公安经济运行规律研究(下)*

2012-01-27张兆端

浙江警察学院学报 2012年4期

关键词：警务保安公安

□张兆端

（吉林警察学院，吉林长春 130117）

公安经济运行规律研究(下)*

□张兆端

（吉林警察学院，吉林长春 130117）

当然，除了法定的警察治安行政管理和刑事执法权力资源不能由市场机制配置外，对于一些基础性的治安防范资源的配置，完全可以探索市场化、社会化的路子。比如，在落实社会治安综合治理措施中，可以按照“谁出资，谁受益”的原则，动员、组织有关企事业单位出资、出物、出人开展治安联防和内部安全保卫工作；在城乡社区、街道、重大建设项目现场实行治安防范承包制；大力发展现代物业管理和保安服务业，在城乡居民小区、企事业单位实施有偿治安服务，等等。

（二）公安装备与公安产业。随着社会主义市场经济的建立和发展，经济因素已经广泛存在于我国公安机关装备建设的各个方面。从范围上看，存在于公安装备规模、结构、研制、生产、采购、使用、维修、报废、成本、价格、合同、财务之中；从层次上看，存在于国家、地方、公安部门及装备研制、生产、试验等单位和装备使用、维修等单位的装备建设之中；从部门和行业来看，存在于公安机关各部门、各警种的装备建设活动之中，等等。同时，随着新警务变革的不断发展及警械武器装备日益高新技术化和信息化，经济因素在公安装备建设中的地位和作用日益突出。如何对公安装备建设中的经济因素或从经济的角度对公安装备建设活动进行有效管理，就显得越来越重要，对提高公安装备建设活动的有效性和装备资源的综合效率意义越来越大。

所谓公安装备经济管理，是国家和公安机关及相关组织为了提高公安装备资源经济效益和社会效益，对公安装备经济进行决策、组织、指挥、协调、监督和控制的活动过程。它主要包括两大方面：一是宏观公安装备经济管理，即国家和公安部对整个公安装备经济体系和装备经济活动的控制、指导、调节、监督；二是微观公安装备经济管理，即装备研制、生产、试验、使用、维修等单位对装备经济活动进行的管理。具体地讲，公安装备经济管理主要包括公安装备经济规模管理、公安装备经济结构管理、公安装备全系统全寿命经济管理和公安装备动员经济管理，等等。

公安产业是支撑国家警察力量和安防事业的物质技术基础。一个国家的公安产业基础及其提供警械武器装备、刑事技术装备及其他安防装备的效率，是对国家公共安全事业的主要投入。公安产业既具有一般产业的共同特性，也有区别于一般产业的不同特性。面对现代治安问题日益复杂、刑事犯罪不断增长的形势，在武器警械、安全防范及各类公安技术装备价格昂贵、成本不断上升、公安预算日趋紧张、经费增幅放缓的时代，各国都不可避免地要关注自己的公安产业效益及竞争力问题。这使得如何调整公安产业基础、提高公安产业效率的问题更加突出。公安产业基础的成本和收益是什么？人们所批评的问题是：垄断与卖方寡头垄断、合同缺乏竞争性、警械武器装备“镀金”、成本超支、交货延迟、过度利润、劳动生产率低下、出口率低等。此外，人们还批评某些专营性公安产业部门大量重复高成本的研发项目而造成浪费，以及由于每个国家及其警察系统只顾本国、本系统的优势项目而造成的短期生产行为等。

从公安产业产权结构来看，公安产业主要分公有和私有两大类。公有部门主要由政府、军工或公安部门管辖的科研、公司或企业来研发和提供，私有则是由私营科研公司或企业研发和提供。在我国，有些关键性警务装备是由公安部有关研究机构和公安机关控制下的安防企业专门研制和提供的，带有专营的性质和垄断的色彩。从公安产业结构来看，主要由四部分构成：一是以信息化和指挥系统建设为核心的警务办公类产品装备的研发与购置；二是警械武器装备的研发与购置；三是刑事科学技术装备的研发与购置；四是民用治安防范技术装备的研发与购置等。

