社会发展与“零距离服务”机制的构建——基于宁波建设服务型基层党组织的实践

刘彦昌，朱朝寅

社会发展与“零距离服务”机制的构建
——基于宁波建设服务型基层党组织的实践

刘彦昌1，朱朝寅2

（1中共宁波市委党校，浙江宁波315012；2中共北仑区委组织部，浙江北仑315800）

社会发展对执政者的服务提出了新要求，宁波市适应这一要求，积极更新观念，探索构建现代服务机制，为实现服务的供需对接零距离、社会协同零距离、党群关系零距离，采取组团式服务法、响应式服务法和自主式服务法，突出信息化、精细化和区域化的特征。不仅有效地改善了党群、干群关系，也提升了社会的现代化水平。

社会发展；基层党组织；服务机制

对于基层党组织，服务群众是一个永恒的话题。在长期执政的环境下，如何让群众对所提供的服务满意，以提高基层党组织的凝聚力？实现服务主体的社会化、提高服务的有效性是明智的选择。为此，必须主动适应经济社会发展的需要，在服务理念、实现路径等方面进行积极的探索。宁波市以服务型基层党组织建设为契机，探索构建“零距离服务”机制，促进社会和谐发展的实践，对破解一些群众对党组织提供的服务“不买账”这一难题，颇具启迪意义。

一、社会发展呼唤服务的现代化

伴随着现代化的进程，我国基层社会结构正发生着深刻的变化，尤其是社会主体——人的变化，使得基层党组织工作的环境、对象、任务等已不同以往，社会公众对执政党的社会服务也提出了不同于以前的新要求，实现服务由传统模式到现代模式的转变。

首先，服务理念需要提升。随着改革开放的深入，在经济社会转型发展的同时，广大群众的政治素质也在提高，主体意识也不断增强。一方面接受服务也要求平等，对党组织提供的服务并不是一概欢迎，有的还要看自己的需要和心情；二是认为执政党和政府提供服务是应该的，服务如果不对路、不到位，也是可以批评的。在这样的社会背景下，需要党委政府在服务的理念上进行升级，不仅要服务建设和服务民生并重，还要适应人民群众主体意识日益增长的实际，以平等的姿态，在互动中提供服务，改变过去那种以我为主、单向、居高临下的赐予式服务思维。

其次，服务主体需要拓展。现阶段社会群体的分化，不同社会阶层形成，导致社会整体呈现出的价值也多元、利益多样。这对服务的要求更为复杂多样，要满足不同群体和不同层次的服务需求，显然不是一件容易的事情。面对这种日益复杂多样的服务要求，仅仅依靠党员是远远不够的。况且，执政党作为政治组织，在服务上要带头，但也不能包揽服务，应该发挥整合资源的功能，组织引导社会性的参与，让社会各界起来成为服务的主力军，才是现代社会所需要的。因此，必须拓展服务的资源和主体，以便有针对性、差异化地满足不同利益群体的需求。同时，随着物质条件的改善，一些群众回馈社会、服务社会的需求正在逐步增强。这种服务资源也亟需基层党组织去开发和整合。

其三，服务方式需要优化。由于民众主体意识的觉醒、民主素质的提高，人们对执政党传统的社会服务方式也提出了改进的新要求。贴近实际，贴近生活，个性化，精细化的服务，成了越来越多的人的期盼。实践中，公众要求对服务供给的方式、途径、内容等拥有更多的话语权，要求有畅通的渠道来表达自己的意愿，并对服务的实际成效、公共资源的投入产出比、服务资源分配的公平性等进行评论和评估。社会现实要求党委、政府从体制机制上对社会服务的方式进行升级，由“活动性”、组织安排服务转向社会性的个性化服务。

最后，服务能力也要提高。现代信息手段的普及，使社会成员之间的联结从传统的树状结构升级为网状结构，沟通和连接的渠道不仅多样，而且复杂。同时，信息网络技术带来的实时性、便捷性、高效性等特点，不仅改变了信息的传播方式，拓展了人们获取信息、交流信息的途径，而且极大地改变了人们的生活方式、思维方式。这就要求服务提供者的服务手段也必须现代化，必须进行相应的信息化变革。通过引入信息化的思维、信息化的手段等来提高服务的能力，以跟上时代的步伐。

所有这些，都对执政者的服务提出了更高的要求，推进服务由传统的单向运行到现代的双向互动，构建“零距离服务”机制，就成了一种积极的选择。

二、“零距离服务”机制的基本内涵

宁波的“零距离服务”机制，是指以建设服务型基层党组织为核心，以群众需求为导向，以区域化、精细化、信息化为特征，以组团式服务、响应式服务、自主式服务等为主要路径（即“三化三服务”），通过建立基层社会各类组织和群体有效协同、无缝连接的社会服务网络，实现三个“零距离”目标。

