典型国家 (地区)农地流转的案例及其启示*

王丽娟，黄祖辉，顾益康，黄宝连，胡 豹

(1.浙江省农业科学院农村发展研究所，浙江杭州 310021;2.浙江大学中国农村发展研究院，浙江杭州 310004)

中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出要“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，表明我国农地流转和适度规模经营已成为新时期农村改革的重大政策之一。发达国家的实践证明，规模化经营是现代农业发展的基本条件，没有土地流转和农业的规模化经营，也就没有产业布局的区域化、农业生产的机械化、农业技术的标准化，就不可能实现农业的现代化［1］。该文侧重介绍典型国家 (地区)推行农地流转和规模经营的做法和经验，以期对我国有所借鉴。由于土地制度是土地流转的基础，而土地流转可能还受制于资源禀赋、人地关系的国情 (或地区情况)，因此，该文选择了土地私有、“人少地多”的美国，土地私有、“人多地少”的日本和中国台湾，以及土地公有、“人多地少”的越南作为典型案例。

1 美国

美国农业是当今世界上最发达、最具有代表性的现代农业，在世界农业中占有十分重要的地位。美国是世界上耕地面积最大的国家，人均耕地0.62hm2，是世界人均耕地 (0.23hm2)的2.7倍，“人少地多”是美国农业的典型资源特征。从1776年建国到20世纪30年代以前，美国先通过拍卖公开出售公有土地，继而向拓荒者免费赠送土地，从而在20世纪初确定了家庭农场制为主的农业经营组织形式［2］。

1.1 土地流转概况

在美国农业发展过程中，由于农产品市场开拓、科技进步和大范围配置资源，行业分工越来越细，生产要素逐步向优势农户集中，加速了农户之间的联合与重组，在土地流转不断进行的基础上，农场数量减少，规模不断扩大，专业化程度提高。美国土地流转的主要方式是租佃制，地主或自找使用者出租，或通过中介出租;地租主要有固定地租和分成地租两种，买卖或出租的价格由交易双方协议采取某种方式确定;然后双方共同到县政府办理变更登记手续，以实现土地产权的转移，完成交易。正因为土地可以自由买卖和出租，美国土地流转重组不断进行，并使得农场经营形式出现了多样化:土地完全自有的农场、土地部分租入的农场和土地全部租入的农场并存，并且农场经营规模不断扩大。

1.2 土地流转特点

1.2.1 明晰的土地产权

美国土地的产权边界非常明晰，土地所有者拥有土地收益分配和处置的权利，土地收益除了按国家和地方政府的规定交纳比较固定的土地税、农产品销售所得税、房产税等之外，都归土地所有者支配;同时，土地所有者在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面也都具备完全不受干扰和侵犯的权利。联邦和州政府只对土地保留三项权利:一是土地征用权;二是土地管理的规划权;三是征收足额的土地税，而且这些权利是严格受到限制的［2］。正因为土地产权清晰，美国土地交易制度是最完善的，土地市场也最发达，土地流转过程中私有土地的侵权及土地合同纠纷等也很少见。

1.2.2 以市场调节为主导

美国的土地流转是在完全的市场经济条件下形成和发展起来的。无论是政府还是个人，要使用不属于自己的土地都通过购买或租赁获得，买卖土地的一切活动都必须依法进行，并严格履行法律规定的义务，向政府缴纳不动产税，并以个人所得税的方式缴纳土地转让收益税。对土地流转的管理主要是通过其发达的市场和权责明确的交易秩序和原则来进行的［3］，土地管理机构对私人土地买卖的管理只限于登记收费，土地交易纠纷一般都通过法律程序来解决。

1.2.3 政策重点在于促进土地集中

为了促进土地流转集中，政府采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段以及法制手段，鼓励和诱导家庭农场规模适度的扩大。如法律规定，家庭成员可拥有或继承农场土地股份，但不能退股，或将股份做抵押，只许内部转让，以保证在代际传承中不被细分碎化。此外，为了避免出现大资本排挤小农户、农地大规模被兼并的现象，以免造成农民失业、沦为雇农乃至流离失所等严重社会问题，在以农场规模大而著称的美国中西部地区的九个农业州规定“禁止非家庭性公司拥有农地和经营农业的直接生产领域”［4］，以保证农地尽可能由农户经营。