在现代市场经济和信息时代条件下，传统的公安产业在经济发展方式上应当实施转型：在研发力量和机制上，要实行专业化与社会化相结合；在产品设计制造性能上，要提高信息化、精确化，并突出非杀伤性；在资源配置上，要把计划控制与市场调节有机结合起来，把国内安防市场与国际安防市场连接起来。当今市场经济条件下，包括警械武器在内的公共安全品的研发与交易，已经成为国民经济体系中的一个重要产业，它既能够满足本国公安警察部门的装备保障，也能对国民经济发展做出一定的贡献。

四、科学开发与合理配置警务人力资源的规律

（一）公安人力资本与公安人力经济。公安耗费的复杂性决定了公安经济成本是多方面的。一般说来，公安经济成本是指公安给一国造成的总经济成本，主要包括公安建设和警务活动对一定人力、财力、物力的消耗。也就是说，公安经济成本不仅限于直接的治安经费支出，还包括公安对物质资本和人力资本的消耗，以及对国民经济的影响。现代经济学中，人力资本是指通过教育、培训而形成的存在于人体内的知识、技能、健康等各种能力的总和。人力资本的积累是有成本的，人力资本一旦形成就会带来预期收益。公安人力资本投入既包括警察人力资源开发、警察教育训练费用和警务工作对警力的耗费，也包括社会辅助警力及保安服务人员的耗费。

公安工作所赖以运行的人力资源主体是警察队伍，警察履行治安行政管理和刑事执法职责的过程实际上是公安人力的支出和消耗。公安工作是一项高压力、高危性的职业，天天处于艰苦的工作环境、担负着超负荷的警务劳动、时刻面临着各种危险的侵袭等，这些都对警察人员的身心健康造成极大的损耗，警察因公负伤致残和牺牲生命的比例在逐年增加。“时时有流血，天天有牺牲”已成为公安职业的真实写照。据统计，新中国成立至2009年60年间，全国公安机关先后共有10768名民警光荣牺牲，151468名民警英勇负伤；改革开放后的1981年至2007年间，全国公安机关因公牺牲民警总数为8682人，平均每年牺牲334人。［6］同期全国公安机关有14万民警光荣负伤。［7］其中，2001年至2006年，全国公安机关共有2718名民警牺牲。［8］这种公安人力资本的投入与消耗是维护社会公共安全必须付出的成本和代价，但也是非常沉痛的代价。由公安工作的性质任务所决定，我们无法减轻公安工作强度和完全避免民警因公伤亡，但政府完全可以增加对公安建设和公安工作的投入，提高民警的工资待遇，提高公安教育训练水平，改善民警工作环境和防护装备，尽量减少不必要的民警伤亡。同时，还要提高对因公负伤致残和牺牲民警家庭的抚恤标准等。

以警察队伍为主体的公安人力是国家正规公安力量的基础，公安预算中相当大的一部分用于公安人力支出，公安人力的状况直接影响公安工作与公安队伍建设的进程和结果。因此，公安人力经济也是公安经济理论研究的一项非常重要的内容。特别是运用劳动经济学的分析工具研究公安人力和人力资源问题，具有很大的发展空间和研究价值。1.警察人力规模。警察人力在各国公安力量建设中都占有重要地位。国际上，衡量警察比例，一般采用三种表述：一是警察人数/每万人；二是每一名警察比居民人口；三是警察与国土面积比。2.警察人力结构。警察人力结构是指各种类型的警察人力之间的比例和相互关系，包括警种结构、职务结构、岗位结构、年龄结构等。3.警察人力需求。一个国家的警察人力通常来源于本国的劳动力市场。提供警察人力的劳动力市场包括了单一买方及大量的自愿或被征募提供劳务的个人。在警务劳动市场上，警方是“独家垄断”购买者，公安部门对警察人力的需求是由公安支出、公安警察部门与民事部门的相对工资水平、相对要素价格和要素替代机会成本等因素决定的。在这方面，警察人力需求方面的问题主要包括新警招募、要素替代、服务期限等。4.警察人力供给。警察人力供给主要研究在既定市场价格和其他因素影响下警务劳动的供给数量和结构。在供给分析中，公安警察部门与其他民事部门收入的差异、社会失业率、社会对警察尊重程度和对公安的偏好、地区经济发展水平等因素对警察人力供给都有重要影响。警察人力供给的要素主要包括人口统计、相对于民用部门的薪金收入、教育训练、技能获得等。人力供给与需求的互动或相互影响将决定一个市场中薪饷和非货币补偿的比率。在当代中国，还要充分考虑人口的数量与就业的难度。所以，每年通过参加公务员考试竞争公安民警职位的大学生与日俱增。

