浅析矿山开采中的越界问题与对策

金华市国土资源局 周英忠

浅析矿山开采中的越界问题与对策

金华市国土资源局 周英忠

党中央、国务院对保护和合理开发利用矿产资源工作十分重视，多年来，各地有关部门也积极采取多项举措，加大力度开展整顿和规范矿产资源开发秩序，取得了显著成效。但随着经济社会的发展矿产资源需求的日益增加，矿产品价格不断攀升，在利益的驱使下，越界开采时有发生，防范任务依然严峻。笔者通过深入调研，切身感受，并结合金华实际，粗谈一点矿山开采中的越界问题与对策。

一、矿山开采中的越界问题及原因

2011年，金华市共有矿山267个，开采矿种21种，从业人员8428人，开采矿石2184万吨，产值88439.12万元。在开采的矿产中，以建筑石料和砖瓦用页岩为主，分别有82个和131个。通过日常巡查、矿产督察、储量动态监测、卫片执法检查等监督管理，发现仍有矿山在开采中，由于法律意识淡薄，未严格按开发利用方案执行开采，造成越界开采等问题，在社会上造成不良影响，笔者分析产生这些问题的原因有以下几点：

一是采矿权人利益驱动

由于我国经济一直持续发展，矿产资源市场价格不断上扬，同时，国家对矿产资源管理越来越严，开采成本逐渐增大，采矿权出让金、矿山生态环境治理备用金收取越来越规范，不少矿主在利益的诱惑下，铤而走险，加大开采规模越界开采。

二是矿区范围划定不合理

矿区范围是指可供开采矿产资源范围及拟设开采工程分布范围的立体空间区域。由于矿业权在设置划定矿区范围的时候，没有经过实测或到现场划定，使得矿区范围或与矿产资源的产状，或与实际地形不符，导致超深越界。

三是涉矿用地处理不到位

在采矿权出让时，未能做到跟土地出让一样，将集体土地征收为国有，而是采用矿地租用的形式，向集体、个体等多种形式进行租用。因此在采矿权出让后，由于租用的土地问题，常引起矿民纠纷，致使大部分采矿权人放弃有纠纷土地上的资源开采，而转到界外已租用地上进行开采。

四是开发利用方案编制不合理

编制单位在编制矿产资源开发利用方案过程中，有的未能与采矿权人进行沟通，使得开发利用方案未能很好地贴近矿山实际开采条件，导致采矿权人自主开采，造成开采不规范，或者直接界外开采等行为。有的未能与部门之间的方案相衔接，出现多个矿区范围的现象，如有的采矿权人根据安监部门要求，开辟通风洞、逃生通道或者上山公路等大大超出国土部门的开发利用方案设定的范围，导致界外开采。

二、矿山越界开采预防和查处存在的问题

一是越界监管手段落后

当前，我市对矿山的监管主要依靠动态巡查、群众举报和专业监测。动态巡查，由于矿山企业一般地处偏远，分布较散，由于技术力量薄弱，专业人才少，仅靠乡镇国土资源所和矿产开发管理的几个人员肉眼的巡查检查进行，对越界、越层、超边坡等违法违规开采行为很难及时发现。群众举报，往往要依靠群众发生利益冲突，否则一般不会举报。专业监测，目前我市每年对所有矿山都进行储量动态监测，但由于时间安排到年底，待储量年报提交时，才发现到企业违法违规开采行为，而这往往已造成了较严重的后果。当我们对企业进行处罚时，企业反而会认为我们平时监管没到位，没有及时提醒企业停止违法违规开采行为，造成监管部门工作的被动。

二是越界制止难

对发现的越深越界行为，很难及时制止，特别是矿区划定不合理等非主观原因造成矿山企业的越界行为。同时部门联动不力，不能形成合力。由于有些职能部门对越界开采认识不足，如安监部门根据安全要求，指导企业把上山公路设置到矿区范围外，有的公安部门在中深孔爆破时未能控制炸药使用量，导致企业超边坡或超深开采等，对越深越界行为不管，一旦出现事故后，发现矿山有超深越界行为，把责任推给国土资源部门，没有形成管理合力，给越界开采制止增加了难度。

