检察机关考核考评制度科学化研究

乔汉荣 (甘肃省人民检察院检察长 甘肃兰州 730000) ■文

检察机关考核考评制度科学化研究

乔汉荣 (甘肃省人民检察院检察长 甘肃兰州 730000) ■文

Study on the Performance Assessment System of Procuratorial Organs in a Scientific Way

一、检察机关考核考评制度科学化的基本条件

(一)以科学理论为指导。科学的理论是检察机关考核考评制度科学化的导航仪，决定着检察机关考核考评制度的思路和方向。科学理论对检察机关考核考评制度作用的过程是一个“双向互动”的过程，一方面，它指检察机关考核考评制度在科学理论的指导下，不断走上科学化轨道;另一方面，它也指检察机关考核考评制度科学化过程中，不断以正确经验修正已有理论，再次指导检察机关考核考评制度实践，并最终实现考核考评制度的目标。用科学理论作指导，就必须善于借鉴和吸收管理学、检察学、社会学等多种理论基础中的合理内核，去粗取精、去伪存真，并大胆运用科学理论所提供的认识问题、分析问题、能动实践的科学立场、观点和方法，深入研究检察机关考核考评制度改革面临的问题，创造性地与检察工作相结合，不断开拓检察机关考核考评制度的新境界。

(二)以科学制度为保障。检察机关考核考评制度以检察制度为基础，以检察工作体制为载体，以检察机制创新为助力，并非一个孤立的体系。并且，检察机关考核考评制度是一个多层次之间紧密联系、相辅相成的有机系统。在这个系统中，有考核考评的核心制度，如《检察机关考核考评办法》，也有核心制度据以运行的各种基础性制度，如《检察信息管理制度》、《案件质量评查制度》，还有确保核心制度完整准确体现的各项保障制度，如《检察机关考核考评奖惩办法》等，只有将考核考评制度体系内外的各种制度有机联系起来，进行动态化地运转，才能发挥相应的功效。然而，现行的检察制度在实践中逐渐暴露出自身存在的一些难以克服的问题，以致妨碍了检察权应有功能的充分发挥①张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第308页。。因此，从制度的整体性要求来看，检察机关考核考评的制度建设必须注重制度的全面、完整、协调和统一，在设计时要明确制度的内容、程序和运行的边界，力求细致严密，最大限度地堵塞漏洞;必须考虑制度间的逻辑关系，形成制度间的链条体系，保证制度间的相互辅助，实现制度间的有机配合，从而构建起相互衔接、相互配套的制度体系和运行机制，最大限度地发挥系统的整体功能和综合效应。

(三)以科学方法为助力。方法的选择与运用是否科学，直接决定和影响着检察机关考核考评制度的成效。在检察机关考核考评制度科学化的过程中，没有僵化的、一成不变的、任何时候都能够适用的方法。要想提高检察机关考核考评制度科学化的成效，就必须根据变化了的检察工作要求、制度环境，寻求新途径，采用新方法，解决新问题，为检察机关考核考评制度的构建和完善提供有效服务。检察机关考核考评制度自产生以来，各级、各地检察机关在考核考评制度设置、运行、保障、运用的方式方法上进行了可贵的探索，有了很大的改进，但从考核考评制度的现状特点来看，仍有很多不适应的地方，常常是解决了旧问题，又引发了新问题。这说明，探索检察机关考核考评制度科学化的方法需要从考核考评制度科学化的深层次要求出发，进行调整和改变。一方面，对以往构建和完善考核考评制度的方法进行系统的总结、归纳和甄别，而不是抽象笼统地讲继承，对其中仍然适用于当前考核考评制度科学化要求的予以肯定和确立，不适应的予以中止和废除。另一方面，积极探索适合当前形势需要的新的方法。按照科学化的要求，这些方法应包含现代科技元素，体现民主、法制要求，符合系统开放性、协调性、组织功能最优化等特点，展现鲜明的时代特色，以此推动检察机关考核考评制度由传统走向现代，并增强其实效性与科学化。