（二）警察人力资源管理。警察人力资源管理，指警察管理主体运用现代科学方法，对与一定物力相结合的警察成员进行合理的培训、组织和调配，使人力、物力经常保持最佳比例，同时对警察的心理和行为进行恰当的诱导、控制和协调，充分发挥人的主观能动性，使其人尽其才，事得其人，人事相宜，以实现组织目标。它包括警察组织对警察成员的招考、录用、任用、考核、培训、奖惩、调动、报酬，直至退休的全过程的管理。警察人力资源管理具有以下特征［9］：在警察人力资源存量上，数量和质量同样重要；在警察人力资源培训中，知识和技能同样重要；在警察人力资源运行上，积累和配置同样重要；在警察人力资源功能发挥上，激励警心是关键。

谈到警力，过去相当一个时期，往往是指警察组织的编制人数，偏重于警员数量。现在，我们逐步认识到，应以公安机关的人员编制、组织管理、警械装备、教育训练、警察科学技术、警务战略战术、警民关系等诸多警力要素的总体数量与质量，及其在警务实践中形成和释放出的综合能量作为考量警力的内涵和标准，围绕如何科学配置与使用警力进行改革与探索。在这方面，近年来，上海市、北京市公安局等单位先后试行的文职雇员制度和大庆市公安局减少囤警场所、优化警力配置的改革，不仅提高了警务效益，而且也取得了一定的公安经济效益。公安文职雇员即在非公安执法岗位上从事辅助性工作的，为公安机关的内部运作提供专业化、职业化服务的人员。实行公安文职制度，将公安机关执法岗位与内部的非执法岗位区别开来，可以使执法岗位上的职责任务更加明确。实行文职人员聘用制度是欧美发达国家现代警察管理的通例。资料显示，英国伦敦警察厅文职雇员占警员总数的31%，美国纽约警察局文职雇员占警员总数的17%，中国港澳地区的警察机关也把执法类与非执法类岗位分离，在非执法类岗位实行文职制度。［10］实行文职人员聘用制度，在非执法岗位聘用文职人员，可以把置换出来的警力充实到基层执法单位。

五、创新警务战略与改革警务机制同步推进的规律

（一）警务社会化与社区警务战略。警务社会化是指公安机关将一部分权力交还给社会，由社会力量和专门机关共同完成维护社会治安秩序的任务。警务社会化实质上是专门机关和广大群众相结合方针的现实体现。是解决公安机关繁重工作压力的良好途径。在新的历史条件下，公安机关要充分运用社会资源维护治安，探索新形势下专门工作与群众路线相结合的有效实现形式。加强治保组织和群防群治队伍建设，探索成立治安志愿者协会等新型群防群治组织形式；积极发展保安服务业，推进公共安全服务产业化；发挥保险业、物业管理对维护社会治安、维护公共安全的作用；尤其要广泛推行城乡社区警务战略。

历史和现实已经反复证明，刑事犯罪和社会治安问题是各种社会矛盾的综合反映，是经济社会发展的伴生物。产生刑事犯罪和社会治安问题的根源在社会，预防犯罪和治安防范的义务也应当由全社会承担。公安机关、警察部门的责任在于依法控制犯罪和管理治安秩序，由于其权力、人力、财力、物力有限，不可能解决所有问题，更不可能铲除产生刑事犯罪和社会治安问题的根源。因此，要有效控制和减少刑事犯罪和社会治安问题，就必须走警务专业化与警务社会化相结合的路子，其最基本的战略就是社区警务。社区警务是20世纪六、七十年代兴起于欧美发达国家，世纪之交畅行于世界各国的一种主流警务研究思潮和新一轮警务改革探索模式。现代社区警务战略的基本理念是：“以民为本”；“警力有限、民力无穷”；“打防结合、预防为主”。其基本要求是：警力下沉，警务前移，警民携手，共创安全社区。社区警务战略的精髓是实现警民关系的伙伴化和警务活动的社会化［11］。也是依靠全社会优化配置公安经济资源的基本途径。

