网络技术视野下国外法律援助亮点透视

郭 婕 (司法部法律援助中心 北京 100020) ■文

网络技术视野下国外法律援助亮点透视

郭 婕 (司法部法律援助中心 北京 100020) ■文

Highlights of Legal Aid of Foreign Countries i n the Perspective of Cyber Technologies

近年来，以网络技术为代表的“技术革命”对各国和地区法律援助工作产生着深远影响。法律援助工作的技术化，特别是网络化发展，对于畅通法律援助服务渠道、扩大法律援助覆盖面、密切部门协作关系、尽快解决矛盾纠纷等具有非常重要的意义。尤其是在各国和地区的法律援助经费永远难以满足法律援助需求的情况下，法律援助工作的技术化发展更突显其现实意义。本文以法律援助制度相对发达的荷兰、芬格兰、芬兰、美国为例，对网络技术背景下国外法律援助工作亮点进行概述，以期对我国法律援助工作的发展有所借鉴①本文资料主要来源于2011年国际法律援助组织芬兰会议上与会代表提交的论文和工作报告中的内容。。

一、荷兰：明确区分法律服务职能，提供自助法律服务

(一)建立法律服务咨询室，明确区分法律援助服务职能。为了将法律援助信息性服务功能与法律援助服务功能严格区别开来，2003年至2006年，荷兰法律援助委员会通过建立以“法律服务柜台”命名的法律咨询室，接管了原有法律援助与咨询中心拥有的法律问题分类及信息性咨询服务功能，亦即提供简单帮助的初级功能，而原有法律与咨询中心拥有的延时法律咨询和实际法律援助功能，亦即提供复杂、费时的法律援助服务的高级功能，只能由私人律师和调解人员承担②延时法律咨询 (extended consultation)，类似于国务院《法律援助条例》第25条规定的法律咨询。实际法律援助服务，类似于法律援助代理、刑事辩护等。按规定，原有法律援助和咨询中心既提供信息性服务，也提供法律援助服务，这种综合性服务职能导致难以对法律援助和咨询中心的服务流程做到有效监管，因而有必要对其职能做出严格划分。。这是近年来荷兰法律援助制度的重大变化，旨在通过这种运作方式，更好地履行法律援助信息性服务职能，并从整体上增加法律援助制度的透明度等。据此，荷兰法律援助委员会将其法律援助制度界定为由公共 (政府)初级服务和私人律师、调解人员高级服务构成的混合式施援模式。每年，法律咨询室能够为100万名当事人提供便捷、免费的法律服务，成为了当事人获得法律援助的首要步骤，在必要时，法律咨询室才会通过电话等方式将当事人转介给私人律师或者调解人员③法律援助委员会通过降低受援人应当承担的分担费用的比例，以鼓励当事人向法律咨询室寻求法律帮助，尽量通过自助方式解决法律问题。。

据统计，目前，荷兰全国共建立了30家法律咨询室，并共享一个网络和一个电话中心。从地理位置上来看，这些法律咨询室的设置做到了均匀分布，以确保每一位荷兰人都能够乘坐公共交通工具，在大约一个小时内轻易到达离家最近的法律咨询室寻求帮助。平均而言，每一个法律咨询室至少配有6名法律咨询人员，而其中一些法律咨询室，特别是一些设在主要城市的法律咨询室，配有更多法律咨询人员。由于法律咨询室服务职能是以提供信息性服务为主，不包括法庭代理等延时性法律援助职能，所以其法律咨询人员可以由律师助理担任。近年来，荷兰大学开设了相关法律教学课程，以为法律咨询室培养专门的法律咨询人才。

从装修布局上来看，法律咨询室看起来更像商店而非办公场所，以增强对当事人的吸引力。法律咨询室室内非常开阔，有一个等候区并配有三张桌子，而电话中心和会谈室都分布在等候区的后面。另外，室内还配备有宣传栏，摆有相关法律信息宣传资料。等候区配有电脑，供当事人查询有关法律文献资料等。法律咨询室的咨询人员轮流在电话中心(当事人可以通过电话或者E-mail寻求帮助)、柜台和会谈室值班。所有法律咨询室的电话中心都是联网的，以便在全国范围内均匀分配工作量。咨询人员都配有专门为法律咨询室研制的、完善的电脑软件系统，以帮助咨询人员正确快速地回答客户提出的问题。