2 日本

日本是世界人口密度最大的国家之一，属典型的人多地少国家，人均耕地面积仅为0.035 hm2。1947～1954年期间，日本实施对农地封建土地所有制的改革，中央政府强制收买地主土地，然后按国家统一规定价格再卖给佃农。由于货币的贬值，地主的土地几乎算无偿转让给佃农，从而实现了“耕者有其田”的自耕农地制度。1952年，日本《农地法》从法律上确立农户对土地所有的永久地位，奠定了以小规模家庭经营为特征的农业经营组织形式。

2.1 土地流转概况

随着战后日本经济高速发展，工业化、城市化速度加快，以及随后农业国际化的发展，日本逐步启动了以推动土地流转、促进农业规模经营为核心的土地制度改革，大致分为三个阶段［5］:

2.1.1 放宽土地所有权流转限制，培育“自立经营农户”阶段 (1961～1969年)

为了使农业适应经济发展的需要，缩小农业和其他产业之间生产率的差距，进而提高农业从业人员的收入水平，日本政府在1961年出台了《农业基本法》，并提出了有选择地培育更多“自立经营农户”的发展思路。为了培育“自立经营农户”，在农地政策方面，日本政府于1962年修改了《农地法》，主要包括:(1)放宽了农户拥有土地面积的最高限制;(2)设立农业生产法人制度，允许由农户发起的各种农业生产组织购买和租用农地;(3)建立了“土地信托制度”，允许农协在取得农地委托书后，把土地出租给愿意从事农业生产的人。政府金融机构还专门发放利息优惠的贷款，用于帮助大农户购买小农户的土地。除了农地政策外，日本政府还制定了一些相关配套政策。但是，这些政策的实施效果并不明显，并没有出现农户之间土地大量转让的现象，而“自立经营农户”的发展也没有达到设想的目标，兼业化经营现象反而更普遍。

2.1.2 鼓励土地使用权流转，提高农地利用效率阶段 (1970～1985年)

到20世纪70年代初，日本政府开始认识到，要提高农地经营规模，靠土地所有权在农户之间的转让来实现，是非常困难的，必须把思路转到通过土地使用权和经营权的流动来提高农地的经营规模上，因而日本政府把农地改革的重点由鼓励农地集中占有转向分散占有、集中经营和作业的新战略上来。政府连续出台了几个有关农地改革与调整的法律法规，鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产。这些法律法规主要包括:(1)1970年修改《农地法》;(2)1970年创设农业人养老金制度;(3)1975年修改《农振法》;(4)1980年制定《增进农用地利用法》;(5)1985年设置“扩大经营规模资金”等。通过以上一系列的农地改革，日本农地的流转率提高了，全国农地出租面积的比例由1970年的7.6%上升到1985年的20.5%。

2.1.3 鼓励土地向“合意的农业生产单位”集中，提高农业竞争力阶段 (1986年至今)

进入20世纪80年代中期以后，农业的国际化与市场化程度不断提高，日本农业面临国际农产品的竞争压力不断加大的困境，如何提高农产品的竞争力成了日本农业发展的主要问题。日本政府认识到，农产品竞争力的关键在于农业生产单位的竞争力，要提高农业生产单位的竞争力，必须要吸引有能力的人和年轻人专门从事农业经营，而要吸引这些人专门从事农业经营，就要保证这些从事农业经营的人能拥有足够大的土地经营规模，通过规模效益，能获得与其它产业同样的收入。为此，日本提出了用“合意的农业生产单位”替代60年代《农业基本法》提倡的“自立经营农户”的发展思路。为此，1993年，政府又修订了《农地法》和《农地利用增进法》，并把《农地利用增进法》改名为《农业经营基础强化促进法》。

2.2 土地流转特点

2.2.1 成立专门的土地流转中介机构

在推动土地流转之初，日本政府允许农民以土地信托的方式通过农协把土地出租给愿意从事农业生产的人。随后，为了方便农户之间土地的出让和出租，日本专门成立了不以盈利为目的的农业土地管理公司，农业土地管理公司由国家、地方政府和农协联合组成，其主要业务是从愿意出让和出租农地的农户那里购买或租得农地，然后再将土地出让或出租给想购买或租地的农业生产单位，政府对农业土地管理公司和租户提供资金补助［6］。

2.2.2 谨慎对待法人流转农地

日本自二战后实行土改一直到1961年，在长达15的时间中法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有农地，其目的是不允许在农业人口大批转移之前，就出现以大资本排挤小农户和土地兼并的现象。当这方面的法律有所修改时，日本的农业人口已从1946年的50%降到了1961年的27%。即便如此，日本对法人从事农业经营的条件也是逐步放松的，时至今日，日本的法律对股份公司参与农地经营仍有限制，避免股份公司对农业用地的非农化使用［7］。

