不确定性与土地利用规划

2012-01-28王万茂

中国土地科学 2012年5期

王群，王万茂

（南京农业大学土地管理学院，江苏南京210095）

1 引言

中国目前正处于第三轮土地利用总体规划（2006—2020年）的实施期间，面临的一个突出问题是规划建设用地控制指标不能满足当前经济社会发展对土地的合理需求。经济社会的高速持续发展带来的是高度的不确定性，如何应对这种不确定性，顺利实施土地利用总体规划，已成为当前土地利用规划学术界必需妥善解决的重要课题。本文拟从揭示不确定性与土地利用规划之间的关系着手，将不确定性研究引入土地利用规划之中，探讨在不确定性条件下，土地利用规划的编制和实施所遇到的新问题和新矛盾的解决途径和处理办法。

2 不确定性的产生和基本概念

确定性的含义主要包括有序性、必然性、精确性、稳定性和可预见性等[1]。随着现代科学的进展和人类对现代理性社会的反省、解构，人们逐渐认识到世界的绝对确定性“是人们的一种错觉”[2]，不确定性才是世界的本真状态。格麦哲·摩根认为：“不确定性”是一个很宽泛的术语，它通常涵盖很多概念；不确定性的产生是因为信息不完全性、信息来源的不一致性、语言表述不精确性、所描述的内容具有变化性；不确定性可以是关于某个量，也可以是一种模型的结构[3]。在人类认识活动中，不确定性可归为三大类：（1）与主体目的价值活动相关的不确定性；（2）与主体心理、情感活动相关的不确定性；（3）与主体思维机制相关的不确定性[4]。美国管理学家休·考特尼将那些经过最精密的可能性分析之后仍然存在的不确定性，称之为剩余不确定性，并将其分成4个层次：（1）前景清晰明确；（2）有几种可能的前景；（3）有一定变化范围的前景；（4）前景不明[5]。

3 土地利用规划中不确定性的特性与表现

3.1 土地利用规划中不确定性的特性

（1）时间不可逆性和非对称性。长期以来土地利用规划坚持简单化模仿自然科学中的推理规划来预测土地利用的发展趋势和水平，认为只要获得足够的信息，经过严密的推理，就可以制造出一个“科学”的规划方案，并在可控的实施过程中将其由蓝图变成现实，甚至认为勿要将规划视作环境条件的因变量。实际上与此相反，由于土地利用系统随着外界环境条件的变化而动态运行，其内部子系统之间以及子系统与外界环境之间发生着信息、物质、能量的变换。因此，那些认为已掌握足够信息的言论均属于理性无知，使规划预测结果失真。

（2）有限理性和有限预测性。在不确定性的条件下，寻求“最优”方案几乎是不可能的，尤其存在价值冲突甚至不知道应该怎样给“最优”下个明确而一致的定义的情况下，因此，满意原则而不是最优原则成为规划方案选择的依据，即所谓“有限理性”[6]。从不确定性理念讲，未来既可预测，又不可预测，由于系统的行为对初始条件具有敏感依赖性，因而其长期行为是不可预测的，但其短期行为是可预测的。土地利用规划属于多目标规划，由于人们的知识、经验和智力水平所限，对可行的规划方案仅有有限的了解，而不了解规划目标的全部解决方案。

（3）非平衡性和不稳定性。耗散结构理论揭示了世界系统中的“非平衡性”，指出非平衡性是有序之源和必要条件；混沌理论揭示世界的不稳定性，认为任何系统都是一个稳定性和不稳定性相结合的统一体。土地利用系统本身随时间推移处于动态变化的非平衡态和不稳定态之中[7]，其实质是一定区域内不同土地利用类型发生数量和空间上的变化。随着时间的推移和外界经济社会发展变化，该系统内各种土地利用类型的数量和布局处于动态变化之中，即每类土地利用类型面积由未变化部分、新增部分和转移部分组成，并发生相应空间分布的变化。

