法律援助“点援制”初探

2012-01-28北京市司法局法律援助处北京100035

中国司法 2012年3期

许冷 (北京市司法局法律援助处北京 100035) ■文

法律援助“点援制”初探

许冷 (北京市司法局法律援助处北京 100035) ■文

Exploration on Legal Aid＇Point Aid System＇

与“点援制”类似的周边概念并非近两年的新生事物，十余年前便有相关介绍。但近年来，实践和理论研究的重心一直着眼于如何更好满足经济困难公民合理需求、提高法律援助保障水平、改善制度实施环境等实体方面，因此作为指派方式之一的“点援制”尚未作为一个重要课题予以研究，2009年，司法部在全国推行“法律援助十项便民措施”，“点援制”即为其中一项。作为律师资源较为丰富的地区，北京市部分法律援助机构进行了实践。在实践的基础上笔者对此进行了研究，并力图搭建一项符合律师资源丰富地区实际的点援制。

一、法律援助指派及方式

法律援助指派是指法律援助机构作出给予法律援助的决定后，将案件指派给法律援助人员承办的行为。指派是法律援助实施制度的重要一环。

(一)法律援助指派对象

《律师法》规定，法律援助是律师的义务，这意味着辖区内持有律师证的律师都必须接受法律援助机构的指派，一旦被指派，即应当为受援人提供服务。但律师虽然是法律援助服务的主体，却并非法律援助的指派对象。

《法律援助条例》第21条规定，法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件;也可以根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。根据本规定，法律援助的指派对象是律师事务所。立法者对此给出的理由是：一是因为律师事务所是律师的执业机构，律师事务所按照章程组织律师开展业务工作，律师有义务接受所在律师事务所的安排;二是律师事务所相对于法律援助机构更加了解律师的业务特长、职业道德水准和指派时的工作状况①《法律援助条例通释》，中国法制出版社2003年版，77页。。

(二)指派方式

根据前述相关规定，一件法律援助案件指派到承办律师沿用了以下路径：法律援助机构→律师事务所→律师。

指派问题是指有m项任务，需要由n个人来承担，由于这些人的专长不同，各人完成的任务不同，因此，需要科学地指派任务，使完成m项任务的总效率最高或者获得最高的价值。如果有理由确信律所把案件安排给具有一定业务特长、职业道德水平和工作情况的律师的前提下，我们认为这一路径是良性的。但如果没有理由确信所有律所都能做到这一点的前提下，这一路径则是模糊的。法律援助机构如果严格遵循这一路径指派则属于“盲指”。因此，笔者认为应当优化指派方式，改善指派效果，做到人尽其用。

二、优化指派方式的论证

近年来，一些法律援助机构为改善办案质量，招募有志于从事法律援助的律师组成法律援助律师团，将案件指派给本机构组建的律师团队中的成员。但是在调研中，笔者发现对于改善指派方式的做法也有以下不同意见：一是仅让部分有参与法律援助意愿的律师承办案件，与《律师法》规定的“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务”相冲突，会造成对其他律师义务的免除，长远看会弱化律师的法律援助意识;二是招募法律援助律师未经公开，部分律师不清楚可以通过自愿报名履行法律援助义务;三是部分经验丰富、执业时间长的律师没有意愿履行法律援助义务，法律援助案件大多由执业时间较短的律师承办。

笔者认为，改善指派方式的做法明确了指派对象，减少了指派环节，提高了指派效率，有助于从源头上提升法律援助服务质量。针对以上不同意见，现将从几个方面进行论证。

(一)消灭或免除其他律师的义务辨析

广义上的义务是指社会主体对他人和社会所承担的必须作为或不作为的责任②卓泽渊主编：《法理学》，法律出版社1998年版，第116页。。法律援助机构对律师指派案件是强制性的，凡是持有执业证的律师都必须接受法律援助机构的指派，法律援助属于律师、律师事务所必须作为的义务。但义务主体履行义务并非主动，而具有被动性，法律援助机构不指派其履行义务，便无需履行义务，也不会产生法律责任。法律援助机构不指派其履行义务，并不意味着其义务已经在法律上消除。因此，法律援助指派方式的改善并不会动摇律师履行法律援助义务的基础。