（二）创新警务机制突破“路径依赖”。路径依赖是制度经济学的一个重要理论，认为经济组织在一定环境下的运行过程中会产生类似物理学上的惯性，一旦进入某种路径，就会产生依赖，甚至不断强化，被锁定在无效率的状态中导致发展停滞，难以脱身。这种路径依赖也同样存在于公安领域。由于警察职业的封闭性、警务工作的秘密性，思想僵化、墨守成规成为影响公安工作转型和警务改革的主要障碍。经过两个世纪的职业化、专业化和现代化建设，现代警察机构（包括中国公安机关）已经发展成为一架警种繁杂、层级林立的官僚机器，以至于管理自身就需要耗费大量的资源。这是提高公安战斗力的最大“顽敌”。

传统的公安组织架构是典型的官僚主义体制，主要表现为层级复杂、警种繁多、职责交叉不清，中上层机构臃肿、人浮于事，基层一线警力、财力、物力严重不足。从公经济角度看，要提高警务效率和公安效益，就必须改革传统的官僚主义体制，大幅度精减上层、充实基层，实现警务组织与指挥机制的“扁平化”。近年来备受关注的大庆市公安局警务改革所取得的效益，即充分说明了这一点。2005年1月 1日，70多个派出所的“集体消失”和20个公安分局的“拔地而起”，拉开了黑龙江省大庆市公安局“扁平化”警务体制改革的序幕。这是一场改变几十年体制的改革，打造出一系列“光彩照人”的成绩──大庆市公安局连续6年在全省公安重点工作目标考核中排名第一，30项考核指标最多时有26项排名全省第一。据统计，改革后的大庆市公安局，一线执法警力从48.5%迅速“扩张”到89.3%，1116名在繁冗的机关事务中“憋”了数年甚至更长时间的警员，得以“归位”。2004年，大庆市公安机关累计获得公用经费近5900万元，但由于市区派出所人均2.5万元的办公经费并没有到位，资金缺口达2000余万元。换句话说，2004年的公安经费投入应该是近8000万元。而在改革后的2005年，大庆市政府按照公安局新的体制编制情况投入的公用经费是4500万元，满足了当年全部工作需要。同2004年比，经费骤降3500万元。办公场所的减少带来了最直接的经济成本降低。改革后，市区内办公场所由改革前的90余个锐减到20余个，日常运行的刚性支出大幅度减少；通过优化组合、提升效率，又节约了大量办案成本。与2004年相比，2005年各个分局的综合公用支出减少46.3%，日常运行支出减少43.3%，单起刑事案件破案成本减少34.6%。成本控制的概念并非只在改革初期存在。六年的改革过程里，“节俭实用”一直被作为改革后大庆公安的传统来培养。比如，在社区警务建设中，将警务室与居委会“同址办公”，既满足了工作要求，又削减了建设成本和日常支出。在装备购置上，坚持功能完善、标准统一，大宗装备由市局集中购置，避免资金分散使用造成浪费，把省下来的资金用于改善民警生活。在改革初期经费最宝贵的时候，市局仍专门拿出一笔资金用于债务 “清零”。主要领导提拔或调转，都要进行债务审计，绝不给继任者留下麻烦和负担。身为这场“扁平化”警务体制改革的发起人，大庆市副市长、公安局局长曹力伟将收益与成本的概念引入其中。对改革的六年坚持，便是一场不断降低成本、增加收益的长期战斗。［12］

（三）以“创意”智慧提升警务效益。2009年以来，苏州市公安局在全市公安机关推出“创意警务”理念。作为一个崭新的概念，“创意警务”是运用创意产业理念“越界”思考警务工作的产物，顺应了公安机关转型优化发展的需要。苏州市副市长、公安局局长张跃进介绍说，通过在实践中学习先进的警务工作理念和思维方法，充分激发创新意识和创新潜能，积极推进警务机制、警务手段的设计革新，最大限度地将智力成果转化为现实战斗力，实现了以最小的成本获取最大的效益，推动苏州公安工作实现了内涵式发展、无增长改善。

