从普及法律常识到公民意识教育的研究与思考

王 恺 (上海市黄浦区司法局 上海 200003)■文

法制宣传教育工作经过五个五年规划的推进，其形式与内容都发生了深刻地变化，上海市黄浦区法宣办在“六五”普法开局之际，开展了“以法制宣传为先导推进公民意识教育”的课题调研工作，基于对过去几年开展法治文化建设与公民意识教育的经验梳理以及对现阶段区域内市民法律素质的调查数据分析，提出未来法制宣传教育工作应从普及法律常识转向公民意识教育。

一、公民意识的概念内涵及实践意义

(一)关于公民意识的概念特性

过去在一些研究中模糊地将我国公民意识等同于马克思主义、社会主义和人民意识、国民意识等，严格说来都是不恰当的;公民意识具有历史性，它是近代社会发展的产物;在我国，公民意识可以相对于臣民意识来理解。前者是民主法治的产物，要求个体具有自觉性和创新性，是行使国家权力的主体。后者是专制人治的产物，要求个体是循规蹈矩的顺民，是国家权力指向的客体。因此，公民意识可作这样的定义:公民意识是一定社会经济基础的思想上层建筑，是符合社会发展要求、与国家宪法和法律的规定在逻辑上相一致的公民思想和观点，是体现爱国主义与公民自身发展要求相统一的理论体系，其中公民的权利与义务思想是其核心内容。其内涵构成应该包括:主体意识、权利意识、责任意识、民主意识、法治意识、公平意识。

(二)关于公民意识的实践意义

由以上定义可知，公民意识是作为国家基本社会细胞的公民对其在国家中的政治地位和法律地位的自我认知，体现为公民对其权利义务的心理认同与理性自觉，是公民参与国家事务的思想基础，更是社会有序运行的基本条件。其实践意义表现在以下方面。

1、培育公民意识是发展社会主义民主法治的迫切需要。社会主义的生命力在于，它代表广大人民群众的利益，能够充分发挥人民群众的积极性和创造性。社会主义民主政治建设是一项复杂的系统工程，不仅需要国家制度建设和法治建设，而且需要公民意识建设;不仅需要国家对民众个人权利与义务的认可，而且需要公民对国家的理性认可与心理认知。社会主义民主政治建设离不开公民意识，人民只有具备了相应的公民意识，才能自觉参与社会主义民主政治。公民意识既反映了民主法治的价值取向，也是推进民主法治的精神动力。

2、培育公民意识是建设社会主义市场经济的思想基础。社会主义市场经济的建立和发展强化了作为市场主体不同社会成员的共同的基本身份——公民角色，而公民意识中反映市场经济关系的自由、平等与法治原则和权利义务关系，是对根植于小农自然经济土壤中的封建主义的等级特权意识、人权观念、宗法思想和地方保护主义等等的彻底否定;并为人们发展创造性思维、创造性劳动确立稳定的价值取向，提供良好的心理环境，以适应社会主义市场经济发展的需要。只有各社会主体树立起契约意识、规则意识，社会主义市场经济才能健康发展。同时，在物质利益原则下的价值观念、时间观念、效益观念、市场观念、诚信观念、联合与竞争观念等，及由此衍生的信息观念、开放观念、效率观念、重视知识 (科技)与人才的观念等开拓创新意识，为社会主义市场经济的进一步完善奠定了思想基础。

3、培育公民意识对社会的稳定和谐与发展至关重要。一是公民意识可以使公民形成以社会稳定为目标的共同理想，它可以凝聚民心、形成共识，积极创造条件维护社会稳定，并且采取各种积极措施抵制危害社会稳定的现象。二是公民意识与国家利益的一致性，使人们能够通过共同努力实现社会稳定。正确发挥公民意识的积极作用，能够积极有效地达到社会稳定的目标。三是公民意识可以消解、缓和社会内部矛盾，有利于社会稳定。通过对公民意识的广泛认同，进而对共同利益的广泛认同，达到消解与缓和矛盾的目的，从而维护社会稳定。四是公民意识可以增强公民的监督责任心，从而及时发现社会不稳定的因素，并予以及时纠正，重新恢复社会稳定。培育公民意识，能够提高公民的责任心，使公民自觉地维护社会稳定，自觉监督随时可能出现的不稳定因素，确保国家政治、经济、文化的有序运行。五是加强公民意识教育有助于提高公民的政治意识，保证社会政治稳定。正确的政治意识，可以通过公民对国家政治关系、政治制度、政治行为等政治现象的认可，进而自觉拥护和认真执行，使国家政治生活有序运行，在推动社会发展中实现社会稳定与和谐。