据2010年全国统计，30个法律咨询室共提供了770374人次服务。从服务内容来看，大多为提供相关信息和回答相关问题，占86%。另外，法律咨询室还通过为当事人提供转介服务，帮助当事人寻求复杂法律咨询，或者寻求律师、调解人员的专业帮助。转介服务是通过特制的电脑软件系统完成的。该电脑软件系统可以帮助法律咨询人员向经注册拟从事法律援助服务的私人律师均匀地分配转介任务。向这些律师分配转介服务的标准是：律师本人是否能够在特定的日期和时间段内提供服务;是否具有与被转介案件相关的法律专业知识;空间距离上便于当事人寻求帮助;在特定时间段内已接受的转介案件的数量等。通过电脑转介系统，律师可以了解当事人及其问题、法律咨询室为当事人提供的简单咨询服务等相关电子信息。另外，当事人也可以通过法律咨询室获得有关法律援助制度的程序性信息等。根据受援人调查反馈的信息，受援人对法律咨询室提供的信息服务的总体评价为“好”，甚至是“很好” (平均得分为8.2分)，对法律援助律师提供的法律援助服务的评价为“好”(平均得分为7.9分)。

(二)制定开放性的《冲突解决指南》，提升当事人自助解决法律问题的能力。荷兰法律援助委员会强调要通过提供多样化、透明化的法律服务，帮助民众自助解决法律问题。除了上面提到的法律咨询室外，荷兰法律援助委员会还通过开放性的《冲突解决指南》中提出的早期诊断和分类处理法，利用网上调解功能，帮助当事人自助解决法律问题。《指南》是由荷兰法律援助委员会与蒂尔堡大学合作并在受援人及专家小组的支持下开发的服务产品。《指南》包括有“冲突解决树形图”，以便为当事人提供针对各类法律问题的定制信息，如有关如何处理家庭纠纷、消费纠纷和公共服务纠纷等的信息。荷兰法律援助委员会和大量人士都认为，通过设立法律咨询室和制定《指南》等措施，当事人能够便捷地找到解决法律问题的办法，或者得到及时的转介服务，从而使当事人免于冗长的法律程序，尽快回归正常的工作生活，并能够节省包括法律援助经费在内的司法经费。比如，利用《指南》，当事人能够更好地自主评价所遇法律问题的成因、性质及与对方当事人的关系，查明以往类似问题的处理结果，确定可以做哪些事和不可以做哪些事，找出在现有条件下解决法律问题的最佳办法。荷兰法律援助委员会鼓励当事人通过法律咨询室和《冲突解决指南》来解决法律问题。《指南》是开放性的，根据法律援助需求的变化，荷兰法律援助委员会将适时调整补充《指南》的内容。比如，增加了电子帮助形式的“离婚模块”功能，以帮助当事人双方通过网络交流平台商谈离婚问题，避免双方的正面冲突。又如，《指南》还增加了“网络调解模块”功能，旨在提升当事人通过电子调解达成矛盾和解的目的。网络调解的优势在于，可以提高弱势一方当事人的地位，特别是在离婚纠纷中可以创造双方当事人之间的距离感，平静地进行交流，更好地控制个人的情感等。2010年，《指南》又增添了“事后处理网页”，为离婚当事人提供有关如何处理离婚后事务的信息帮助。目前，围绕《指南》，荷兰法律援助委员会正在研发有关解决法律冲突的“客观标准模块”等功能，这些客观标准是当事人之间进行谈判的有效方法，有利于当事人根据外部标准解决相关法律问题。当然，荷兰法律援助委员会认为自助服务不是万能的，比如，对于处于弱势地位的当事人来说，有时候很难通过自助服务妥善解决矛盾纠纷。在这种情况下，有必要借助法律咨询机构甚至是法院等专业机构和人员的帮助，以帮助当事人处理法律问题。

此外，在开展法律援助工过程中，法律援助委员会还注重通过网络等保持与受援人之间的文化上的沟通交流互动，以增强受援人的满意度，降低法律援助支出。

二、苏格兰：利用网络技术，完善法律援助管理和服务职能

(一)完善法律援助网络管理。近两年来，苏格兰法律援助委员会通过法律援助网络系统，扩大了与律师之间的网络业务。通过安全的网络系统，律师可以帮助当事人提交法律援助申请，上报法律援助开支账单等。这是近年来苏格兰法律援助委员会开展的最具有意义和挑战性的管理创新活动，表明苏格兰法律援助委员会与律师事务所之间的业务关系更加密切④英国英格兰和威尔士地区和其他一些国家和地区也都建立了完善的法律援助网上管理系统。。在成功提供网络咨询和帮助的基础上，自2009年9月份开始，苏格兰法律援助委员会确立并不断扩大了民事和刑事法律援助网络申请功能。具有里程碑意义的是，从2011年4月开始，苏格兰法律援助委员会已不再接受法律援助纸质申请，并打算在2011年至2012年度末，不再接受律师提交的纸质法律援助开支账单。

