美日德三国技术援助举措及对中国的启示

鹿宁宁 ，赵新力

（1.中国农业机械化科学研究院，北京 100083；2. 中国科学技术交流中心，北京 100045）

美日德三国技术援助举措及对中国的启示

鹿宁宁1，赵新力2

（1.中国农业机械化科学研究院，北京 100083；2. 中国科学技术交流中心，北京 100045）

从较早开展技术援助的主要发达国家中选择美国、日本和德国3个各具特色的典型国家，重点对其技术援助及其相关政策进行系统的归纳总结，并从中得出对中国技术援外的四点启示：系统建立技术援助框架；成立以技术援助的全权负责机构；采用绩效导向型管理模式并建立技术援助评估机制，加强对国内外的宣传。

技术援助；援外；美国；日本；德国

1 技术援助及其作用

1.1 技术援助的由来

1949年美国政府提出“第四点计划”，即向不发达国家通过提供所谓“技术人力资源”进行技术援助。从此，技术援助为西方发达国家的对外援助增加了新的内容。伴随着经济技术全球化进程，援助国和受援国都对技术援助越来越重视，技术援助的规模和形式都取得了较大的发展。20世纪60-70年代，发达国家每年向发展中国家提供的技术援助资金只占其援外总额的10%左右；到20世纪80年代，这一比例提高到30%左右，有些发达国家甚至达到了60%；21世纪以来，技术援助已成为发达国家与发展中国家，以及发展中国家之间合作的重要手段，正在成为技术强国和技术大国援外的重要内容。

综合不同国家和地区的技术援助，可以概括为：第一，它是技术相对先进的国家或多边机构向技术相对落后的国家在智力、技能、咨询、资料、工艺和培训等方面提供资助的各项活动［1］，主动权一般在援助方；第二，技术援助有几种渠道，包括技术合作、技术专家派遣、开设技术人员培训班以及接受发展中国家的留学生和实习生；第三，技术援助者通常与受援国相关部门的官员与人民有较多面对面的接触，甚至携手合作完成项目，这些机会有助于缩小彼此在文化、意识形态上的差距；第四，技术援助通常伴随着技术设备捐赠或其他类型的开发计划，尤其是大型援助计划，以求达到资金和技术相辅相成的作用；第五，技术援外方式在不断创新，如帮助发展中国家建设高新区、国家实验室、完善科研体系，以及举办国际培训班、开展联合研发项目、设立合作示范区等。

1.2 技术援助的作用

过去200年间收入增长的主要源泉并不是资本的积累，而是技术的进步［2］。在援外中有效地嵌入科学技术所带来的潜在经济效应和社会反馈已被美国国际开发署（USAID）和其他援外机构所认可。

第一，从援助国的立场看，发达国家都在运用技术援助这个手段，施加对发展中国家的影响力。试图开发利用发展中国家的资源，打开全球市场；推行“民主”政治与“良好”治理等西方价值观。

第二，从受援国的立场看，技术援助是增强自力更生能力的重要方式。资金支持和全程技术监督，保证项目的正常运行；技术的垂直转移和对其技术人员的培训满足本国技术升级的迫切需求。

第三，从国际贡献的角度看，在科技全球化日益深化的今天，技术援助所承担的，不仅是单纯的国际技术交流与合作，还包括传播先进文化、维护国际政治秩序和外交关系、促进世界和谐发展的使命。

作为负责任的发展中大国和科技大国，中国的技术援助属于发展中国家之间的合作，“十二五”期间，中国政府将在援助过程中提高技术含量，增强受援国的“造血”能力，从而达到改善民生的最终目的。

2 美日德三国的技术援助运行机制和发展现状

西方发达国家较早开展技术援助，积累了丰富的实践经验，形成了各具特色的援助体系。本文选择三个发达国家：美国、日本和德国，就其技术援助及相关政策进行系统归纳，以求从中得出对我国技术援外的启示。

2.1 美国

美国作为世界头号经济强国，拥有最先进的科学技术及应对紧急状况的专业能力，其技术援助的责任最大，对全球技术援助具有重要的推进作用。

（1）美国技术援助的概况。

①技术援助总量及渠道。从“第四点计划”到奥巴马承诺将美国的科技援助资金增加一倍，技术援助一直在美国对外政策中占有重要地位。在进入21世纪以后随着美国援外总量的提升，技术援助作为援外的重要环节也取得快速发展。2006年由于美国对伊拉克的技术援助和债务减免幅度降低，技术援助额略有下降。2007年后，在千年挑战公司MCC和民间科研机构的配合下，USAID向科技最落后的贫困国家加大了技术扶持力度，因此2007年开始技术援助净额呈现快速增长。双边援助一直是美国技术援助的主要渠道。21世纪以来，美国的双边技术援助额呈现增长态势，多边援助则变动不大。2002—2009年美国双边技术援助净额占其技术援助净额的比重保持在90%以上,可见美国十分注重技术援助的可见性及政治影响力。