二、加强培育公民意识对当前普法依法治理工作的必然性

(一)突出公民意识培育，是普法依法治理工作发展的新指向

四是从重“公权”到“私权”与“公权”的并重。由于过去的思想教育都强调“大公无私”、“少数服从多数”等，这或多或少也影响到普法依法治理过程中。而现代法治更注重限制公权力、维护私权利。这种转变也反映到了法宣工作中，特别是强调依法行政，包括所谓“于官法无授权可为，于民法无禁止皆可为”，等等。

五是从重“他律”到“自律”与“他律”的并重。早期的法制宣传或多或少地突出了法律的强制性、惩戒性、严酷性一面，而法律的精神性、人文性、亲民性一面展示的不够。随着普法依法治理的深化，特别是中央强调了法治与德治相结合的要求后，法宣工作也注重人们的社会自觉性、注重了自律因素的重要作用并与“他律”有机统一的实践价值。

六是从重“法制”到“法治”与“法制”的并重。在党的十五大提出“依法治国”方略之前，法宣教育的内容较多的是静态的文本“法制”;以后开始转变，动态的、过程的“法治”不断得到重视。宣传人大、报道人大开会过程和人大代表活动，也是普法。普法依法治理的提出，本身就包含着“既要宣传法律制度，又要宣传治理过程”的要求。

成立“全国普及基本法律常识办公室”至今，已有25年。随着时代的进步和社会的变迁，法制宣传教育的内涵和外延已经有了丰富和发展。其中，有一系列显著的变化，表明了公民意识教育的内容或要求已进入了普法的实践之中。

一是从“重知识”到“知识”与“意识”的并重。在“一五”、“二五”普法期间，基层比较重视，法制常识的普及和新法知识的宣传。通过知识竞赛等形式，让群众熟记和掌握法律法规的具体条文。以后颁布新法的量不断增加，客观上提高了重“知识”的难度，同时发现掌握法理，强化法的意识，是普法的重中之重。工作实践也有所调整，注意法的意识的启蒙和增强，成为普法的重点。

二是从重“义务”到“权利”与“义务”的并重。经过十年动乱，亟需恢复法律秩序，所以早期普法强调守法的义务。法制宣传教育过程中较多的是要求了解掌握法律“不可违反”;要求按照法律去“做到做好”。随着社会主义市场经济的发展而带来的利益分化，人们权利需求高涨，权利意识逐步增强，认识到法律也是保护自己的武器，也有维护自己权利的作用。同时，法宣工作也随之发生变化了。

三是从重“实体”到“程序”与“实体”的并重。相当长一段时间内，我们在法制宣传、评判案件时，讲得多的是“公正不公正”、“判得好不好”，相对而言，讲“是否符合程序”的话较少。随着社会主义法治理念的提出，程序公正也日益被重视。现在法制宣传教育时，比较注意强调实体公正与程序公正的兼顾与统一。

这些变化与公民意识及其教育内容、要求有着更紧密的联系。它们在法制宣传教育中占的比重越来越大，这也显示出通过普法来增强公民意识是一种必然趋势。

(二)突出公民意识培育，对法制宣传教育提出了新的挑战

法制宣传教育工作要以促进公民意识发展为导向，就必须直面由此带来的新挑战和新要求。

首先，以促进公民意识发展为导向，要求法制宣传教育工作必须准确把握工作理念。如准确把握公民意识的内涵，与单纯地宣传法制不同，公民意识及其特定表现形式，并不像法律那样有一个公认的、无可置疑的确定含义，对此要从有利于推动科学发展、促进社会和谐上去加以认真研究和思考;又如准确把握促进公民意识发展的度，必须立足于社会主义初级阶段的基本国情，既不能妄自菲薄、自甘落后，也不可脱离实际、急于求成，以促进公民意识发展为导向的法制宣传教育。