2.2.3 实施系列化的辅助政策

日本政府围绕土地流转的方方面面，展开了系列化的辅助性制度设计。例如，为促进小规模的兼业农户放弃土地，通过充实教育、职业培训、职业介绍、振兴农村工业等方法，为其提供农外就业的机会，使其脱离农业等;为解决农户土地流转的后顾之忧，创设农业人养老金制度，促进经营者的年轻化以及扩大经营规模;制定了新农民进入农业的技术培训和管理计划，吸引年青人从事农业;此外，建立了组织严密的农协，使之成为政府、市场、农户之间强有力的中介组织，促进农业经营中的合作，实现了生产劳动的社会化、商品化。

2.2.4 政策制定具有明显的阶段性

很显然，日本政府各项农地流转政策的制定具有十分明显的阶段性特征。由于不同阶段土地流转的目标取向是不同的，因此，不同阶段的政策重点也不尽相同。在20世纪80年代中期之前，日本的农地流转着眼于提高农地利用效率和农业经营者的收入水平，因此，主要采用扶植“自立经营农户”的方法来实现农地流转;80年代中期以后，日本的农地流转着眼于提升农业竞争能力，因此，吸引有能力的人和年轻人专门从事农业经营成为土地流转的政策重点。

3 中国台湾

我国台湾也是具有“人多地少”农业资源特征的典型地区之一，人均耕地面积仅0.045hm2。中国国民党败退台湾后，国民党按照孙中山平均地权的民生原则在台湾推行土地改革，通过“三七五减租”、“公地放领”、“私有耕地征收与放领”土地政策“三部曲”的实施，台湾顺利实现了“耕者有其田”农地制度改革，使“小农制”在台湾得以确立［8］。

3.1 土地流转概况

随着经济发展，农民所得偏低，农业劳动力转移，农业迫切需要通过规模经营提升经济效益。从20世纪60年代开始，台湾实施了新一轮的土地改革，主要致力于优化土地的使用和经营，解决地块细碎和小农经营危机，促进土地的规模经济，提高农业生产效率，并为农业机械化的广泛实施创造条件。它分为两个阶段:

3.1.1 1962～1971年的农地重划

台湾农地重划以改善水利、增加产出、便利机械化、规模化为目的，推进耕地转移与合并，农民之间以互换耕地的形式，把分散在多处的小土地集中在一起，以利于农事耕作和管理;或者以自愿结合的形式，将不规则的耕地连成一片，办成标准农场或综合利用。为了实现这一目标，一方面，台湾当局鼓励无耕种能力的自耕农出售土地，辅导其转业;另一方面，提供贷款，辅助有能力的小农户购买弃耕或厌耕的土地，以扩大耕地面积，达成适当的经营规模。

3.1.2 1981～1985年的第二阶段农地改革

1982年台湾当局又推出了第二阶段农地改革方案，以突破土地制度形成的瓶颈使农业得以持续发展为改革目标。主要内容有:提供扩大农场经营规模的购地贷款，推动共同、委托及合作经营，加速办理农地重划，加强推行农业机械化，修订有关法令、推动农业区域规划等。这一阶段的农业机械化和农地重划取得了很大成绩，但扩大农地经营规模这一首要项目成绩很小，而且显得步履艰难。原因在于，这一系列农地政策的推出都没有触及真正阻碍规模经营形成的“三七五减租”这一制度根源，站在保护佃农利益而形成的“三七五减租”租赁制度中，过低的租率与过于苛刻的退租条件，使出租土地等同于失去土地。

20世纪90年代以来，为适应经济发展新阶段的需求，台湾在农地使用管理政策方面又有新进展。1998年台湾当局拟订《农业发展修正草案》，其中涉及农地政策的有下列方面:(1)将现行依法供农业使用的土地重新区划，对不同农地采取不同管理方法，即采取宽严不同之管理方法，对于重要农业生产用地及保育用地在政策上采取加强保护措施，放宽对次要农业生产用地的保护，使地尽其利;(2)放宽农地承受人资格，即只要农地农用，对农地买者的农民身份已无限制，农业企业购地合法化，此规定是对农地农有政策的重大调整;(3)订立奖惩办法，防止农地炒作;(4)冻结耕地“三七五减租”条例，建立合理耕地租赁制度，规定新耕地租赁契约的内容由订约双方依契约自由原则订立，在台湾农地价格偏高、农民无力购买土地的情况下，这一规定能通过合理租赁制度扩大经营规模，提高农业竞争力。2000年1月正式颁布的新《农业发展条例》使上述内容与规定法制化［9］。