②技术援助分配。重点技术领域是基础设施，其中健康科学和教育科技是重中之重，经济设施领域的重点则是新能源技术，生产性援助重点是农业技术领域。出于战略考虑，技术援助的重点区域仍然是非洲各国及亚洲。2011—2012财年美国将分别为加勒比地区和中亚地区安排7700万美元和4080万美元的技术援助资金。2011年6月美国宣布将在今后4年内每年向撒哈拉以南地区非洲国家提供3000万美元，将资金划拨到负责处理美国对非技术援助事务的非洲贸易中心以帮助其加强技术创新能力建设。美国技术援外的长期目标是“授人以渔”减少贫困，却将大部分的技术援助资金解决其他国家的紧急危机状况，可见美国还需在长期援助和短期计划中找到更好的契合点。

（2）美国技术援助的组织及管理。

USAID是技术援助最主要执行机构，负责实施各类科技援助计划。在债务危机的压力下，美国近两年的技术援助预算增幅甚微，2011年仅增加0.23%。根据2011财年预算，美国国会将24%的财政预算用于改善USAID设施和增加技术人员编制并且将在USAID新任署长夏哈的领导下对该机构实施改革，增强其透明度和可靠性，试图通过技术援助渠道更有效地维持美国国家安全［3］。

为履行“巴黎宣言”的承诺，美国提高了技术援助的透明度,并在组织方面进行创新。2004年建立无条件千年挑战账户MCA，但粮食援助和技术支持作为援外的主体，并未包含在无条件援助范围之内。同时，美国白宫科技政策办公室与众多科研机构和国务院部委组建战略联盟，以打破日趋多样化的全球问题带来的技术瓶颈，在更广泛的技术领域上对发展中国家予以扶持。这些机构包括科学基础联盟、国家大气环境管理局、美国地质研究所、能源部和农业部等。其中，美国科学基础联盟NSF正在与USAID一同对受援国进行技术合作研究拨款，以提供更多高等教育和培训机会。2011年7月USAID资助受援国的科学家与在当地的美国科学家一同工作，并创建重点实验室，资助学生开展研究。旨在建立美国与受援国科学家之间的长期合作关系，增强其利用科学技术解决当地发展问题的能力。2011年4月USAID和美国国家宇航局NASA签署五年期的谅解备忘录，正式明确了利用地球科学数据解决发展挑战、加强灾难应对和人道救助的合作事项［4］。NASA整合了微型观测、地面数据和预告模型来处理并预测环境变化，提升中美洲、加勒比地区、非洲及喜马拉雅山地区的自然灾害应对能力，有利于气候变化、农业环境、水资源等领域的决策制定。

在技术援助的管理方式上，美国USAID从20世纪90年代中期开始实行结果导向型绩效管理方式，它制订了以USAID为基础的多年战略计划、年度绩效计划和定期年度业绩报告。设立技术援助计划和目标，收集数据并进行可行性分析；针对不同区域实际情况决定具体策略；方案实施以后，进行进一步评估分析，并在组织机构中交流经验，为下一轮的技术援助方案做准备。该管理方式可强化政策、方案规划和结果之间的联系；通过设立具体行动计划，加快技术项目的进程。

日本20世纪80年代实施“科技立国”战略之后，科学技术迅速崛起，先进的管理理念与科学技术不断融入对外援助体系，形成了一套稳定成熟的技术援外决策模式。

（1）日本技术援助的概况。

①技术援助总量及渠道。2009财年技术援助支出达2904亿美元，同比增长0.8%（约23亿美元）。2010财年技术合作援助支出达2697亿美元，同比增长7.2%（约208亿美元）。2000年前后，由于国内长期经济停滞及日本国民对ODA（Official Development Assistance, 即官方发展援助）的不满情绪高涨，2000—2003年出现了技术培训人员连年明显减少的局面，其中2002和2003年度分别下降了8.9%和5.9%。随后，日本在国内增强网络宣传力度，民众逐渐认为技术培训比成套项目更立竿见影，所以2003年后其技术培训人员数目又明显增加。2007年全球金融危机使日本国内经济再度低迷，造成技术人员培训支出再度剧减。日本大部分技术援助由双边分配，但很多专业技术领域的问题仅靠两个国家之间的合作是无法解决的，需要与国际机构进行多边合作与沟通。例如，在粮食技术领域，日本政府十分注重加强和大学研究机构与联合国粮农组织FAO之间的交流，并通过FAO的内部调整培养日本在FAO重要岗位就职的高级人员。