其次，以促进公民意识发展为导向，要求法制宣传教育工作必须聚焦现实问题。公民意识的培育，乃是一个社会系统工程，政治、经济、文化和社会各方面的体制、机制、行为等社会现实，都对公民意识的发展产生着或好或坏的巨大影响。由于现阶段公民的财产权利、企业的自主经营权利难以得到切实的保障;民主法制建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应;二千多年封建文化余毒犹存，人治文化一时难以清除，价值多元化使少数人思想迷惘、荣辱观错位;新的社会管理体系尚未健全。这些问题对公民意识发展的重大影响，需要法制宣传教育工作认真面对并亟待破解。

再次，以促进公民意识发展为导向，要求法制宣传教育工作必须改进方式方法。在整个社会环境日益开放、透明、信息化的大背景下，在人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强的现实面前，如何增强法制宣传教育的说服力，尤其是世界观、价值观、人生观已然成熟的成年公民，使他们愿意听、听得进，需要我们认识思考研究应对之策;如何增强宣传教育的针对性，如何面对不同年龄段、不同场域、不同人群公民意识发展参差不齐的现状开展分众化地宣传教育，增强个性化的服务，也要求法制宣传教育必须改进工作的方式方法。

三、实证调查数据分析

人们包含法治意识在内的公民意识现实状况，既与以往法宣工作有关联，又是以后工作决策依据之一。因此，上海市黄浦区在开展调研中运用随机抽样的方法选取生活、工作在黄浦区的不同性别、年龄、受教育程度、职业身份和收入的408位市民，发放了印有40道调查问题的问卷，调查普法对象法治意识增强状况，描述公民意识形成过程，并分析法宣工作与对象的互动关系。

(一)“普及法律常识”所取得的积极成果

调查数据结果可概括为三点:一是知法水平全面提升，居民对问卷中11题涉及各类法律知识的解答平均正确率达到了80%，体现了黄浦区公民对法律知识的掌握程度较高，具有较高的法律意识水平。二是守法态度更为坚定，如在没有监管下是否会自觉遵守交通规则的问题回答中，90.4%的被调查者给出了肯定的答案。三是用法能力不断增强，如在劳动维权、债权纠纷等问题上，绝大多数被调查者都选择采取合法有效的维权途径。

(二)“培育公民意识”所呈现的实际进展

数据显示，公民意识已在黄浦区的居民中初步形成。从问卷调查中涉及公民的主体意识、权利意识和责任意识的题目解答上来看，大多数被调查者都具有基本的公民意识。此外，公民参与行为得到强化。如在涉及小区公共利益的问题上，64.2%的居民愿意主动参加社区或者小区组织的议事会、听证会或协调会。但在调查中，也有一些“不够理想”的统计数据，如问到“未经政府批准的业委会是否合法”，正确答案是合法，仅有41.8%的被调查者回答正确，说明公民意识整体水平还有待提高。

(三)法制宣传教育与工作对象互动状况

在问卷中，还有一些问题的设计反映了当前受众对法制宣传教育工作的评价。多达70.5%的人认为法律与工作生活关系密切，从受众获取法律知识的途径选择上来看，大多数居民都选择了专业化强的、信息量大的、获取便捷的普法方法，上网获取法律信息正渐渐成为人们主要的学法途径之一，而法制讲座、专业法律咨询等传统形式仍旧受到欢迎，因此未来的普法活动要考虑人们的法律需求，应以专家为主，适当考虑娱乐性以达到更好地效果。

四、公民意识教育的基本途径

对在“六五”普法中怎样更深入有效“以法制宣传为先导推进公民意识教育”的问题，需要从两个层面去研究，即宏观上的思路途径与微观上的对策办法。这里先从大处着眼，勾勒一下培育公民意识的大途径，以帮助把握好与法宣工作的关系。