(四)以客观规律为根本。规律是事物之间的内在的必然联系。这种联系不断重复出现，决定着事物必然朝着某种趋势发展。“科学”的核心任务是反映现象的本质与规律。检察机关考核考评制度科学化的过程，实际上就是依照影响检察机关考核考评制度的客观规律办事的过程，而一个事物运动变化的相对稳定的轨迹或者方式，主要是由该事物系统内部各要素的相互关系所决定的，正是系统内部各要素之间的相互作用，形成了事物运动变化的内在动力，也正是在系统构成要素的相互作用中，形成了事物的具体运动方式。检察机关考核考评制度植根于检察实践这块土壤，为提高检察机关管理效能而存在，归根结底依靠激励检察人员的工作效能来实现其功能，因此受检察工作规律和检察活动规律、检察管理规律以及人的发展规律的制约。此外，根据检察机关考核考评制度的运行条件，还需要遵循制约这些运行条件的规律，等等。

(五)必须将科学理念内化为行为主体的自觉意识。“内化”是个体对外界思想有选择地接受，形成新的思想观念、新的思维方式的过程②赵建峰：《按照认知规律要求推动党政群体对科学发展观理念的内化》，人民网 (中国共产党新闻网)，2009-06-09。。外在的价值观被个体接受的程度因人、因时、因环境不同而异。同一个人，即或是已经接受了的观念，也会因各种因素的干扰而逐渐弱化或消逝。同样，未被接受或简单接受了的观念，也会因各种因素的作用而逐步接受或强化。求真、务实、创新、批判、宽容等科学理念是检察机关考核考评制度的方向盘，合法、合理、高效的制度设计和执行方法，则是检察机关考核考评制度将先进理论与客观规律、检察工作实际有机结合的有效工具。推进检察机关考核考评制度的科学化在注重以制度化、规范化建设等形式将科学理念外化于考核考评行为主体行动的同时，必须更加注重将科学精神努力内化为行为主体的自觉意识，自觉剔除不合时宜的错误的考核考评理念，下大力气营造良好的考核考评氛围。一是要强化考核考评行为主体的角色意识。通过加强考核考评主体和对象与检察机关考核考评制度的切身相关性、强化考核考评主体与对象的民主化沟通，增强考核考评主体和对象的责任意识，唤起他们内心自觉正确、规范有效实施考核考评制度的需要，强化其对检察机关考核考评制度的自觉接受。二是强化考核考评制度的文化环境。要积极引导考核考评主体和对象发现自身的知识积累、知识结构、思维方式、思想观念等认知方面存在的与检察机关考核考评制度科学化理念不相符合的突出问题，始终保持与时俱进的精神状态，采取切实有效的措施和实际行动，不断充实完善其“内在文化环境”，努力提高其对检察机关考核考评制度的认知能力和水平;要为检察人员加强理论学习和业务学习以及对考核考评制度的学习创造条件和环境，为检察人员理解科学化的考核考评制度创造良好的“外在文化环境”;要下大力气提高检察人员的整体素质，通过整体氛围的熏陶与提升，为检察人员个体不断强化检察机关考核考评制度科学化观念提供持续不断的滋养和激励环境。

二、检察机关考核考评制度科学化的基本标准

(一)考核考评制度的科学现代化。是指检察机关考核考评制度能够广泛应用现代科学技术，创造性地将先进管理理念、管理方法引进到检察机关考核考评制度中，并适应新时期对检察工作的要求，具有适应法律监督特点的领导体制和组织结构，能够充分调动检察干警的积极性，从而使法律监督活动形成自我完善、良性循环的有机系统。检察机关考核考评制度的科学现代化有四个方面的基本要求：一是将激励机制应用于检察机关考核考评制度中，在全面、准确、客观地了解和掌握检察干警执法工作情况的前提下，采取有效手段激发检察干警干事创业的潜能，保证各项检察工作持续、稳定的居于良性状态。二是将信息论、系统论和控制论等科学理论运用于检察机关考核考评活动中，为我们认识检察机关考核考评制度规律提供新的思路和方法。如建立信息技术平台，将检察工作与信息技术有机结合;实行网上流程办案、案件质量监控，为检察工作的开展提供技术保障和服务;开发、应用各种检务管理软件，为检察工作实现可持续发展提供有效载体和必要条件。三是将绩效管理的方法运用到检察机关考核考评活动中，建立与完善全面科学的工作评价标准，规范评价的条件与程序，不断提升工作评价的科学性、公正性和简便性。如建立案件质量评价标准，可截取若干关键点作为评定的指标，结合办案实际、发案单位、当事人及家属、律师、人大等的反馈评价，作为一个基础标尺，确定客观、全面的评价标准。四是贯穿以人为本的用人观，坚持关心人、服务人、培养人、依靠人，从提供强有力的检察人才保障出发，适应经济社会发展需要，健全制度，优化结构，挖掘潜能，提高素质，着力培养和造就一支过硬的检察人才队伍，保障检察机关考核考评制度用得其所，取得实效。