（一）基本目标是三个“零距离”。适应经济社会的发展和党长期执政的客观要求，充分考虑群众主体意识的增强和现代技术的普及，宁波的服务型基层党组织建设，在创新传统的服务理念的基础上，确立了服务的三个递进式“零距离”工作目标。

一是社会协同零距离。旨在实现各类服务资源和社会群体共同参与社会服务。党组织在组织党员参与服务的同时，注重发挥对服务资源的整合功能，通过畅通群众、各类经济社会组织参与社会管理、社会服务的渠道，建立起基层社会自我服务的循环网络，让服务社会化，为社会服务现代化打好基础。

二是供需对接零距离。旨在实现服务需求和服务供给的无缝对接。当个人和各类经济社会组织有服务需求时，能在第一时间找到提供服务的统一受理平台、享受到相关机构和个人提供的服务。并且有相关机构对服务进度、质量、群众满意度等跟踪反馈，以确保“服务”不缩水、变味。同时，注意提升服务“需供”双方的平等感，缩短两者间的心理落差。

三是党群关系零距离。旨在适应社会发展不断夯实党执政的群众基础。通过发挥党建工作在基层社会管理和服务中的引领作用，切实加强基层党组织体系和基层社会的契合程度，提升基层党组织做群众工作、为群众排忧解难的能力，提高党组织在基层社会的影响力、凝聚力和动员能力，党组织通过在服务方面的有效作为切实拉近同群众的距离。

（二）主要路径是三个“服务法”。按照供需对接零距离、社会协同零距离、党群关系零距离的目标，在实践工作中，宁波探索出了一些能够行之有效的做法：

其一，组团式服务法。以区域化党建为基础，以城乡社区为基本单位，以地域辖区确定责任范围，通过协商参与、共驻共享推动基层社会良性治理，是宁波社会发展的新特点。与此相适应，宁波在两个层面组建了服务组团。一是针对城乡社区的个性特点组建的服务于发展的顾问组团。如北仑区大港工业城等工业园区，联合政府经济部门、行业协会等组建企业顾问团；象山县等针对农村产业集聚区，联合涉农部门和农业龙头企业组建农业产业顾问团；江东区的现代商城，建立专家库和智囊团队，重点服务于区域的发展。二是应对基层社会的一些普遍性问题组建的网格组团。如通过普遍开展“党建进组、服务入户”、“党员建组、服务划区”等，将城乡社区按照一定的管理幅度，进一步细化为若干管理网格，并以网格为单位，组建由机关干部、社区工作人员、党员骨干以及若干医疗、教育方面的专业人士组成的服务组团，通过制度化的日常入户走访、交流沟通，直接了解社情民意，帮助解决问题，将一些矛盾化解在基层。

其二、响应式服务法。主要体现在两个层面：一是城乡社区的公共服务中心建设。按照一个区域一个公共服务中心的标准，宁波城乡社区公共服务中心实现了全覆盖。公共服务中心各项工作由区域性党组织牵头，牵涉到公共服务事项和许多社会服务工作，各类组织和群体都可以在公共服务中心享受到一站式的便捷服务。随着行政审批网络的延伸，许多原来需要到街道、区、市级办理的事项都可以在城乡社区公共服务中心得到解决。二是81890（拨一拨就灵的谐音）平台建设。81890将政府相关服务部门，党员服务，以及经济组织和社会中介为主体的社会服务资源整合在一个平台中。作为一个第三方机构，81890负责在第一时间响应各种差异化需求，将服务需求与服务提供方进行对接，并站在第三方的立场，对服务的流程、进度、质量等进行跟踪反馈，最终对服务效果和满意度进行评估。81890平台在实际操作中，发挥了服务的枢纽作用，极大缩短了服务提供者和服务需求之间的匹配时间，在不增加社会服务资源投入的情况下，实现了服务资源的有效配置，提高了服务效率。