开展“创意警务”以来，苏州警方把“创意警务”建立在准确把握约束公安工作发展的体制机制性瓶颈问题上。针对一方面警力资源紧缺，另一方面又存在分工过细、条块分割、资源浪费的现象，苏州警方研究如何进一步理顺体制、明确职责、归并职能、加强警种协作，实行集约化运作。当然，“创意警务”的关键还是人。苏州警方通过为民警搭建各类有效创意平台和载体，鼓励动员民警个体创造性工作，从细节上对警务工作研究创新，不仅使民警有了集思广益、进言献策的机会，还活跃和锻炼了整个队伍。苏州警方为此开展了“金点子”工程、组建警用逻辑学术团体、青年民警参与重点课题招标、启动“常见疑难警情征集”系统、网络警务论坛建设等工作，用看得见、摸得着的方式引导民警在移植、嫁接、交流和互通中开展创新，由此以成本、效益、双赢的理念指导警务工作“蔚然成风”。一些事关公安工作发展的战略性、方向性、瓶颈性问题通过重点课题研究的方式正逐渐得到破解。通过“常见疑难警情征集”系统，广泛收集基层在接处警、处置突发性事件、调解疑难纠纷中遇到的问题疑惑，组织力量集中攻关，编发了《公安机关常见疑难警情处置方法》，及时破解了一些诸如噪声扰民、宠物伤人、债务纠纷、医患纠纷、非正常死亡引发的赔偿纠纷等长期困扰基层单位和民警执法执勤过程中的疑难问题，提高了执法质量和规范化水平。［13］

六、依靠科技进步改善公安战斗力生成模式的规律

（一）科学技术是推动公安战斗力发展的重要动力。进入21世纪，随着新警务变革的发展，高新技术前所未有地影响着公安及公安各要素的发展，极大地改变了现代公安的技术构成。以信息技术为主要标志的高新技术，正在深刻地改变着公安战斗力要素的内涵。面对新警务变革的影响和冲击，必须依靠科技进步和创新实现公安战斗力生成模式的根本改变。要实现这个转变，提高科技对公安战斗力生成的贡献率，也对与其相关的经济因素及它们的构成提出了转变的要求。相关经济因素的构成形成了公安战斗力生成模式转变的支撑环境，因此对其进行研究很有必要。

一般说来，公安战斗力生成模式主要有以下基本要素构成：人与警械武器装备，二者的组合方式，外延还包括公安体制与警察训练以及由此产生的公安理论、警察士气、警务指挥艺术、公安队伍凝聚力，等等。自从现代警察产生以来，公安战斗力每提高一步，无不打上科学技术的深刻烙印。恩格斯《在马克思墓前的讲话》中说：“在马克思看来，科学是一种在历史上起推动作用的、革命的力量。”邓小平则站在新的时代高度提出了“科学技术是第一生产力”的科学论断。实践反复证明，科学技术是推动公安战斗力发展的根本动力，离开了科学技术，公安战斗力的发展就成了无源之水、无本之木。

科学技术作为公安战斗力诸要素中的渗透性因素，其对公安战斗力其他因素的影响主要体现在如下几个方面：一是科学技术是警械武器装备设计、制造的前提条件，科学技术的每一次重大进步都推动着警械武器装备的创新发展。二是科学技术在警察队伍内部的渗透，促使警察的科技素质不断提高。三是科学技术在公安领域的广泛应用和物化，推动着公安机关的体制编制和警务机制不断变革和发展。

（二）提高公安战斗力生成的科技贡献率。科技进步贡献率是指科技进步对经济增长的贡献份额，即扣除了资本和劳动之外的其他因素对经济增长的贡献。这些因素不仅包括科学知识、技术发展或工艺改进，还包括劳动者素质提高和管理创新等。该指标是衡量科技竞争实力和科技成果转化为现实生产力的综合性指标，反映了科技支撑经济社会发展的整体效益。

公共安全科技贡献率是指在公共安全方面采用科技手段后使得公共安全指数提高的程度。在一定的科技贡献率前提下，会得出公共安全的综合效益，它是国家社会和经济发展战略方面的一个重要问题。显然，努力提高科学技术对公安建设和公安工作的贡献率，是现代化进程中增强公安战斗力、提高公安效益的重要途径。要提高公安科技贡献率，就必须制定科学的公安科技发展战略和规划，加大对公安科技的投入，提高其产出效益。边际效益在经济领域应用广泛，它是指市场中的经济实体为追求最大利润，多次投入进行扩大生产，一定阶段内每次投入产生的效益都会比上一次投资产生的效益有所增长。但当投入增加到一定程度时，再增加投入，效益不但不增反而会减少。这个理论告诉我们，大投入未必一定有大产出。我们常讲，要走投入较少、效益较高的路子，特别是转变公安战斗力生成模式，离不开资源的投入，但什么是“少”、什么是“多”如何界定是关键。边际效益理论则提供了有效的方法。