(二)考核考评制度的规范法制化。作为国家的法律监督机关，检察机关的一切活动都应由法律来调整和管理，按照法律的规定来进行。因此，检察机关的考核考评工作应当依法进行，也即考核考评制度的内容应严格按照相关法律、法规和文件的规定，通过规范性的和具有强制性的方式固定下来，全面体现合法性要求。这既便于广大检察干警理解、认识和支持检察机关考核考评制度，也使检察机关考核考评工作更具科学性和稳定性。当然，固定下来的检察机关考核考评制度内容必须与诉讼法律以及最高人民检察院规范性文件规定的检察工作流程相对应，具有法定的标准。以办案工作为例，执法行为规范、执法工作细节、执法能力水平是影响办案质量和效率的主要因素。检察机关考核考评制度应当在明确办案流程走向的前提下，将考核标准、考核指标按照执法过程的每一个环节尽量细化，且在关键节点上体现法律规定的标准，从而引导执法过程每一个环节的执法主体强化责任意识，减少执法的随意性。

(三)考核考评制度的系统最优化。 “最优化”是指以一定的人力、物力、财力消耗，取得最大的产出效果③景汉朝：《司法成本与司法效率实证研究》，中国政法大学出版社，第3页。。检察机关考核考评制度是一个复杂的系统，要实现整体功能最优化的目标，就要借助系统分析的方法，把握目的性、整体性和层次性，把握各个子系统之间的内在联系，消除子系统之间的矛盾和内耗，增强系统运行的协调性，实现人、财、物、时空和信息的和谐统一。一是考核考评制度的各项具体内容之间要相互衔接、相互联系、相互协调，互不冲突和干扰，形成一个完整的有机统一的链条。二是要从系统全局出发，将有限的检察资源进行统筹规划，全面安排，协调各方利益关系，充分发挥系统的整体效应，实现管理工作高效化，管理效果最优化，做到不浪费，不重复，精简高效，合理制约。三是考核考评制度的计划、制定、执行、反馈和监督等各个环节，时时处处都应着眼于整体功能放大，正确处理局部与整体利益、眼前利益与长远需要、人力资源配置与检察工作发展的关系，内部环境与外部环境相结合，科学比较、鉴别，权衡利弊得失，筛选出最优方案。当前检察机关考核考评制度建设中，条线系统之间、部分条线的内部指标设置之间的系统协调性还不尽理想，致使工作中出现发生问题互相扯皮、工作合力发挥不够、上下级业务关系不顺等问题。加强检察机关考核考评制度的系统最优化建设，就是要善于运用科学的方法来发现并解决检察机关考核考评制度系统中存在的显性与隐性矛盾，优化制度结构，增强系统功能，从而以最小化的内耗达到考核考评制度效能最大化发挥的效果。