其三、自主式服务法。基于服务对象本身也应该是服务资源提供者的理念，改变原来从服务提供者到服务对象的单向线形结构，通过培育社区的社会组织，让群众和各经济社会组织在享受服务的同时，又作为各类社会服务的提供者，形成循环交织的多向网络状服务，实现社会服务的自给自足。宁波各县市区和街道、乡镇层面普遍建立了社会组织指导委员会，在城乡社区建立了社区社会组织的培育机构。社区党组织和社区公共服务中心对社区社会组织的培育提供资金、场地等各方面的支持，并通过服务外包的形式将许多社区服务工作转交由社会组织承担。目前，宁波市的城乡社区中除了传统意义上的工、青、妇、老年协会等群团组织以外，公益类社会组织、志愿者团体、文化类团体、基于共同兴趣爱好的群体和组织等发育非常快，这些社会组织一方面满足了组织成员的许多共性需求，另一方面承担了大量的社会服务职能，实现了基层社会服务的内部循环。同时，基层社会组织的发育也为社会的稳定提供了基石，许多基层党组织抓住社会组织发育期的机遇，开展“向阳花”计划等工作，把大量的社会组织培育为党工作的助手和伙伴，增强了党执政的社会基础。

（三）基本特征是三“化”。纵观近年来宁波市服务型基层党组织建设的实践，“零距离服务”机制应该具有三个基本特征：

首先是信息化。这体现在两个方面：一是“零距离”服务的基础在于信息的透明和对称。服务的效率和质量关键在于服务提供者和服务对象的有限对接。通过响应式服务平台、网格组团、协商议事会等载体，基层的需求能在第一时间解决，社情民意能及时得到反映，党委、政府的决策更有针对性、更具科学性。二是大量的现代信息化手段应用于服务。宁波较早实施智慧城市建设和智慧党建工作，包括网上审批、网上服务平台建设等，在技术手段上为现代服务创造条件。

其次是精细化。现代服务应该是一个开放的结构，在服务主体上有政府部门、企业、社会组织、自治组织、志愿者团体、党员等全方位群体的参与，这样才能满足各种服务需求。根据这样的思路，宁波的探索更突出了对个性化需求的响应，不同服务要求、不同利益诉求，都可以得到有针对性的服务。而且由于81890、公共服务中心等服务枢纽的存在，服务的对接高效有序，协商议事机制的建立更使社会内在动力得到激发，使社会服务体具有了内生性、互动性的特征，克服了大呼隆、活动性的粗放式服务的不足，使服务充满了人文关怀色彩。

再次是区域化。按照区域进行的公共实施配套和服务平台建设，让资源配置更加有序和高效。区域化党建的实施，让党的基层组织能最大化的汲取基层社会的治理资源，以区域为单位的社会组织培育，既培育了社会充分发育的空间，又将社会组织发育置于更加可控的位置。区域内部三种方式的服务相互衔接，形成了一个无缝的服务网络，类似植物的根须，将社会以组织化的形式牢牢凝聚在一起。

三、构建“零距离服务”机制的工作要点

分析宁波服务型基层党组织建设的实践，要构建零距离服务机制，必须牢牢把握以下几个关键点：

第一，以转变服务理念为前提。一是必须转变一个传统观念：具体服务事项的亲力亲为当然是服务，但这还是简单的、表层的。帮助群众解决具体问题是服务，整合服务资源，让服务更广泛，当然也是服务，而且应该是执政党的基层党组织的特有职责。二是党组织一定要认清社会发展的新变化，在日益复杂的社会成员构成下，党组织不能也包揽不了服务。党执政的目的是支持人民群众管理社会，通过整合服务资源，让群众成为服务的主体，这有利于构建一种新型的社会关系，是创新社会管理的需要。如果不是这样，党组织还是以舍我其谁的思维来包揽服务，就有可能因服务力量不足、服务无法周全而被诘难。三是要根据群众自主意识不断提高的实际，引导广大党员调整服务心态，确立没有永远的服务者和被服务者的理念，在服务主体社会化的背景下，这种界线是越来越模糊的，因此，每个服务者在提供服务的时候，都不应该有赐予的想法。

第二，以基层党建工作创新为核心。在党建理念上，要跳出围着党组织自身建设抓党建的圈子，从执政党的基层组织建设的角度，运用执政党的思维、执政党的资源来思考和谋划服务型基层党组织建设工作；在组织设置上，推行“1+N”（即区域党委＋行业党组织和其他社会组织）的区域化党组织设置方式，让党的组织与社会结构更加契合；在服务平台上，通过公共服务中心建设，实现服务型党组织服务平台的拓展和整合；在服务网络上，通过协商议事组织和社会组织培育，形成了参与服务与自我服务的社会服务网络。正是基层党建工作的创新，为基层党组织构建现代服务机制提供了工作基础和思维源泉，提升了基层党组织在服务发展、促进基层和谐、夯实党的执政基础等方面的作用。