美、法等国军队在装备建设上曾长期沿用“纵向技术一体化”的思路，即采用先进技术，在纵向上研制一代比一代威力更大的武器，此思路投入巨大，提高幅度却有限，边际效益较低。为改变这种状况，近年来，他们采用“横向技术一体化”的思路，即充分利用军民两用技术，用共同的软件、标准和规程从横向上对现有武器进行现代化改造，使其具有通用性和联动性，大幅度提高了效能。美军曾采用该办法对12个师的装备进行改造仅花费20亿美元，如果用原来的办法，要达到这样的效果需要1200亿美元。这个例子告诉我们，公安科技进步不仅与投入有关，更与如何投入、如何管理休戚相关。加快公安战斗力生成模式转变，要找准投入和产出、先进性和经济性以及短期效益和长期效益的平衡点，切实将宝贵的资源聚焦到依靠科技进步和警务变革上来。

（三）信息经济与公安信息化建设。随着现代信息科学和信息技术的飞速发展，人类已经进入了信息社会时代，社会高度信息化是这个时代的显著特征，信息经济已经成为一种新的经济形态。所谓信息经济，是以信息资源为基础，信息技术为手段，通过生产知识密集型的信息产品和信息服务来推动经济增长、社会产出和劳动就业的一种最新的经济结构。或者说，信息经济是以现代信息技术等高科技为物质基础，信息产业起主导作用的，基于信息、知识、智力资源的一种新型经济。它被认为是继农业经济和工业经济之后最现代化的经济形态。今天，发达国家中1/2以上的从业人员从事以信息为主的工作。如果现在的预测准确无误，那么在未来10年人类的全部工作中将有4/5与信息有关。换句话说，越来越多的人将从事把数据转化成知识的工作。同样，现代公安工作的信息资源越来越庞杂，公安工作效率和战斗力的提高越来越依赖于信息技术的支撑。

与国家信息化发展战略相协调，近年来，公安部建成了我国公安历史上建设规模最大、涉及领域最广、复杂程度最高、技术含量最重的全国公安信息化建设项目“金盾工程”。“金盾工程”是公安机关实施科技强警战略的重要载体，是国民经济和社会信息化的重要组成部分，是国家信息化建设的重点项目。“金盾工程”一期工程2006年11月16日在北京正式通过国家验收。至此，全国公安信息网络覆盖了各级公安机关，全国公安基层所队接入主干网的覆盖率达到了90%，全国百名民警拥有联网计算机已达44台；人口信息、违法犯罪信息、机动车及驾驶人信息、出入境人员信息等最基础、最常用的公安信息系统已投入运行并取得重大成效，公安信息应用渗透到各个公安业务领域，公安机关侦查破案打击犯罪的能力和水平显著提升。［14］孟建柱指出，加强公安信息化是提高公安机关整体战斗力的重要途径，是提升基层基础工作水平的重要载体，是牵动警务机制改革的重要纽带。各级公安机关要积极适应信息化的发展趋势，坚定不移地走科技强警之路，向科技要素质、要警力、要战斗力，把信息化打造成提升公安机关核心战斗力的重要支柱。［15］

七、以公共警务为主、私人警务为辅的规律

（一）警务多样化──公共警务与私人警务结合带来的冲击。我们把政府正式警察组织及职业警察力量实施的警务活动，称为公共警务。把由社会组织提供的保安服务及私人提供的侦探服务等统称为私人警务。在西方，私人警务的概念并非仅指私有制的保安业，它是相对于政府提供的公共警务而言的，包括了各种形式的由社会组织承担的警务工作。对警务构成的争论在警务社会学领域一直在热衷地持续。约翰斯顿认为，犯罪学领域关于这个问题的讨论局限之一是将警务（一种社会功能）概念与警察（特定人群构成的实体）（1999）结合在一起，因而导致人们的注意力集中在国家警察力量的功能和作用上，而反对将参与警务活动的实体范围扩大。