(二)律师履行义务“应然”和“实然”问题

律师应当履行法律援助义务是“应然”问题，笔者所在的北京市是律师资源较为丰富的地区，有超过2万名的律师，“实然”是律师普遍履行义务的可能性较小。据了解，部分律所、律师并未履行过法律援助义务。主要有以下几个原因：一是以本所主要业务为非诉讼、商事业务为主，不接受诉讼代理为由拒绝承办法律援助案件;二是与本区律所、律师人数绝对数量很大，部分区县法律援助案件数量相对较少，律所和律师没有义务可以履行;三是由于本市法律援助补贴制度没有覆盖到咨询、代书等法律援助服务，部分法律援助中心没有安排律所、律师开展接待咨询、代书服务，因此需要的律所、律师数量较少。招募部分律师参与法律援助与律师应当履行义务之间存在法律冲突是一个伪命题。

(三)其他容纳更多律师参与法律援助的制度设计

法律援助的方式不仅有代理案件，还有通过各种媒介的免费咨询。咨询和代理案件相比，并不特别强调在法律特定领域的专门知识，一般获得执业资格的律师均能胜任，因此可以在本辖区执业的律师中按一定次序选任。

三、“点援制”的提出

法律援助指派方式主要有选任制和点援制两种。选任制是指法律援助中心在本区域内按照一定次序排列的律所中选任一家律所安排其所属律师承办法律援助案件。目前是法律援助指派的主流方式。点援制是指法律援助中心决定给予代理案件形式的法律援助后，不再为其选任法律援助人员，而是受援人根据案件案由、案情等因素，在法律援助中心建立的人员名册内自主选择法律援助人员。虽然前些年有意见认为“我国目前有关制度中还不宜规定当事人选择指派法律援助人员的权利”③宫晓冰主编：《中国法律援助制度研究》，中国方正出版社2004年版，第232页。，笔者认为“点援制”与传统选任制相比具有一定优势，在实践中也得到了一定检验，国外也有可资借鉴的先进经验，可以有选择性地适用于律师资源较为丰富的地区。

(一)点援制的优势

“点援制”有供受援人选择的法律援助人员，指派更具针对性。为了确保受援人可以选择自己满意的律师，法律援助机构应当制作法律援助名录。这个名录依法律援助人员申请而建立，由此可以照顾到社会律师积极参加法律援助的意愿，同时把缺乏诉讼经验或参与法律援助热情的律师排除在外，为提高法律援助质量奠定了基础。

(二)初步实践

在2009年6月至2010年底的“法律援助便民服务”主题活动中，北京市丰台区、顺义区、平谷区等区县试行了点援制，市法律援助中心、朝阳区法律援助中心等法律援助机构也建立了专业的志愿律师队伍，以提高指派效率和服务质量。

一是遴选、组建、动态管理法律援助律师团队。丰台区、顺义区从本区注册律师中，挑选业务能力过硬、公益事业心强、有志于为困难群众服务的优秀律师，建立本区法律援助律师名录，在名录内载明律师个人专业特长、执业情况信息，形成法律援助律师电子信息资料库，以供受援群众根据案件需求自主选择承办律师。同时丰台区法律援助中心与区司法局律管部门协作，对在册律师进行动态管理，不断吸收符合条件的律师、学者、法律志愿者以及法学专业学生一同投身到法律援助事业中来，壮大法律援助队伍，对不再符合条件的律师及时劝退，以确保法律援助的公信力和法律援助办案质量。

二是分类管理法律援助律师队伍。顺义区法律援助中心在法律援助名录内设置了劳动争议、刑事辩护、交通事故、医疗纠纷、婚姻家庭、民事争议专业组，每个专业组设首席法律援助律师，负责办理该组重大疑难案件并协助区法律援助中心做好案件质量监管。专业组的建立为进一步方便受援人自主选择律师提供了便利，将“点援制”推向深入。

三是多种方式公示法律援助律师团队信息。丰台区、顺义区采取网站公示、服务大厅设立专栏、发放“点援”律师名录折页等多种形式进行宣传，让法律援助“点援制”深入民心，切实提高“点援制”群众知晓率。