（4）整体性和多样性。传统的确定性理论承认系统的整体性和多样性，不确定性理论认为仅认识系统的整体性是不足的，整体性中存在多样性和复杂性，整体性内部的不同部分的分区是分裂、冲突和分化之源[8]，真正的整体性永远是不完整的、有缝隙和裂痕的，因为整体及其分区的边界难以确定。如同任何系统一样，土地利用系统具有整体性的特征，土地利用规划就是基于区域土地资源的整体性来研究土地资源合理配置的，土地利用大系统是由土地利用子系统组成，系统内土地利用大系统与其子系统，以及子系统与子系统之间存在相关性，社会经济对土地需求的多维性和土地适宜性的多元性，最终导致区域土地利用系统内存在土地利用多样性。

3.2 土地利用规划中不确定性的表现

传统规划中采用的基本数据来自预测，并设定各项预测参数在规划期限内是不变的。也就是说，从过去预测将来的外推过程中，不仅存在对过去资料真实性的不确定性，也存在过去和将来相似程度的不确定性。在此种条件下编制的规划与未来社会经济发展之间会产生很大偏差，甚至对后者发生阻碍作用。

现行土地利用规划中不确定性具体表现为：（1）规划背景变化迅速（亚洲金融危机、历史罕见的洪水灾害、退耕还林政策的实施等）；（2）规划理念静态均衡（对不确定的外界变化无策、规划蓝图设计、土地利用面积与空间均衡）；（3）规划指标刚性约束（自上而下下达规划控制指标、土地供求矛盾突出、频繁的修改规划、违法用地事件频发）；（4）预测方法偏误传播（预测技术与手段局限、不确定性的传播与扩大、预测误差偏大、预测结果失效）；（5）规划本底信息失真（原始数据不实，图、数、实地不符合，序列数据年数短，用地布局随意）。

外部不确定性难以控制和预料，规划赶不上变化，导致规划有效期大为缩短。内部不确定性一方面受制于外部不确定性的严重影响，另一方面给规划编制和实施带来严重的负面影响，导致规划成为数字游戏和图形游戏。

4 不确定性视角下的土地利用规划

传统的规划理论认为，规划的最重要的特征是其未来导向性。规划具有鲜明的社会目标导引和众多参与者的社会特征。规划是根据过去和现在研究未来，属于未来学的研究范畴。既然规划是研究未来的，而未来时期充满着不确定性，从这个意义上讲，不确定性孕育着规划的产生，规划从一开始就同不确定性结下了不解之缘，规划本质就是对未来不确定性的缓解和抵消，任何未来发展都是现实尚未确定的、等待做出选择的行动及其结果的演变。规划的结果应当是确定的，结果不确定的规划则是毫无意义的。这里存在着“规划悖论”，即确定的规划是不确定的未来现实的反映，而不确定的未来现实又是现实确定的规划作用结果。

正如任何规划一样，土地利用规划的生命力就在于其对未来土地利用的导向性。土地利用规划的核心内容就是土地利用结构与布局。一定区域未来土地利用结构与布局受制于未来时期该区域社会经济发展趋势和水平，以及土地数量、质量和分布的本底信息，其中未来社会经济因素处于不断变化之中是最活跃因素，属于不确定性因素。在现实规划实践中，未来社会经济变化趋势和水平是依据过去和现在的数据，并视其处于不变之状态加以预测获得的，这就为规划偏离现实埋下了隐患，预测的误差与随机事件和时间的增长呈正相关，这就是说，未来经济环境状况与预测的数据存在着一定程度的不确定性，最终导致规划的不确定性。

再说土地数量、质量和分布等本底信息，从技术层面上原本可以把握清楚的，并能做到图、数和实地“三相符”，也由于受制于中国土地制度现状和不合理的人为干预而变得使规划者无所适从且无法控制，从而直接或间接影响规划的质量和实施的难度，最终使确定性规划演变为不确定性规划。实际上，由于土地本底数据与土地利用现状统计数据不符，使上级下达的规划控制指标根本无法落实于土地空间布局上，甚至出现一些省区基本农田面积大于耕地面积的反常现象，造成了土地利用规划中人为的不确定性因素。规划思路和方法根本忽视了客观上已存在的不确定性，在这种情况下，规划实施过程中发生修改和完善的情况在所难免。应对上述规划实践和方法加以重新审视，“不确定性远非前进的障碍，它实际上是创造性的强烈刺激因素和重要组成部分”[9]。