②技术援助分配。日本的技术援助区域表现出强烈的外交导向，尽管官方声称其技术援助并没优先考虑哪些国家，但实际上主要集中于亚洲（44.28%）、非洲（25.6%）和中东［5］。2008年5月在非洲发展宣布研讨会TICAD（IV）上日本政府明确了“对非洲的技术援助将加倍”的承诺，2009年宣布“五年内向阿富汗提供总计50亿美元的技术援助。”援助领域集中在农、林、渔业和公共设施部门。与主要依赖大型机械的欧美农业相比，日本有着农业小规模、集约化生产经营以及与环境协调的特点，更适合广大的发展中国家，因而日本强调将农业技术、农民协会等转移到受援国。此外，还加强与国际农业研究合作小组（CGIAR）在水稻、玉米、小麦等作物领域、水资源管理、水产资源管理、热带雨林的可持续森林经营等技术领域的广泛合作。在国际林业研究中心（CIFOR）下面成立了亚洲森林伙伴（AFP）办事处、在食品农业遗传资源条约框架下成立了国际生物多样性中心（BIOVERSITY）、在与国际热带木材机构（ITTO）的合作中，积极参与制定各种相关的指导原则、基准和指标，实施了多个有关项目。

（2）日本技术援助的组织及管理。

技术援助由外务省管辖下的日本国际协力机构（Japan International Cooperation Agency，JICA）执行。2008年10月成立新JICA［6］，其融合了前日本国际协力银行管理ODA贷款的部分和外交部管理的赠款部分，使得JICA 从原来集中执行技术合作转变成融合处理三大援助机制的援外组织，成为世界上最大的双边援助机构。新JICA的内部结构更趋扁平，对于实现技术援助与其他援助机制的协同具有重大意义。近年来，日本政府开放了非政府组织在技术援助上的介入并认可其在某些情况下的相对优势。2011年7月，JICA同发展中国家最大的非政府组织孟加拉农村进步委员会（BRAC）签署谅解备忘录，意味着日本正致力于推进与更多民间组织结成联盟，将有限的技术资源发挥效用最大化，尤其要惠及最脆弱地区的民众。

在评估方式上，日本外务省近年来开始对技术援助按部门和国别进行综合评估，每年约在50个国家评估140个项目。国际合作局设有专门的评估部，负责起草评估政策和检查评估方案的落实。海外技术合作基金专设特别资金发展援助委员会对技术援外项目及实施方案进行评估，其他各有关部门负责对各自承担的项目进行评估，JICA对项目进行追溯性评估。目前还很少有国家能做到像日本政府那样对技术援助项目进行全面评估并对评估中发现的问题及时予以补救，这点值得我国借鉴。

2.3 德国

气管插管对于呼吸困难和呼吸衰竭患者是一种重要及时的抢救措施之一，但是众所周知，实施气管插管对于患者而言会带来一定的损伤，甚至会造成严重的并发症或者死亡的发生[1]。因此对于气管插管的患者必须加强护理，密切关注呼吸道的管理以及病情的发展变化，这样可显著减少并发症的发生，从而提高患者存活的几率。就我院2015年6月—2018年6月50例实施气管插管手术的患者的护理总结如下。

德国作为欧洲首屈一指的GDP大国，为促进发展中国家消除贫困、保护生态环境、建设法制、实现可持续发展等所作的科技贡献得到国际社会的广泛认可。

（1）德国技术援助的概况。

①技术援助总量及渠道。2008年德国政府技术援助的投入为97亿欧元，占国民收入的0.38%［7］；而2009年这一指标值却有所下降，总计86亿欧元，占国民收入的0.35%。下降的主要原因为2009年德国政府提供的债务减免额大幅减少。2009年，在德国86亿欧元的技术援助净额中，双边援助占92%。为了使援助更有效率，2005年起受援国增加了最不发达国家（LDCs）和低收入国家（LICs）的比例。但德国的先进技术仍主要流向中等收入国家，严重影响了技术援助的水平和效果。同时，2008年发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）公布的不附加条件的双边援助中61%为技术援助。而同年德国不附加条件的双边援助低于DAC的平均水平，特别是在技术合作方面。目前经合部的工作重点是进一步开放技术合作。