三、检察机关考核考评制度科学化应遵循的规律

(一)遵循检察权运行规律。一是要保证检察权依法、独立行使。在此方面，尤其要注意不能单纯以其他机关的办案结果评价检察权行使的结果，如以法院的判决结果作为认定错案的标准，可能会造成检察干警在办案时事先与法院办案人员沟通，以避免不同裁判结果的出现，进而会造成检察权独立行使的弱化。二是要保证检察权的一体化行使。检察一体化首先要求检察机关相对于外部环境要作为一个整体，保持独立。为此，要在考核考评制度中强调检察长负责制的落实，加强检察长的话语权和责任，以此促进检察机关整体效能的发挥。其次，要求检察权统一行使，通过保持统一的执法标准和行为准则，实现检察权维护国家法律统一正确实施的根本价值。故而，在考核考评制度中，应根据法律规定统一同类案件执法质量标准和效率标准，统一办案操作规程，加强执法的规范化建设。检察权的一体化行使还要求保证检察机关在组织结构上的一体化、管理上的层级性与上下级之间、同级之间在工作上的统筹安排，相互配合，通过检察系统内部的协同作战，形成合力。为此，必须在考核考评制度中加强上、下级领导，强化检察权能的配合与制约。如确立层级式的考核考评模式，在考评活动的组织实施中加强考评主体对考评客体工作过程的监督;设置非职务犯罪侦查部门移送职务犯罪线索的数量和质量指标，强化部门之间的配合，等等。三是要注意检察权行使的客观性问题。检察官的客观公正义务是检察制度与生俱来的要求，是检察执法的基本原则之一④孙谦主编：《中国检察制度论纲》，人民出版社2004年版，第203页。。当前，我国检察机关考核考评制度对检察权的客观行使起到了积极作用，但也带来了一定的负面效应，如事先设定不同诉讼阶段的处理比率，并片面强调各诉讼阶段的高比率，导致一系列违反诉讼常态的连锁反应，导致检察机关客观义务的淡化;一些地区一味追求“目标”，过于强调数量，特别是阶段性的对“量”的强调，可能形成“运动式执法”⑤吴建雄：《检察业务考评制度的反思和重构——以检察官客观义务为视角》，载刘佑生、石少侠编著：《科学发展与法律监督》，中国检察出版社2010年版，第291～292页。，在不具备法定客观立案、起诉、批捕等条件的情况下作出相应决定，与检察权行使的客观性要求迥然相悖。四是要加强检察权运行的保障机制。应通过优化检察机关的机构设置、领导体制、职权行使机制、人事管理包括检察官身份等方面强化检察权行使的制度保障，以法律规定为职权行使的明确依据，并加强检察权行使的经费保障，以保障检察权的充分、正确行使。

(二)遵循检察工作管理规律。检察工作管理的规律性形成于两个方面，一是工作性质，一是法律规定。其中，法律业务工作是检察工作的主要方面，其性质是依据实体法和程序法的规定执行法律，履行职能;而法律业务管理则是通过对法律业务工作执行法律、履行职能活动的监督与保障，保证检察机关和检察人员依法、正确、高效地履行职责，从而维护司法公正，保障公民的合法权益，保证依法追究犯罪。由此，科学构建检察业务考核考评制度，应当借鉴现代管理学的先进理念，以保障规范执法、提高办案质量和办案效率为目标，通过检验控制和监测预防检察机关和检察人员执法情况，监督检察官依法行使职权，并加强执法的实体与程序审查，督促、引导检察机关和检察人员自觉良好执法等方式，实现检察职能的统筹协调、执法的公正廉洁和业务工作的规范有序。可依据程序法规定设置细化的办案流程，作为业务工作是否规范的考评依据;可以法律规定的质量标准为基本标准，结合实践情况，设置客观的办案质量标准，作为业务工作质量的考评依据;等等。

(三)遵循人力资源管理规律。检察机关考核考评制度根本上还是要依靠检察人员来实施，因此要遵循人力资源管理规律，在个人、团队和整个组织层面上管理和发掘检察人员的知识和全部潜力，并对此进行合理规划，以便支持检察机关的工作规划和业务职能的有效运转。具体来说，可以通过组织战略和规划，规划、管理和改善人力资源，如以一定的标准建立各类人才库，并对入库人才进行专门培养作为队伍建设的考评项目，加强对专门人才的重点培养和提高，将计财装备建设作为检务保障的考评项目，改善检察机关的工作环境等;可根据个人、团队和组织的目标，确定、培养与发挥干警的专长，如设置对各类人员的培训任务和指标，设置立功、先进人员作为干部任用依据等，在行政化管理导致的有限条件下激励干警为检察机关整体目标加强学习，优化素能，并建立有利于人才成长的良好环境。

(见习编辑 迟 洋)