三是越界查处难

根据越界开采行为的不同，把越界开采大致分三类：一是超越矿区范围开采，二是开拓系统在矿区范围处，造成界边开采，三是超边坡开采等。而造成越界开采行为的原因主要有：一是企业故意开采，二是由于安监部门要求变更上山公路等造成企业越界，三是中深孔爆破的开采方式，造成超边坡开采，四是划定矿区不合理等。法律上对越界开采的处罚是一个标准的，无论是哪种越界行为处罚是一样的。在我们采矿权设定时，划定的矿区范围平面上是一条线，空间上是一个面，在当前采用中深孔爆破开采方式条件下，石料矿山要做到完全不越界（不越层、不超边坡）开采，除非企业自动放弃部分储量，否则很难做到不越界。金华市2011年度存在越界开采现象的矿山中，大部分就是开拓系统（上山公路）越界和超边坡越界。如果执行一刀切的执法手段，显然会引起企业的不满，执行起来难度加大。另外矿产品价值达5万元以上必须追究刑事责任，而矿产资源破坏价值必须由省厅鉴定，办案成本高、难度大、周期长，也引起企业的不满，难以执行到位。

三、防止矿山开采中越界的对策

针对上述矿产开采中出现的越界问题与原因，结合金华实际，认为可以从以下几个方面入手，严厉打击和制止矿山越界开采行为。

一是社会监督有待于进一步拓宽

目前对矿产资源的勘查开采活动的监管，主要是通过国土所、监察执法、矿产督察员对矿山进行巡查，群众、志愿者都未很好地参政到社会监督当中。需借助“3•19矿法日”、“4•24地球日”等宣传活动，扩大宣传范围、创新宣传形式、丰富宣传内容，提高广大人民群众对矿产法规、对越界开采的危害的认识，营造良好矿业环境。

二是科学划定矿区开采范围

在矿产地质勘查、采矿权设置方案编制时，要充分论证矿山开采范围的合理性，为科学划定矿权开采范围提供依据。同时全面完成界桩和告示牌标准化建设。针对于点与点的距离较远，不容易发觉，不能起来很好的警示和监管作用的矿山，需适当增加界桩个数，或用铁丝网等方式将矿区范围进行隔离，从源头做好越界开采的防范。

三是加强对矿山企业及监督管理人员的培训

通过对矿山企业及监督管理人员进行培训，与采矿权人签订诚信履约责任书、监督管理责任告知等方式，提高采矿权人依法开采矿产资源的意识。同时要求矿山企业配备专业的采矿专业人员，做到懂开采方案，执行好开采方案。

四是越界处理问题应区别处置

在处理越界行为中，应认真分析出现越界的原因，分清越界的主观客观性。如对无视法律法规、片面追求利益而肆意越界开采的行为，应给予严肃处理；如因开拓系统（上山公路）、中深孔爆破超边坡开采或矿区范围划定不合理等非企业故意造成越界的开采行为，笔者建议是否按原出让金、几倍原出让金价格补缴出让金进行处罚，或在原出让矿山储量中进行抵扣储量、调整矿区范围等方式进行尝试，做到堵疏相结合。

五是完善制度，强化管理

严格落实储量动态监管制度，使矿山储量动态监管常态化。利用矿山地质测量机构的技术力量，配合巡查工作开展对界桩、地面标志、开采现状平面图或井上井下工程对照图的现场监测，并根据需要增加现场监测次数。建立健全矿山巡查制度。将矿山巡查工作纳入国土资源年度考核内容，建立责任制，明确责任人，加强矿山现场巡查，并做好巡查记录，建立巡查台账。建立矿产督察制度。明确督察人员，落实督察任务，扩大监管队伍，减轻矿政管理人员的巡查等监管压力。建立执法联动机制。建立矿产资源开采监督管理与国土资源执法监察的联动机制，及时发现制止越界开采等违法违规行为，及时移交执法监察部门，及时依法立案查处。