第三，以基层党组织的引领为主线。服务工作是一项系统工程，在推进现代服务工作中，要做到引导不领导、引领不包办，通过发挥基层党组织的政治优势和组织优势，以建立健全服务的体制机制为重点，发挥党在社会服务领域中的引领和统筹作用，动员社会各方面的力量共同参与服务工作。在此基础上，再号召基层党组织、党员在各项服务工作、各类服务平台中争做骨干、争当先锋，如在“81890”平台和“组团服务”协商议事会中，虽然党组织和党员不直接出面，但在幕后发挥引领作用，充当后盾的却是党组织。党组织的这种引领保证了服务的良性循环：服务讲声誉，参与可持续，群众得实惠。

第四，以满足实际需求为导向。被接受的服务才是好的服务，一厢情愿的“过度”服务在造成服务资源低效配置的同时，也使服务效果大打折扣。这也是许多基层党组织感叹“我们已经做了很多，大家为什么还不满意的原因”。宁波的服务型基层党组织建设牢牢抓住需求导向，把服务的需求作为服务工作的起点和落脚点，通过信息化等手段，推动供求的有效对接，在群众需要服务时，及时提供相应的服务。同时，宁波的做法由于动员了全社会共同参与服务工作，通过政府与市场的结合，让服务资源达到最大化，实现了针对需求的差异化服务，达到了服务的质与服务的量同步提升的效果，让被服务者感觉到“好的服务如同空气，你感觉不到它的存在，而它又无处不在”，实现了“零距离”的效果。

四、构建“零距离服务”机制的条件支撑

从可持续的角度考察，宁波目前的“零距离服务”还带有组织发动的特点。如何使其走向常态化，不依赖组织的特意推动也能够自动运行，还是一个需要认真研究的问题。从宁波的实践看，要使服务型基层党组织建设和“零距离服务”常态化，使之离开“活动”推进仍然能够持续发展下去，形成长效机制，并在实践中不断完善和提升，还离不开以下四个方面的支撑：

一是切实推进党建创新。由于长期实行计划经济的影响，基层党组织的社会工作能力受到削弱；由于长期执政的经历，基层党组织往往对行政权力有特殊的依赖，使服务的姿态不够平等。要紧紧结合服务型党组织创建，在工作理念、组织设置、工作方式、干部能力等方面，按照提高基层党建科学化水平的要求，在提高基层党组织社会化程度方面进一步探索，特别是要适应社会发展和长期执政的要求，改进执政能力建设，培养一批高素质、善于做社会工作的党务工作者，为整合社会服务资源，引领社会服务发展打好基础。

二是完善体制机制。加强政府部门与社会服务机构的对接，如推动职能部门与81890等平台的联动。进一步推进政府公共服务职能重心下移，通过授权、多级联动审批，让群众在身边就能享受到真正的一站式服务。在继承传统群众工作机制的基础上，探索建立群众工作新机制，努力使群众工作走上社会化、开放化、制度化的轨道，构建信息化的民意沟通机制，亲情式服务机制，以群众满意为标准的考核评价机制等，不断提高服务的质量和效率，实现党与群众的良性互动。

三是健全保障机制。要避免目前的服务重蹈以往活动忽起忽落的怪圈，除了完善制度设计，消除制度良性互动的障碍外，还需要切实提升落实长效机制的保障力，要“善抓落实”①，以必要的外部条件来保障“零距离服务”能够持续运行。为此，必须建立相应的领导机制，保证各项工作、制度得到落实。要加强扶植力度，保证协商议事组织、各类社会组织有良好的运作空间和成长空间。要加大对社会建设的投入，大力推进民生工程，加强服务平台等建设，使其有硬件保障。

四是强化现代科技支撑。现代科技在改变人们的生活、改变人们的思想观念的同时，也为执政党改进服务提供了新手段和新途径。因此，在构建零距离服务机制的过程中，要注意适时引入现代信息技术等手段，使服务型党组织建设能够随着现代科技的发展，不断提升科学技术含量，在和服务对象现代生活方式对接的同时，还能进而引发党员干部思维方式的不断改进和服务理念的深刻转变，以现代科技支撑“零距离服务”的可持续发展。

[注释]

①习近平：《关键在于落实》，《学习时报》2011年3月14日。

责任编辑：钱亚仙

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1008-4479（2012）05-0022-05

2012-09-16

浙江省“中特理论研究中心”规划课题“ZX14037”的最终成果

刘彦昌，中共宁波市委党校党史党建部主任、教授；

朱朝寅，中共北仑区委组织部部务会议成员。