5 土地利用规划中不确定性的处理

“处理不确定性的最彻底的办法，是凭借获得对未来的更多知识和对未来的控制”[10]。其原则要求针对规划不同阶段所产生的不确定性和不同类型的不确定性采取不同的处理办法，最终实现不确定性的负面影响最小化。

（1）目标不确定性。土地利用规划是一项多目标规划，规划目标是层级式的，具有一定的灵活性。在应对目标不确定性时，应当引入有限理性和有限目标的理念，对各种目标排定优先顺序，对多个目标赋于不同的权重，先满足其中最重要的目标，如果时间和资源允许，再去考虑其他目标。规划中永远追求“满意”或“足够好”的规划方案，而不是“最佳”或“最好”的选择。规划目标必须因地制宜加以确定，允许不同地区的规划目标有所不同。

（2）方法不确定性。方法不确定性是指目标明确，而实现规划目标的方法不明确，或采用的技术手段尚未证实是可行的。不确定性因素的不稳定性特征，要求规划过程中必须具有充分弹性，从而为影响规划的敏感区提供充足的弹性空间。科学地应对不确定性变量，实现土地利用规划多目标函数，要求规划方法具有一定的弹性，使之成为刚性+弹性（确定性+不确定性）的规划。

（3）实施不确定性。通过在未来的不确定性中界定现实的有限目标，提供有限和细化的方案，以解决当前的实际问题，与此同时，将目光放在未来，把土地利用规划中的问题，按照确定性和不确定性加以分类，从而区分出确定性规划的期限，在此基础上进行规划滚动调整[11]，以解决规划的有效性和适应性之间矛盾。具体来讲，通过将长期的规划分为若干个短期，采取近细远粗和边执行边修订的办法，对规划指标加以滚动调整使静态的长期规划变为动态的近期规划，应对土地利用规划中实施不确定性。

（4）本底不确定性。本底不确定性是指土地本底信息（数量、质量、分布、权属）失真而影响土地利用规划的编制与实施，从而构成土地利用规划系统内不确定性的重要来源[12]。土地利用规划的核心内容是土地利用结构与布局，它是以土地本底信息支持的。夯实土地本底信息是缓解土地利用规划中不确定性的首选对策。

6 结论

（1）土地利用规划过程中包含确定性和不确定性。由于长期以来忽视不确定性研究，土地利用规划未能达到预期效果，常常遇到规划偏离现实的现象，直接影响土地利用规划的科学性和正常实施。（2）土地利用规划是一个信息不完全的灰色系统，其中充满着确定性和不确定性。不确定性孕育着规划的产生，规划是对未来不确定性的缓解和抵消。加强土地利用规划中的不确定性研究是当前中国土地利用规划理论研究的重要方向，同时也是其实施研究的重要内容。（3）土地利用规划中最基本的不确定性是预测未来和为了适应未来而在现在进行调整的失误。对未来的无知引发的不确定性，只能求助不确定性科学的应用来使不确定性带来的损失最小化，凭借获得对未来的更多的知识以及对未来的控制来处理不确定性。（4）针对土地利用规划中不确定性的处理方法主要在于增强对未来的预测能力和控制能力，可具体化为夯实本底信息、强化预测预警、构建同态系统、设计弹性方案、实施滚动调整、完善追踪决策。

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）：

［1］丁祖豪，等.论不确定性［J］.齐鲁学刊，2004，178（1）：125-128.

［2］伊利亚·普利高津，等.不确定性的终结［M］.上海：上海科技教育出版社会，1998：50-52.

［3］格来哲·摩根.不确定性［M］.北京：北京大学出版社，2011：65-66.

［4］李晓明.模糊性：人类认识之迷［M］.北京：人民出版社，1985：28-30.

［5］休·考特尼.不确定性管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：18-23.

［6］刘凤英，等.有限理性的奠基人西蒙评传［M］.太原：山西经济出版社，2002：48-53.

［7］于学馥.非确定性科学决策方法［M］.北京：科学出版社，2000：64-66.

［8］赵珂，等.“非确定性”城市规划思想［J］.城市规划汇刊，2004，150（2）：33-36.

［9］亨利·N·波拉克.不确定的科学与不确定的世界［M］.上海：上海科技出版社，2005：3-5.

［10］弗兰克·H·奈特.风险、不确定性与利润［M］.上海：商务印书馆，2009：260-262.