②技术援助分配。重点领域集中在环境与自然资源保护、可持续发展、新能源、饮用水源维护与管理、垃圾和污水处理以及卫生与艾滋病防治等。德国的技术援助重点伙伴国大部分为撒哈拉非洲国家。2009年进一步提出把双边技术合作控制在60个国家左右［8］。其中非洲国家为26个，占所有重点合作国家的44.8%。2004—2009年短短的5年间，非洲国家无论从受援国数量，还是从受援比重都有所提高。近年来由于亚洲地区科技的崛起，德国逐渐减少了对这些国家和地区的技术援助比例。

（2）德国技术援助的组织及管理。

德国的技术援助系统有某种制度优势，其组织和实施由政府主管部门、政府部门及社会机构共同推进，促进了德国技术援助的开展。德国经合部负责科技合作战略的制定，项目具体实施则由一系列的非政府组织及科学培训机构负责，其中最具代表性的机构有三个：专门实施技术合作项目的技术合作公司（GTZ）、实施技术培训类项目的国际培训与发展公司（InWent）、专门从事技术援助人员派遣工作的德国发展服务局（DED）。为简化机构，提高效率，2010年6月德国政府将这三个公司合并为一家。但这类机构相当自由，为此政府需要积极鼓励他们展示技术合作的成果并引导其行动目标尽可能地与受援国的优先事务相一致。

在技术援助的管理方面，2009年10月德国政府在联盟协议中承诺将权力下放。如此伴随着充足的资源将进一步提高德国技术援助的战略监督，有助于改善一些合作伙伴处理决定和审批的延误问题。在技术援助的评估机制上，政府主导的评估体系面临着统筹多个非政府组织的重大挑战，这些组织各自拥有自己的评价体系（每年大概会产生100种不同的评价体系）。为此，德国正致力于建立一个更加科学独立的评估机构。

无论援助的形式存在多大的差别，基本的诉求永远是不变的国家利益［9］。所以不管这些国家的技术援助如何运行，更好地维护本国利益将是其最基本的出发点，也是其最终的落脚点。

3 针对我国技术援助的几点启示

综上，三国在技术援助的实施进程中采取了许多有借鉴意义的措施，对提高我国技术援助的有效性具有重要的启示作用。

第一，系统建立技术援助框架。技术援助是一个科学决策和管理的过程，应该有一套与之配套的操作指南。其实, 目前我国对技术援助的研究尚未起步, 理论远远落后于对非洲技术援助的实践。作为负责任的发展中国家和科技大国，我国技术援助的目的和发达国家有较大区别，所以不能照搬别人的理论来指导工作。而仅通过“边干边学”来积累经验更是远远不够的，必须增加技术援助理性科学的成分，建立适合中国实际国情的技术援助框架。开展包括联合研究和专题研讨会等形式的“能力建设” （不仅在非洲）可以极大地提高对不同技术援助模式的相互认识和理解, 解决越来越复杂的技术援助难题，例如怎样在对非技术援助中处理好科技与自然环境的关系、如何提高技术援助的透明度及与其他援助国之间的协调、多边技术援助行为如何实现互助并最终达成深层次的技术合作等，并成为我国科技援助的基石。

第二，成立技术援助的全权负责机构。一直以来，我国在技术援助系统方面存在着组织并列且分割、单纯或者直接依靠政府部门的问题，涉及技术援外的政府机构之间关系较松散，存在援助任务相互重叠的情况。如教育部主管政府奖学金的使用和对非洲留学生的培养；卫生部主管派遣援外技术医疗队；农业部负责农业技术合作；科技部负责建设高新区、国家实验室、完善科研体系，以及举办技术培训班、开展联合研发项目、设立合作示范区等。可以说，我国一直缺少一个全权负责的技术援助机构。为解决该问题，2008年商务部会同外交部、财政部等有关部门和机构，正式成立对外援助部际联系机制。2011年2月，部际联系机制升级为部际协调机制，但与独立的技术援助专门机构相比，在权威性、功能性和专业性方面都有相当的差距。为此，应借鉴美国USAID及日本JICA的运行模式摸索成立技术援助的全权负责机构来协调和监督国务院各技术援外部门的行为，增强我国技术援外体系的协调性和合理性，有效解决我国技术援助系统松散、技术援助重叠的问题。

