发挥市县级矿产资源规划作用的几点思考

■ 那春光

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

发挥市县级矿产资源规划作用的几点思考

■ 那春光

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

市县级矿产资源规划是国家矿产资源规划体系的重要组成部分，第二轮市县级规划编制实施正在全面展开，目前，1356个市县级规划获批准发布。由于各种原因，市县级规划编制实施过程中存在着基础资料缺乏、部门利益协调难、实施难度大等问题。从市县矿政管理特点出发，在规划的组织上、规划内容设定和规划实施管理等方面进一步细化完善，可以更好地发挥市县级矿产资源规划的作用。

市县级；矿产资源规划；实施；基础资料；矿政管理

1 市县级矿产资源规划概况

市县级矿产资源规划是国家矿产资源规划体系中的重要组成部分,是市县级政府根据本行政区内矿产资源禀赋条件及一定时期内国民经济和社会发展对矿产资源的需求,对矿产资源的调查评价与勘查、开发利用与保护、矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦等在时间、空间和结构上做出的安排和部署[1]。

继2002年首轮市县级规划编制实施工作在全国展开之后,目前,第二轮市县级规划编制实施也已全面铺开,至今已有1356个市县级规划获批准发布。市县级规划的编制与实施,将全国和省级规划的目标、任务和布局进行了细化和落实,促进了全国和省级规划的实现,同时为市、县级国土资源管理部门依法审批和监督管理矿产资源勘查、开采活动和进行矿山地质环境保护与恢复治理提供了重要的依据,对规范本地区矿产资源开发秩序,保护矿产资源发挥了重要的指导作用。

2 市县级矿产资源规划存在的问题

编制一个操作性强,适合市、县矿产资源特点的市县级矿产资源规划并非易事,从这几年的市县级矿产资源规划编制实施调研与交流情况看,市县级规划在编制实施过程中大多存在着以下一些问题。

2.1 基础资料缺乏，影响规划编制的质量

规划编制基础资源缺乏的问题,其原因是多方面的：一是国土资源系统内的统计信息发布不及时,如笔者在参与中部某市的矿产资源规划编制时,收集到最新的储量统计信息只有2008年度的,而规划基期是2010年；二是部门间统计数据不一致,如该市发改委从矿山企业直接统计的保有资源储量和国土部门的统计信息明显差了很多,部分矿种差了几倍不止,哪一个数据更能反映真实情况,更能提高规划编制质量很难说清楚；三是国家、省管的能源、金属等重点矿种的信息资料相对比较详细,因为有国家、省地勘基金项目、国土资源调查项目,以及其它各类专项项目支撑,而市县级规划更加关心的、市县级矿政管理部门发证权限内的非金属矿产的地质资料非常少,国家和省级地勘资金不会投到这类矿种上,而市县由于多种原因很少开展公益性地质勘查工作,以该中部城市为例,调研了解到2006-2010年该市各区县收取的矿产资源补偿费在15亿以上,而用于公益性地质勘查的几乎没有。

2.2 规划布局与其它部门的相关区划协调难

根据近年的调研与交流,随着民众环保意识的不断增强,各级部门对民生问题越来越重视,基层矿政管理人员出于保护环境、保障民生、保护自己的目的,非常希望能够将与矿产资源开发有关的其它部门的功能分区分门别类地理出来,区分出哪些是红线,是绝对不能开发的,哪些是可以通过论证后开发的,这些区包括发改、环保、林业、水务等部门设立的主体功能区、各级自然保护区、林场、水源保护地、旅游及风景名胜区、文物保护单位,及各级政府设立的各类保护区、控制区等。矿产资源规划分区在与这些区划相衔接时的主要问题一是其它部门不配合,数据搜集难；二是数据精度不够,精细控制难。我国各类保护区、功能区的设立以定性描述为主,缺乏精确的坐标控制,因此很难在规划图件上做到精细控制,无法满足市县级规划管理的实际需求；三是部分功能区政策模糊,很难判断对矿产资源开发的影响。

2.3 规划实施和管理的难度大

一是规划的法律地位不高和权威性不强；二是个别地方行政干预等因素影响了规划的实施；三是矿产资源规划管理、审批、实施与监督等有关规章制度尚未健全和完善,规划实施缺乏法律制度保障；四是规划编制的质量不高,如一些县级规划的内容大部分与省、市两级规划雷同,任务目标没有具体落实到地块、矿区和矿山,有的规划与省、市级规划内容一致,较为宏观,可操作性差,规划实施难度大。此外,还存在信息化工作滞后、管理手段落后等问题。