(三)其他国家或地区的相关介绍

多数国家的立法中都规定受援人可以自己选择法律援助人员，但一般是赋予受援人有限选择权，即规定受援人只能从法律援助机构提供的名册中选择律师等法律服务人员，并且在选择律师时应遵守一些既定的规则。但也有的规定不允许受援人选择法律援助律师，或在特定案件中不给予其选择权。《英国1988年法律援助法》规定：(2)当委员会根据第四章 (即民事法律援助)给予的代理许可限制为根据与委员会达成的一项协议进行代理时，委员会可在其认为适当时，给受援人指派一位或几位法律代理人，或者指令他只能从与委员会签有此类合同的法律代理人中选择一位法律代理人④宫晓冰主编：《中国法律援助制度研究》，中国方正出版社2004年版，第231～232页。。在香港民事法律援助案件中，受助人可以指定自己的法律代表，他们可以从办理法律援助案件的律师名册中挑选一位私人执业律师，或者请法律援助署署长为他们挑选一位私人执业律师⑤郑自文：《香港法律援助制度简介》，载于宫晓冰主编《外国法律援助制度简介》，中国检察出版社2003年版，第246页。。在芬兰，一个提交法庭的案件，经常地情况是申请人自己先来挑选律师，也可以来找法律援助机构的律师，通常都是当事人自己确定律师⑥《芬兰法律援助简介 (二)》，载于宫晓冰主编《外国法律援助制度简介》，中国检察出版社2003年版，第113页。。

四、“点援制”的初步设想

(一)点援制的适用条件

适用于法律援助机构为民事案件、行政案件、刑事附带民事案件受援人指派法律援助人员。由于刑事法律援助的受援人一般属于被羁押人员，因此，在与公安机关、人民检察院、人民法院沟通协调的基础上，也可以开展针对在押犯罪嫌疑人、被告人自主选择法律援助人员工作。

(二)被点援的范围

法律援助机构应当建立法律援助人员名录以供受援人自主选择法律援助人员。为使受援群众心中有底，名录应当载明法律援助人员的姓名、性别、年龄、照片、执业时间、业务专长等信息，并实行电子信息化管理。

此外法律援助机构可以根据指派工作和便民需要，设立法律援助人员名录的分支名录，例如人身损害赔偿名录、婚姻家庭继承名录、房屋土地拆迁名录等。

(三)名录的形成

市和区县法律援助机构应当在各自的指派范围内分别建立法律援助人员名录。执业律师可以自行申请加入法律援助人员名录，律师事务所也可以推荐本所律师加入法律援助人员名录。申请或者被推荐加入法律援助人员名录的律师应当符合一定的条件：热心于法律援助事业，有较强的社会责任感和奉献精神，品行良好;具有大学本科以上学历、身体健康、年龄在60岁以下;执业两年以上，于申请当年通过年检注册，从未受到过行政处罚或者行业协会惩戒的;具有诉讼工作经验。每年可以提供的法律援助案件数量上下限、律师在法律特定领域的专门知识、从事法律援助活动的组织形式、对提供的法律援助的责任等。

(四)点援制的动态管理

法律援助机构每年第四季度接受法律援助人员申请，形成次年法律援助人员名录，已经加入法律援助人员名录的律师无需重新提出加入申请。违反职业道德、执业纪律的，应当清退出法律援助人员名录。

(五)点援制的运行

法律援助机构指派符合点援制条件的案件时，受援人可以从法律援助人员名录中自主选择1名法律援助人员。群体性案件，应当告知全体受援人选择的法律援助人员不得超过2名。受援人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，由法定代理人代为选择法律援助人员。受援人或者法定代理人放弃选择，或者案件属于先行给予法律援助的，法律援助机构可以根据案情从名录内的律师事务所中轮流指派，也可以从名录外的律师事务所中轮流指派。受援人自主选择的法律援助人员承办法律援助案件完成本市关于法律援助人员承办案件数量最高限额的，受援人应当另行自主选择或者由法律援助机构为其选任法律援助人员。受援人自主选择法律援助人员，法律援助人员有正当理由不能接受指派承办案件的，受援人可以另行自主选择或者由法律援助机构为其选任法律援助人员。