第三，采用绩效导向型管理模式，建立技术援助网络联合评估机制。USAID在所有涉及技术援外的政府机构中实行的绩效导向型管理值得借鉴。有三点原因：其一督促项目主办单位（如科技部）针对已经确定的目标和计划，追踪方案进程和实施状况；其二通过设立目标，加强政策、方案规划和结果之间的联系；通过设立行动计划，确保技术援助项目的进程；其三通过加强项目主办单位、承办单位及过程管理单位之间的交流，减少方案的重叠以增强技术援助有效性。此外，技术援助必须辅以有力的评估数据，才能真正掌握整个方案的执行情况［10］，明晰技术援助的结果及其原因，从而降低机会成本。2006年DAC发展评估网络开始推动并鼓励联合网络评估，旨在评估技术方案整体效果。我国技术援助项目涉及的受援国家及受训技术人员分布广泛，制定对非援助计划时,要广泛征集当地意见，评估当地技术水平和环境因素。在评估效果时，鼓励使用计算机系统监测和评估我们在全球范围内的技术援助活动，着手建立基于互联网的知识分享体系，评估越全面，效果越显著。

第四，加强对国内外的宣传。为提高公众对技术援助的认识，日本、德国定期举行年度民意调查以监测民意趋向，并有针对性地进行技术援助的宣传。OECD发展中心目前建立了技术援助交流的非正式网络，帮助DAC 成员国在提高公众意识方面交流经验。向公众宣传取得的技术援助成果以赢得支持，这对作为发展中国家的中国尤为重要。调查显示，相当一部分民众所认识的援助仅限无偿援助，对于技术援助了解甚少，甚至认为是不必要的财政支出。我国对于信息的共享力度不足，导致了民众的技术援助意识淡薄。从国际社会看，由于意识形态带来的隔膜，很多国家认为中国的技术援助最终是为了“掠夺资源”。这些偏见之辞对我国国际形象产生了严重的负面影响。另外，日本在技术援助宣传中十分强调对当地科技发展的共同好处，并注重将成果宣传作为最优先的工作之一。比如日本在巴西进行的开发融资项目，形成了由日本控制的大豆基地，使得一直对美国大豆进口严重依赖的日本，实现了大豆进口的多样化。但日本在对外宣传中，则主要强调日本政府帮助巴西开垦农地、提高农业技术、帮助可持续农业振兴，并通过与巴西的“伙伴关系”，将“面对面援助”的合作成果，翻译成英语、西班牙语等向各个国家传播，以便产生更大的效益。而我国在技术援助中，也应积极宣传合作的成果，树立良好的形象，为我国技术援助工作创造良好的国内外舆论氛围。

［1］ The Mutual Security Act of 1954, Public Law 665, 83rd Congress, Title Ⅲ, Section 302.

［2］N. Gregory Mankiw. 宏观经济学（第六版）［M］. 北京：中国人民大学出版社，2006.

［3］Response to Questions for the Record submitted to Secretary of State Hillary Rodham Clinton by Chairman John Kerry, March 2, 2011, No. 21.

［4］http://www.nasa.gov/mission_pages/servir/index.html.

［5］Kawai,M.,Takagi,S., Japan's official development assistance: Rrcent issues and future directions［J］. Journal of International Development,2004,（16）：255-280.

［6］OECD/DAC: Peer Review of Japan（2010）.

［7］德国联邦统计局，德国2010年可持续发展指标报告.

［8］http://www.bm.de/de/laender/partnerlaender .

［9］王慧英.冷战与美国发展援助政策的源起［J］. 湛江师范学院学报，2002，23（4）：8.

［10］Belshaw, Cyril S., Evaluating Technical Assistance as a Contribution to Development, International Development Review, Vol. VIII, No. 2, June 1966, 2-6.

The Technical Aid Policies of American, Japan, Germany and Its Enlightenment

Lu Ningning1，Zhao Xinli2
（1. Chinese Academy of Agricultural Mechanization Sciences, Beijing 100083, China; 2. China Science and Technology Exchange Center, Beijing 100045, China）

This paper chooses the United States, Japan, and Germany, which are developed countries and carried out technical aid earlier. The paper summarizes systematically those states' technical aid environment and interrelated policy. This paper puts forward the suggestions to establish the complete technical-aid framework, to construct a specific organization to better practice technical aid, to adopt result-oriented management and build technical-aid evaluation mechanism, to improve China aid publicity.

Technology; Aid; Foreign aid; Developing countries; Developed countries; Revelations

2011-09-20

鹿宁宁（1985-），女，山东泰安人，工学硕士；研究方向：国际科技合作。

F746.1

A

（责任编辑 迟凤玲）