(一)形成以学校为主并与社会、家庭相结合的公民意识教育体系

重视发挥学校在公民意识教育中的主渠道作用，统筹规划各个教育层次公民意识教育内容，探索行之有效的教育形式。现在我国公民意识教育已经得到政府和有关教育部门的重视，但是工作重点和社会关注度是放在了大学当中。而英国的“公民意识教育”长期以来一直贯穿在诸如历史、地理、艺术和科学等课程的教学中，涵盖中小学、大学乃至成人教育。这启示我们，要统筹规划，建立公民意识教育的立体网络，重视家庭、大众传媒、工作场所等对公民意识教育的升华作用，形成公民意识教育的合力。

(二)拓展公民政治参与是公民意识培育的关键路径

1、公民意识培育是公民进行政治参与的前提、基础和动力。一方面普遍的公民意识是公民进行政治参与的前提;另一方面，公民意识的启蒙与发展是扩大公民有序政治参与能否真正实现的重要社会心理基础。一种有效的制度安排必须有相应的社会心理支持。扩大公民有序政治参与不仅要有制度上的设计和安排，而且还要有以民主宪政信念、参与意识和劝阻概念未构成要件的公民意识。只有当公民意识普遍确立，公民有序政治参与才能以常态化方式持续发展。公民意识是公民自主理性政治参与的动力，政治参与离不开公民意识的支撑和驱动。只有当公众具有公民意识，对自己的权利、义务有了清晰的认识，并能够有意识地维护、行使权利，履行义务，扩大公民有序政治参与才有了真正的基础和动力。

2、成熟的公民意识是公民政治参与有序进行的保障。公民意识通过公民政治参与行为的规范来避免非理性的参与从而保障参与的有序进行。具体表现为:公民在政治参与中表现为对国家的负责和对政治稳定的认同;在政治参与中表现出和平理性的政治行为方式，有助于公民民主参与的有序化，有助于公民合法理性地表达利益诉求;在政治参与中对自身的权利与责任有着清醒认识，在享有权利的同时去义务保护并促进社会的稳定、持续、健康发展，同时不漠视他人权利的存在，从而有利于社会的和谐有序;在政治参与中表现出对不同主体的政治宽容，能够在相互理解基础上互相宽大对待，从而化解各种矛盾因素。

3、公民意识的确立有助于从公民责任和公民精神层面增强公民政治参与的责任感和积极性，有利于公民政治参与的扩大。当前个人现实利益取向成为越来越多的中国公民政治参与的首要动机，为了追求自身利益最大化，人们千方百计地通过主动政治参与向政府表达自身利益要求和利益愿望，并试图最大限度地影响政府对社会利益的分配过程。这虽然也是公民意识增强的体现，但公民政治参与的公益取向并由此表现出来的公共精神更能显示出一个公民所具备的公民意识成熟度，也更能从深层次上扩大公民的政治参与，这是我国公民在普遍形成成熟的公民意识后政治参与取向的发展趋势。

4、公民意识的确立是政治参与制度、程序和渠道建设的重要推动力量，后者反过来则促进公民有序参与的扩大。在公民意识支配下，公民如能普遍自觉地以自身的政治参与去影响政治参与具体制度、程序和渠道的设计与建设，参与政治的渠道和形式会越来越多，制度和程序会越来越完善，中国民主政治建设将开始进入公民参与机制创立和制度设计的实质性阶段。由公民广泛参与的制度设计必然对政治参与发展起到强有力的促进作用，政治参与制度的发展完善对公民政治参与范围的扩大，程度的加深创造了条件。如在2003年深圳市各区人大代表换届选举中，涌现了一批“自荐竞选者”，全国人大和广东省人大还专门组织实地调研，并在一定程度上推动了2004年《中国人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》相关条款的修改。