3.2 土地流转特点

3.2.1 重视土地的物理集中

土地规模经济的实现不仅要求土地权利的集中，还要求土地本身的集中连片。台湾从一开始就十分重视土地整理，开展了农地重划工作，将一定区域内不合经济利用的农地加以重新规划整理，建立标准丘块，并配置农水路，使每一丘块能直接临路、直接灌溉及直接排水，以改善农业生产环境，扩大农场规模，增进农地利用，并配合农业机械化作业，提高经营效率，促进农业建设发展，增加农民收入。

3.2.2 多种形式引导土地流转

1979年初，台湾当局颁布的《台湾地区家庭农场共同经营及委托经营实施要点》，鼓励农民创办家庭农场，联合经营农业，允许农民将自己的土地委托他人经营。通过共同经营、专业化经营和委托经营等多种形式，加强农业生产领域和农产品流通领域的合作，促进经营权与所有权分离，引导农地经营权流转，扩大农业经营规模，提高农业生产效率。

3.2.3 大力发展农业机械化

台湾的机械化做得比较早，1970年，台湾当局制定的“现阶段农村建设纲领”提出“加速推行农业机械化方案”的4年计划，预定通过实施降低农机成本、加强农机推广服务、加强农机研究与培训、设置现代化农业经营实验区等扶持政策，于4年内达成45万hm2耕地的机械化作业，推广各类农机12万台。到四年计划期末，台湾就基本上实现了农业机械化，到了20世纪80年代，台湾的机械化程度已经达到95%以上，有力地促进土地规模经营。

3.2.4 为农户扩大农场规模提供贷款

台湾当局出台了《扩大家庭农场经营规模协助农民购买耕地贷款办法》，提供低息或无息贷款，鼓励农民购买土地，扩大耕地面积，达成适当的经营规模，以获取农业生产的规模效益。为此，台湾专门设立了“农地购置基金”，给小农户提供低息贷款，协助其购买新的耕地［10］。这一措施有助于土地所有权的转移和合并，在一定程度上扩大自耕农的耕地面积。

4 越南

越南是东南亚地区的人口大国，也是世界上为数不多的社会主义国家之一。越南气候非常适宜农业生产，是历史上一个小农经济比较发达的农业国家。1954年、1975北越和南越分别完成农业的集体化改造之后，越南的土地制度实行的是国家所有、集体所有和个人所有三种所有制形式，大量农村土地转为集体所有，仅有5%的土地属于个人所有。

4.1 土地流转概况

由于农业集体化带来生产率的下降，致使越南从1968年至20世纪80年代的改革以前，一直是一个稻米的进口国，1980年越南国内的食品消费有27%要依赖进口。为应对粮食供应短缺危机，从1981年开始，越南开始了土地制度的改革，其中，最主要的就是1993年越南的新《土地法》的出台。《土地法》明确规定土地的所有权为国家所有，赋予农民长期稳定的土地使用权，并对农民的土地使用权进行了明确、扩充性的界定，赋予农民土地转让权、交易权、出租权、继承权、抵押权。之后在1998年、2001年、2003年等多次的《土地法》修订过程中，对土地面积限额及其使用期限的规定做出调整，增加了农户土地作为投资的合资资本权利和农地赠予权，规定了土地发生变更的情形及变更登记程序等［11］。

可以看出，越南农民拥有的农地使用权具有两个特点:一是长期稳定性;二是确定性、排他性和流转性。很显然，越南农民的农地使用权具有明显的物权属性，这有利于诱致农民通过市场交易方式，最大限度地在产权约束范围内配置资源以获取最大的收益，而微观主体交易行为促进了农地使用权流转市场的形成，有利于实现土地集中，促进农业从小规模经营向大规模、集约化、商品化的现代农业发展转型。自上世纪90年中后期以来，越南农村各地出现了具有一定经营规模的庄园经济，面积从几公顷到几十公顷不等，个别庄园甚至达到2 000hm2。但也应该指出的是，目前在越南农村土地使用权市场开放中也出现了一些问题，主要表现为富人土地占有的相对集中与失地农民的贫困化，造成贫富两极的分化。

4.2 土地流转特点

4.2.1 土地产权较为明晰

根据新《土地法》，越南农民分配到的土地，可以长期稳定地使用，并且被准予多项权利，如流转权、交易权、出租权、继承权、抵押权、合资权、再出租权和赠予权等。很显然，在越南，农民拥有的土地权利具有明显的物权属性。同时，越南政府通过界定农户承包土地的位置、范围与面积，启动农户土地使用权证的发放。1998年，71%的农户得到土地使用权证，到2000年末，这一数字超过了90%。目前发证工作仍在继续，为农民土地权利提供法律支持和保障，也为土地使用权的流转提供基础条件。