3 对于发挥市县级矿产资源规划作用的几点建议

3.1 规划编制过程中加强领导和组织协调

矿产资源的开发对于市、县级,特别是中西部市县的经济发展具有重要意义,甚至是关乎到地区经济全局的发展。因此,市县级矿产资源规划在编制过程中一般应由市、县人民政府牵头进行组织协调,一是解决基础数据问题,由政府牵头协调各部门利益,能拿出最准确的数据,反映最真实的情况；二是规划中涉及的重大指标和工程要由政府批准确定,以保障规划实施过程中目标和责任的落实。虽然规划的制定是技术过程,规划的实施也依赖于技术手段,但这种技术过程或手段都无法根本改变其出自规划机关,带有政府强制的痕迹。“在一个充满利益竞争和在地位、资源等方面存在着严重不平等的社会中,规划想要引导未来的行动,就必然地处在权力运作的过程中”[2]。制定规划的过程,实质上是一个通过政府反复协商的过程,规划涉及的利益错综复杂,为了保证规划的科学性、合理性、可行性、可接受性,减少利益冲突,规划制定必须在政府主导下广泛听取各部门、企业的意见。

3.2 规划内容上突出市县级矿产资源管理特色

在落实上级规划的基础上,市县级规划突出自身矿产资源管理的特色。一是在矿产资源调查评价与勘查方面除落实细化上级规划的任务目标外,还可以适当地增加关于地方收取的矿产资源补偿费投入公益性地质调查和矿山地质环境治理恢复的比例等内容,在国家、省级地勘项目之外,开展市县急需的项目,摸清家底,以更好地为矿政管理服务；二是在规划分区方面,尽量与相关部门和行业的规划相衔接,充分利用已开展的市县级土地利用总体规划的成果,将各部门功能区划分门别类,细化规划许可条件,实现精细控制,真正做到保护环境、保障民生、保护自己；三是在资源开采总量调控方面,在政府协调下,可以考虑用产能控制代替产量控制,数据更易获得,更易监测、更易考核,产量控制可以在规划实施年度计划中分解到各矿山企业；四是在矿山地质环境治理恢复方面突出威胁到人民生命财产的矿山地质灾害防治,兼顾其它。

3.3 规划实施过程中做好规划实施年度计划

矿产资源规划实施年度计划是矿产资源规划实施过程中极其关键、极其重要的环节。再优秀的规划,不执行或没有按计划执行也等于零。在实施年度计划中明确年度规划目标的责任人,明确任务时限,在制度上实现硬约束,以制度管人、管事、管权,是完善规划实施管理制度的重要举措,可以促使规划产生连续不断的推动力,有效地监督各地方各部门的工作,确保规划的政策措施和重大工程有效实施。规划实施年度计划的内容应当包括：一是,对实行总量控制的矿种,提出年度调控的要求,分解到企业；二是,对优化矿产资源开发利用布局和结构,提出调整措施和年度指标；三是,对发证权限范围内的采矿权投放的矿种、数量、规模、地区、时序等,做出年度安排；四是,对本级财政出资安排的矿产资源调查评价与勘查、开发利用与保护、矿山地质环境保护与治理恢复、矿区土地复垦等工作,提出支持重点。

3.4 规划实施期间做好动态监测和规划调整

矿产资源规划会随着其赖以存在的社会现实、经济基础、环境情形的变化而变化,因此,其内容并非如其他行政行为一样具有相当的确定性,而是具有很强的可塑性。整个规划流程是一个从制定措施到逐步实施最后成功完成的庞大工程,意味着规划过程中存在众多的可变参数,矿产资源规划必须根据现时需要不断调整和修正。规划依据的现实条件变了,规划也应随之变化,否则就成了僵化的教条[3]。因此,在规划实施过程中要适时开展有关资源开发利用规模、结构、布局、强度、时序、效率等方面的动态监测,探讨影响规划实施的主要限制因素,对于涉及需要进行重大指标和任务调整的问题,上报规划审批部门,同时做好规划调整准备,以更好地服务于地方经济发展。

[1]全国矿产资源规划编制工作委员会.市、县级矿产资源总体规划编制的基本思路和有关要求.第二轮市、县级矿产资源总体规划培训教材（试用）[M].北京：中国国土资源经济研究院，2009.

[2]John Forester. Planning in the Face of Power[M]. University of California press. 1989.

[3]胡耘通.矿产资源规划的法治维度[A].生态文明与环境资源法--2009年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集[C].湖北：中国法学会环境资源法学研究会，2009.

F407.1；F123.8

B

1672-6995(2012)02-0023-02

2012-01-29

那春光（1978－），男，黑龙江省佳木斯市人，中国国土资源经济研究院副研究员，理学博士，主要从事矿产资源规划研究。