据美国学者罗伯特·兰沃西等在《什么是警察——美国的经验》一书中介绍，“近几十年来，私人保安的发展已经超过了公共警察；现在私人保安部门雇佣的人员比公共警察还多”（赖斯，1988）。与其说当今私人警察的发展是一种新兴的警察形式，不如说是历史传统的复兴。公共警察起源于私人警察，而近年来私人警察的发展则是针对公共警察暴露出来的局限的反应。19世纪中期，几种力量相结合促进了美国私人警务的发展。新警察中缺乏侦查员和调查员，加上商业与工业的发展，意味着没有被正在巡逻的警官当场抓住的罪犯几乎没有被捕的危险。警察的“公共”角色也意味着，企业内部发生的犯罪也同样是危险的。警察无法保护社会的所有领域。近年来，随着越来越多的人认识到公共警察无法充分保护公民，私人警务获得了进一步发展。正如19世纪公共警察无力满足日益发展的企业需要创造了私人警务发展的市场，公众对公共警察有限能力的认识，又促进了无数私人警务/保安公司的建立与发展。英国学者莱斯·约翰斯顿认为，对当代警务发展的任何认识都必须承认它的“不可分性”，即公共警务和私人警务越来越紧密地联系在一起，它们在形式上并无多大区别。警务工作越来越多由公共的、私人的以及公私兼有的复杂多样的“网络”承担。所以，任何对于当代警务工作的严谨分析研究都应该集中在可称为“多样化的整体”上。这种观点与把“警务”等同于“公共警察”的传统观点形成鲜明的对照。［16］

笔者认为，公共警务与私人警务既有联系又有区别。二者的主要区别在于其警务主体身份和权限，以及服务范围、服务方式不同。一般说来，公共警务是由国家或政府依法组建的正式警察组织及职业警察力量来实施的，具有法律赋予的治安行政管理权和刑事侦查权以及紧急警务处置权，是代表政府为全体公民提供无偿公共安全执法和服务的。并且国家警察属于政府公务员，因而实行严格的公务员职位管理甚至准军事化管理。而私人警务则是有社会组织或法人组建的保安服务（包括物业管理）公司或私家侦探机构提供的，它们一般不具备法律赋予的治安行政管理权和刑事侦查权以及紧急警务处置权，仅仅限于对某些付费机构或个人等雇主的人身、财产安全或其他生活需要提供日常的安全保护、看管押运及民间调查等有偿服务。它们一般是按照企业模式管理和市场化路子运营的。

在当代世界绝大多数国家和地区，警察都是由国家或地方权力机关授权其政府组建的公共执法力量。保障公共安全、维持公共秩序和提供公共服务是现代警察的基本职能。因此，警察属于国家公权力和社会公共服务机构的范畴，公共性是其主要特征。由于警察的职责、权限及力量是有限的，不可能涵盖社会秩序的所有方面和解决公民的所有生活问题，所以20世纪以来，英美一些发达国家在继续强化发展其公共警察力量和开展公共警务的同时，逐步发展出一支“私人警察”、“私人保安”力量，为公民提供“私人警务”服务。在美国，受雇的“私人警察”、“私人保安”人数已经超过公共警察力量。我国有人据此将警察私有化趋势称为“第五次警务革命”。其实不然，因为不管其私人警务力量多么庞大，都不属于正规职业警察，其活动范围和活动方式均受到法律的严格限制。警察的法定职权仍然由政府职业警察行使。可以预见，在目前及将来相当长一个时期内，在任何国家和地区，政府职业警察及其公共警务仍然是主体执法服务力量，私人警务仅仅是公共警务的一种有益补充。

（二）中国保安服务业与治安防范承包。在众多维护社会公共安全的社会资源中，作用最明显、最具规模和分布最广泛的当属私人保安业，它是一种可与警察机构形成竞争的、全球化的现象。当然，中国现代的保安服务业与西方国家的私人保安业在性质及管理方式上并不完全相同。

1984年12月18日，广东省深圳市蛇口工业区成立了全国第一家保安服务公司，它标志着中国一个新兴的行业——现代保安服务业的诞生。28年来，我国保安服务业从无到有、从小到大，经过不断变革与创新，逐步摸索出一条科学发展之路，成为具有一定规模、一定实力、一定影响的新兴产业。