4.2.2 制度变迁的渐进性及其法律匹配

越南农地制度变迁过程相对平衡，新旧制度革新之间的轨迹相对平滑，没有引起大的振荡，具有渐进式改革的特点。在越南土地制度的渐进变革过程中，每个阶段性的变革几乎都得到了相匹配的法律支持，表现出了农民产权不断强化的路径特征。1988年，越共中央提出将土地使用权分配给农民;1993年出台了《土地法》，在法律层面确认并清晰界定了农民的土地使用权［12］;伴随着改革的深化，1998、2001年又进一步对1993年《土地法》进行了完善性的修改补充;此后又几经修订，新《土地法》于2004年正式实施。由此可见，越南土地制度革新的过程，也是不断强化农地产权的法律支持体系建设的过程。在规范的法律制度秩序下，农民的土地产权权利具有权威性，更容易实施产权保护，防止侵权行为的发生。

4.2.3 制度安排的弹性特征与分类处理

越南农地制度的安排不是“一刀切”的单一制度安排，而是实施分类处理。例如，根据种植作物的生长周期长短，规定土地使用期限;根据土地资源禀赋的区域差异性，对农户获得的农地面积限额进行相应的差异性规定等，从而形成与资源特性、区域特性相匹配的制度安排，这种匹配性制度安排为资源合理配置、提高资源配置效率提供了制度基础。

5 启示

上述4个典型国家 (地区)农村土地流转的案例，提供了不同土地制度、资源条件背景下农地流转的不同模式和路径，对我国新时期推动农地流转、促进农业规模经营具有重要参考价值。总结各个案例农地流转的共同点，至少可以得到关于土地流转机制建设的四点启示。

5.1 土地产权边界清晰是农村土地流转的前提条件

美国、日本和我国台湾都是实行土地私有制，因此都拥有清晰的土地产权边界，美国发达的土地流转体系和农业规模化程度的提高，即是建立于清晰的土地产权之上的。越南与我国一样，是实行土地公有制的国家，越南的土地流转是在新《土地法》对农民土地权利进行明确和扩充的基础上进行的。

5.2 经营权与所有权的分离加速了农村土地的流转

由于土地对于农民的社会保障、资产增值等功能，农民因此可能惜卖，或者由于土地价格相对较高，流入方难以承受等原因，造成了土地所有权的流转较为困难。在以上各个国家或地区的土地流转实践中，都对土地经营权与所有权加以分离，从而有效推动土地流转和农业规模经营。其中最为典型的例子是日本，日本的土地流转经历了由20世纪60年代鼓励农地集中占有的失败，到七、八十年代农地分散占有、集中经营和作业的成功的过程，可以说，在土地流转过程中，实现经营权和所有权的分离是日本土地流转成功的关键。

5.3 相关配套机制的完善是农村土地流转的重要保障

为达到土地有序流转和农业规模经营的目的，各个国家 (地区)在启动土地流转的同时，还展开了系列化的辅助性制度设计，培育了良好的农地流转的政策和法制环境，也为农地流转创造了良好的市场氛围。例如，日本为解决农户土地流转的后顾之忧，创设农业人养老金制度，为促进小规模的兼业农户放弃土地，通过充实教育、职业培训、职业介绍、振兴农村工业等方法，为其提供农外就业的机会，使其脱离农业等;越南启动农户土地使用权证的发放，为农民土地权利提供法律支持和保障，也为土地使用权的流转提供基础条件;我国台湾组织农地重划和农业机械化，为农业规模经营提供便利等。

5.4 专门的中介机构为农村土地充分流转提供了平台

通过降低信息的寻找成本和交易成本，专业的中介机构在农地的供给主体和需求主体之间起到了沟通和桥梁的作用。例如，在日本农地流转制度的发展过程中，农民合作组织发挥了其作为农地流转市场中介的作用，成为各国农民组织发展中的一个比较典型例子，它不仅促进了农民的合作，也成了农地流转过程中最重要的媒介，加快了流转的速度，保证了流转的成功率，为农村土地的充分流转提供了有效的保障。土地流转中介机构的类型是多样的，如美国的中介机构是市场经济自发产生的，而日本的中介机构 (农业土地管理公司)则依托国家、地方政府兴办的，其在组建和发展上具有一定的政府依赖性。

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