(三)政府要在推进公民意识教育中发挥主导作用

培养高素质的公民，促进人自由而全面的发展，是政府的一个基本职责。我国公民意识教育刚刚起步，任重道远，需要给予强力引导和推动，政府应担此重任。政府掌握着政策、法律的制定权，政治、经济、社会事务的管理权，在公民意识教育方面发挥着举足轻重的作用。政府在公民意识教育中应该承担重要职责，包括制定公民意识教育的发展规划，并纳入经济和社会发展总体规划中，统筹规划，保证落实;通过制定政策法规，为公民意识教育提供坚强有力的政策、法律保障;甚至可以考虑成立专门的公民教育委员会及相应的组织机构，负责公民教育纲领性文件的制定、规划的组织实施以及监督检查等工作;政府还应承担起公民教育财政支持，毕竟公民教育属于公益性文化教育事业，需要大量的投入，筹措公民教育经费，通过政策导向拓宽经费渠道，是政府义不容辞的责任。同时，政府是公民最好的表率，加强公民意识教育，首先政府自身要深化改革，增强开放程度，使民主、法治、人权、公平、正义的理念成为政府行为的准则，努力建设一个对公民负责、受公民监督、让公民参与的法治政府、服务政府、责任政府。

五、法宣工作方法创新结合的对策建议

(一)结合各项重点工作的环节，创新普法工作内容

一是要着力推动国家机关工作人员依法行政、公正司法的法治实践。通过健全并落实党委 (党组)中心组集体学法、政府常务会议会前学法、法制讲座、法制培训、法律知识考试考核等制度，推进领导干部学法经常化、制度化，把依法决策、依法管理、依法办事等考核结果作为干部综合考核评价的重要内容。定期开展社会主义法治理念教育、专门法律知识轮训和新颁布法律法规专题培训。加强对行政执法人员法律知识培训，完善和推广持证上岗制度，把有关法律知识作为持证上岗考试的重要内容。通过法制宣传教育和与公民意识教育相并重的公仆意识教育，引导国家机关工作人员的法治实践和服务群众的工作，有力推动依法行政、公正司法良好社会环境的形成。

二是要着力完善市场经济制度，让公民在市场经济活动中感受自由平等。通过深入学习宣传社会主义市场经济基本法律制度，强化各类市场主体的诚信意识、契约意识、产权意识和风险意识，促进市场在资源配置方面基础性作用得到更好发挥，尤其是要使各级领导干部深入学习财税、金融、投资等宏观调控相关法律法规，深入学习保障产权、尊重契约、保护知识产权相关法律法规，牢固树立社会主义法治理念，坚持依法执政、依法行政、依法决策，善于运用法律调整政府、市场、企业、社会之间的关系，提高领导科学发展的能力和水平，让广大公民在参与自由平等的市场经济运转中增强权利意识、责任意识和法治意识。

三是要积极推进社会主义法治文化建设，营造崇尚法律、遵守法律、维护法律权威的氛围。注重从各类群体的实际需求出发，从公民日常生活和社会历史中挖掘法治文化的基本素材，积极开展各个层面的、丰富多彩的法治文化主题活动，使法制宣传教育和公民意识教育与群众文化生活相结合，丰富法治文化活动的载体和形式，让广大群众在浓厚的法治文化氛围中强化对法治的信仰，提高对民主、法治、自由、平等、公平等理念的理解，促进公民意识的发育成长。

(二)结合培育公民意识的要求，创新普法工作思路

首先，要确立公民意识教育与法制宣传教育有机结合的工作思路。从教育的内容看，法制宣传教育是公民意识教育的构成部分，法治意识是公民意识具体内容之一，这是大小关系;从教育的使命看，公民意识的培育比法治意识的确立需要更长的时间过程，这是长短关系;从教育的过程看，有些法制宣传教育的具体展开，也是为造就现代公民服务的，这是手段与目的关系;从教育的效果看培育公民意识的基础在学校教育，相对而言属于社会教育的法制宣传其作用功能是有限的。因此，创新普法工作，一定要把握公民意识教育与法制宣传教育的相互关系，做到有分有合、各有侧重、有机结合。

