计不能代替制度建设》〔J〕，《法治与社会》2007 年第 3 期，第 20 页。

*北京市海淀区人民检察院［100080］