——规模日渐壮大，经济效益显著。一个行业发展与否，最直观的指标便是其从业单位、从业人员的数量及所创造的经济效益，这也是一个行业能否生存的基本条件。截至2010年12月，全国保安服务企业已发展到2966家，保安从业人员421万名，保安服务公司固定资产 94.93亿元，年营业额277.57亿元，年利税20.4亿元［17］。而在2003年底，全国共有保安服务企业1845家，保安从业人员80万名，保安服务公司年营业额约为55亿元人民币。短短的7年时间，保安服务业在规模及经济效益上都有了较大的增长，为我国经济建设作出了积极贡献。

——从单一走向多元，服务领域扩大。如今，保安服务业已从单一的人防发展为集人防、技防、押运、电子保安、保安咨询等为一体的全方位保安服务体系，业务遍及政府部门、企事业单位、居民小区等各个领域，已成为人们工作生活中不可或缺的一部分。

——建立科学制度，组建集团公司。随着市场环境的变化，保安服务企业也在不断加强自身建设，建立现代企业制度，一些有条件的公司实行强强联合，组建集团公司，尝试股份制。目前，多数保安服务企业都已建立了一套科学规范、适合自身发展的现代企业制度，北京、上海、广州、深圳、济南、杭州等地的保安服务企业纷纷通过国际质量管理体系认证，不断适应社会主义市场经济的发展需要。

28年的实践证明，保安服务业的发展适应了新时期企事业单位保卫工作和群防群治工作要求，成为增加社会就业的重要渠道和社会安全保障体系的重要组成部分；作为一支维护社会稳定、维护公共安全和治安秩序的重要社会治安力量，保安服务企业和保安队伍积极参与社会管理，努力减少不和谐因素、增加和谐因素，为服务经济建设、构建和谐社会作出了积极贡献。具体表现在：发挥辅警作用，维护社会稳定；参与大型活动，弥补警力不足；积极抢险救灾，投身社会公益等。仅2010年，各地保安从业单位和保安员共参加各种大型活动安全保卫工作3.05万次、出动保安员121.6万人次、参与突发事件处置2.02万起、出动保安员41.1万人次，提供破案线索16.06万条，抓获违法犯罪嫌疑人14.21万名，预防灾害事故6.19万起，为客户和群众直接挽回经济损失57.73亿元。［18］

此外，近年来，各地在积极发展保安服务、物业安保服务的同时，结合推行社区警务战略，尝试实施了治安承包、契约保安等符合农村特点的群防群治形式，逐步探索出一条治安防范工作社会化、契约化、产业化的新路子。

八、加大治安防范投入与提高犯罪成本相一致的规律

预防犯罪与侦控犯罪是公安工作的两项基本职能，其中预防犯罪是基础，是全社会的职责和义务，侦查控制犯罪是公安机关所担负的专业职能和手段。因此，社会各个方面都应当加大对自身治安防范的投入，包括人防、物防、技防等方面的投入，减少诱发犯罪的条件和因素。同时，国家司法机关要依法加大对犯罪行为的惩罚力度。通过防范和打击提高犯罪的成本，减少犯罪的收益，达到维护治安秩序的目的。这既属于公安经济学研究的基本内容，也是犯罪防范经济学研究的重要内容。

［1］张兆端.公安经济与公安经济学研究发微［J］.山东警察学院学报，2012（3）.

［2］列宁选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1995.441.

［3］么子国.论公安经费保障机制的完善［J］.中国人民公安大学学报，2005（2）.

［4］张玲著.公安机关经费支出监管理论与实践［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2007，107.

［5］薛典武.警务管理企业化初探［J］.公安研究，2010（6）.

［6］人民公安报编辑部.人民公安，与共和国同行——纪念新中国公安工作60周年［N］.人民公安报，2009-09-29（1-2）.

［7］于呐洋.公安队伍30年：热血铸警魂奉献写忠诚［N］.法制日报·周末，2008-11-30（6）.

［8］法制日报，2007-04-04（2）.

［9］邢黎平.公安系统人力资本运行刍议（上）［J］.公安学刊，2005（1）.

［10］于呐洋.缓解警力不足上海公安局首开先河探索文职制度——4年2400多名文职快乐工作［N］.法制日报，2008-10-20（2）.

［11］张兆端.社区警务论——社会治安综合治理的社区化理论与实践［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2003，题记.

［12］周琼冯锐.“扁平化”的大庆警务：坚持的力量［J］.人民公安，2011（9）.