(二)为看守所被羁押人员提供法律咨询。2010年10月份，英国最高法院查明，根据苏格兰法律规定，在犯罪嫌疑人无代理人的情况下，警察有权对犯罪嫌疑人进行长达6个小时的持续关押与讯问。最高法院认为该规定违反了《欧洲人权公约》的相关规定。为此，苏格兰议会通过了适用于紧急情况下的《2010年苏格兰刑事程序 (法律帮助、羁押和上诉)法令》，赋予了犯罪嫌疑人在接受警察讯问之前有获得律师帮助的权利。苏格兰政府认为有必要由苏格兰法律援助委员会依法开展相关项目，为犯罪嫌疑人提供法律帮助。目前，苏格兰法律援助委员的工作重点就是拟联合法律届人士、相关司法及政府部门依法开展警察局值班律师项目，并倾向于采取混合式施援模式，施援人员由私人律师、公设辩护人和法律援助委员会专职律师组成，并借助电话咨询中心开展律师值班活动。

(三)充分利用视频会议提供法律援助服务。为了提高法律援助工作效率，节省法律援助开支，在现代化技术高速发展的时代，苏格兰法律援助委员会希望充分利用视频会议形式，开展法律援助服务。目前，苏格兰法律援助委员会正在开展跨司法部门的技术项目，以推广视频会议等现代化技术在看守所、监狱及其他相关机构中的运用，便利律师与当事人的会见活动等。

三、美国：积极做好新成果转化，自代理服务发展显著

(一)积极利用网络技术开展法律援助工作。过去十多年，在美国民事法律援助工作中，通过利用现代化技术新成就，不断扩大了民事法律援助服务渠道，完善了民事法律援助制度。这些技术成果为低收入人群提供了及时了解有关法律权利和义务、作出正确选择、获得法律服务以保护个人权益的信息的平台。目前，所有的州都通过建立本州网络平台，提供有关社区法律教育、自代理法律服务、法院及其他社会服务的信息。这些信息对于法律服务人员和当事人来说，都非常有用。大部分法律援助项目都建有属于本项目的网络平台。大量的全国性网络平台为法律服务人员提供了有价值的法律信息或者为施援服务、管理服务等提供了强有力的技术支持。许多州级项目和全国性网站均安装了功能强大的cutting-edges软件，以开展网上法律援助申请等活动。在许多州开展的I-CAN项目，通过安装有KIOSKS系统并带有触摸屏的电脑设备，允许客户提交电子诉讼文书或者获得其他服务。目前，视频会议技术在一些州的法律援助工作中得到了运用，以便利住在偏远地区的当事人与当地法院、法律援助律师之间的及时沟通，提高包括法律援助在内的司法工作的效率，节省司法经费开支。

(二)自代理服务非常发达。近年来，在美国民事法律援助工作中，司法部门及相关组织和专业人士利用网络技术、热线电话等，为经济困难的当事人提供法律帮助，帮助这些当事人在法庭上开展自代理服务，并取得了显著成就。比如，由资深律师、自代理服务专家Ricard Zorza作为协调员的自代理诉讼网络系统，通过将法院、律师行业等相关司法机构和组织紧密联系在一起，不断利用电脑技术创新自代理法律服务工作，研发了包括各种幻灯片、培训班讲义和活动手册等在内的司法课程。该课程内容包括如何帮助当事人明白潜在的问题、解决问题的方法步骤及相关信息资料手册等。而许多法院也积极利用电脑技术，为自代理当事人提供司法文书电子编写和各种信息服务，以提高法院工作效率，或者在法院建立自助服务中心，并由律师负责自助服务中心的监管工作，以密切法院和各类法律服务组织之间的合作，节省司法成本，促进司法正义的快速实现。

其中需要强调的是，许多民事法律援助项目通过与法院合作，花费大量时间和资源，积极利用电脑网络等多种形式，帮助当事人开展自代理服务，解决自代理服务中存在的问题。比如，马里兰法律援助服务局通过与当地法院订立合同，在法院为自代理当事人提供信息服务。近年来，芝加哥-肯特法学院与电脑技术服务法律指导中心合作，积极进行技术革新，建立了“接近司法正义发起人”网络工具箱，旨在通过HOTDOCS网络软件帮助自代理当事人参与网络调解活动，为自代理当事人收集相关法律信息，起草并向法院提交简单的诉讼文书等。同时，有些州通过与州高等法院、州法律援助协会等合作，正在开展“接近司法正义发起人”工具箱试点活动。

(三)建立医疗与法律合作施援新模式。在这种合作施援模式下，律师通过参与医护服务工作，帮助病人及其家庭解决复杂的法律问题。目前，在全国40个州的190个医院中，医生与律师在小儿科、家庭医药、肿瘤和老年病学等方面建立了医疗与法律合作关系，以帮助病人家庭解决有关吃住、收入、教育等日常生活困难。病人及其家庭成员可以向其医生反映日常生活困难，并通过医疗与法律合作施援模式，为病人家庭提供相应的法律救济。医疗与法律合作施援新模式的运作，由赖于法律援助机构利用专业法律知识，提供法律服务，同时也离不开大量律师事务所提供的公益法律服务。目前，大约有100多个民事法律援助项目和一半以上接受美国法律服务公司经费资助的法律服务项目正积极参与医疗与法律合作施援新模式下的工作;45个私人律师事务所积极提供相关志愿服务活动;44个法学院积极参与医疗与法律合作服务工作等。