其次，要确立理论认知与实践体验有机结合的工作思路。无论是公民意识的培育还是法宣工作的展开，一方面看到知识学习、理论认识和思想教育所具有的功能优势，充分利用这一重要途径，使其成为普法宣传和公民意识教育的重要渠道。按照宪法和法律的规定和要求，对全体公民进行相关教育。使宪法和法律规定的各项公民权利和义务，转化为公民的自觉心理认同，增强法治意识，形成公民意识;另一方面要看到普法工作和公民意识教育都具有强烈的实践性，必须在社会实践中实现。在社会实践中，依据公民自身的具体需要进行相关法治知识和公民意识教育，通过贯彻执行党的路线、方针、政策，提高教育水平。要在社会实践活动中，培养公民的依法办事和公共参与意识。

再次，要确立社会教育与自我教育有机结合的工作思路。法制宣传教育和公民意识教育是社会发展的客观要求，也是公民自我发展的客观要求，为此，必须实现社会教育与公民自我教育的有机结合。社会要为普法工作和公民意识教育提供良好的社会环境，通过各种国家机构和社会组织团体，实施“六五”普法规划和公民意识教育的具体内容。同时，每一个公民，实现自我教育至关重要。因为教育的目的，在于使法治意识和公民意识真正发挥其社会功能。这就必须避免教条主义、形式主义，要将公民所掌握的法治和公民意识知识在内化为公民心理认同与理性自觉的基础上，转化为公民行使公民权利、履行公民义务的方法。公民在参与社会公共事务和政治民主的实践中实现自我教育，生成和积淀包含法治意识在内的公民意识。

(三)结合基层社会管理实际，创新普法工作策略

基层社区为社会的缩影，既是法制宣传教育前沿阵地，又是公民意识教育的现实舞台。“六五”期间，普法依法治理工作要实现“创新驱动、转型发展”，应按照加强和创新社会管理的要求，以社区为基础，作出积极有效地探索。为此，提出具体对策建议如下:

第一，抓住现实机遇，推动普法依法治理实务化。社区当前存在公共性问题，如宠物饲养管理、公共部位的矛盾纠纷等，都可成为展开法制宣传的“话题”和培育公民意识的机遇。特别是要抓住在小区业主及与物业服务关系方面的问题，有针对性地设计工作方案和环节，将普法依法治理工作同矛盾调处、群众工作、社区自治、统筹施策、有的放矢。

第二，借助社区资源，增强普法依法治理协同化。社区政治资源，如党建资源，是普法工作中的主导性力量，党员先进性积极发挥将有力推进公民意识教育的普及;法治资源，如本社区的人大代表、法官、律师等，及其角色和作用，对提高法制宣传和公民意识教育的专业化水平十分重要;德治的资源，如社区舆论，居民评价等;自治资源，如居代会、居委会和业委会及相关代表、委员等，他们是普法和公民意识教育重要的实践主体。

第三，依靠群众参与，实现普法依法治理社会化。无论是法制宣传还是公民意识教育，都离不开居民参与。社区是一个共同体，其民主选举、民生决策、民主管理、民主监督，都离不开大家的参与共治。即使是一个宣传教育活动，也需要有参与的环节，以增强互动与体验的效果。就此而言，基层普法依法治理应该是一个共建共享的过程。

第四，融入公共管理，促进普法依法治理常态化。社区公共事务中的行政管理，应强调依法行政和公共服务;自治管理应强调公共协商、诚信守约。同时，发源于原卢湾区的社区管理的听证、协调、评议“三会”制度，也是法制宣传教育和公民意识教育的重要载体。强化了制度管理，不仅保障了工作展开，也提升了工作的有序性。

第五，运用现代传媒，追求普法依法治理高效化。一方面通过互联网络的业主论坛等，吸引社区老年人为主的居民群众参与法制宣传和公民意识教育的活动，而且要重视和发挥好有关的“版主”的作用;另一方面，手机及短信、微博等，能快速传递普法信息，便捷完成工作沟通。普法依法治理工作，也需要功能与信息的放大机率。

上述各项对策建议，是相互联系的。在具体应用时，也往往是共同起作用的。这就需要我们在部署普法依法治理工作时，不管其范围大小、层级高低，都需要统筹兼顾，节约“投入”，并争取最大的“产出”。