四、芬兰：法律援助是司法部做好未来公民法律保护工作的重要内容

(一)建立高效处理矛盾纠纷协调机制。荷兰司法部相关负责人指出，司法制度是安全性、功能性社会的有效组成部分。通过加强法院、法律援助和执法服务之间的合作，建立目的明确的功能性服务网络，可以促进公民获得便捷的法律保护。由于部分地区人口、法律事务及司法管理经费资源的集中，有必要建立该功能性服务网络，方便最有法律服务需求的地区的民众能够及时获得优质高效的法律保护。司法机构用房规划工作可以采取综合性方式和现代化方法开展，在坚持合理的设计价格的同时，确保最新信息技术的利用，办公场所的功能性运用，考虑特殊群体的需求并符合安全标准等。通过科学开展司法机构用房规划工作，由法院、法律援助机构和执法部门等在同一办公场所办公，可以提高法院、法律援助和法律服务等机构的工作能力，优化司法为民服务等。同时，通过开展电子服务等活动，做到不同地域间司法资源的公平分配，确保偏远地区的民众能够获得平等的法律保护。

要建立更加有效的行政机构协作链条。公民法律保护的有效实施需要加强不同行政机构之间的协作链条。近年来行政实践工作中的巨大变化彰显了不同行政机构之间开展协作的重要意义。目前，在不同行政机构之间开展协作所面临的主要问题是如何通过建立制度、优化职能，以实现相互之间信息和数据的充分共享使用。从理想上来说，司法机构及其职能部门应当作为同一个链条履行其职能，其中每一个职能部门作为一个环节，通过共同协作，为公民提供无缝化高效法律保护。同时要继续完善电子服务和案件管理制度，以便不同行政机构、法院和其他司法部门之间，上下级法院之间能够进行相关文件的电子交换，并达到欧盟制定的电子司法标准。

(二)建立法律援助电子服务。建立法律援助案件管理制度的目的是为了加速法律援助事务处理流程、提高法律援助工作效率、节省法律援助成本。目前，法律援助案件电子处理制度已建立起来，主要包括法律援助网络申请、法律援助在线审批等电子服务，并正在部分法院、律师和服务中心开展试点工作。当事人可以填写电子申请表提出法律援助申请。申请人可以利用其网上银行密码登录电子申请系统。如果当事人没有网上银行密码，也可以联系法律援助办公室或者某个法律援助律师以获得相关帮助。电子申请流程能够确保法律援助审批工作的集中办理，减少法律援助办公室的拥挤现象。

(三)建立法律援助评估制度。目前，芬兰各政府部门采取的是基于结果的绩效管理制度，其特色就是对各项制度实施的有效性及其财政开支进行综合评估。而对制度实施有效性进行评价的关键是工作质量的评估。对政府法律援助质量的评估是其应有之义。为此，2008年，芬兰司法部任命成立了由法律援助律师、法官等组成的法律援助质量评估制度研发委员会，以明确法律援助质量要素和评估方法，评价同行评估、受援人问卷等各种质量评估方法的可行性、有效性和经济性，建立系统的法律援助质量评估制度并对其运作进行有效监管。芬兰司法部认为，建立评估制度的目的不是为了控制律师或者说是作为对律师的惩罚机制，而主要是作为一种有效的质量监控及律师培训方法，以不断改进法律援助工作的质量，提高法律援助律师的能力和业务素质。目前，该委员会提出的质量评估制度主要有5个评估范围38个评估指标和4个评估方法组成。评估范围和指标主要包括受援人对法律援助工作的信任度，法律援助律师对双方当事人、法官、证人等的态度，法律援助事项和案件的处理程序，法律援助事项和案件得到了有效处理并且产生的花费合理，法律援助律师的能力和业务素质等方面。评估方法包括法律援助律师自评估，受援人问卷，法院负责人、检察人员及对方当事人律师问卷和同行评估。评估得分从0到6采取7分制，以增进评估结果的有效性和可比性，其中3分为绩效合格。2011年2月份，芬兰司法部在部分地区开展了质量评估试点活动。从绩效评估结果来看，都在合格分数线以上，其中受援人问卷平均得分最高，为4.06分 (4分为绩效良好)，同行评估平均得分最低，为3.16分。根据试点评估结果，芬兰司法部将进一步完善法律援助质量评估制度。

(责任编辑 赵海鸥)