水土保持执法与监督课程教学重点和教学方法

2012-01-27杨海龙

中国水土保持 2012年1期

杨海龙，齐实

(北京林业大学水土保持学院，北京100083)

自1991年6月29日《中华人民共和国水土保持法》颁布以来，国务院、水利部及相关部门先后制定和发布了一系列配套的政策法规及规范性文件;各省、市、自治区也都先后根据当地实际制定了水土保持法实施办法以及相关的政策法规和规范性文件[1-4]。2011年3月1日修订后的水土保持法开始实施，新法对水土保持工作方针、规划、预防、治理、监测和监督、法律责任等内容进行了调整和丰富[5]，增强了法律实施的针对性和可操作性。另外，通过水土保持执法机构的设置、人员编制、办公地点的确定，执法所需通讯设施、取证工具、交通工具的配备，执法人员技能培训的加强，目前我国已形成了一支稳定、专业性很强的水土保持执法队伍，为确保水土保持“三权一案三同时”制度、“两费”收缴制度等的有效落实，为水土保持生态建设逐步走上科学化、法制化、规范化轨道提供了强有力的保障。

为适应和满足水土保持生态建设的需要，2007年北京林业大学水土保持与荒漠化防治专业的人才培养方案中新设置了水土保持执法与监督课程[6-7]。该课程是在原水土保持法律法规课程的基础上，结合我国目前的生产实践和管理要求而设立的。设立这一课程的目的主要有两个:一是使学生树立良好的法律意识，自觉遵守国家法律，维护法律权威，具备基本的法律素养，能够适应日后工作和生活的需要，推动和维护依法治国;二是培育具备现代管理能力、综合素质较强的实用型基层管理人才。

1 水土保持执法与监督课程的特点

水土保持执法与监督课程是研究水土保持生态建设中行政管理理论和方法的一门新课程，集合了行政法律法规、管理科学、工程技术等众多学科理论在水土保持执法监督中的综合运用等内容。水土保持执法与监督课程有3个显著的特点:①综合性。主要体现在学生不仅要学习法律法规(水土保持法、行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法等)，还要有机地结合运用专业技术(水土保持工程、水工制图、林业生态工程学、水土保持规划、荒漠化防治、水土保持概预算、测量等)和管理知识(管理学、人力资源管理)。②精确性。主要体现在法律法规条文的高度精练概括。③实践性。由于开发建设项目涉及的行业种类多，加之各地自然条件差别很大，学生不仅要了解水土保持执法与监督的理论，如原则、方法、自由裁量尺度把握、标准规范等，还要掌握其在执法实践中的有效应用，因此课堂教学必须结合生产实践案例，才能转化成学生的技能。

2 水土保持执法与监督课程教学重点内容及要求

水土保持执法与监督课程教学大纲主要是依据水土保持法等法律法规构建的，包括绪论、水土保持法总则、水土保持规划、水土流失预防、水土流失治理、监测与监督、水土保持法律责任、与水土保持法相关的自然资源法律法规8个部分。由于水土保持与荒漠化防治是一门多学科交叉的应用型学科，其课程体系的构建既要考虑本学科的特色，又要注意吸纳相邻学科的知识，还应注意课程间的关系和学生的培养目标[8]。因此，在水土保持执法与监督课程教学过程中，须结合水土保持专业课程体系的构建，突出重点，避开与已开设课程的重复，丰富教学内容并提高学生汲取知识的积极性。

绪论部分，在理解行政执法与监督概念和分类的基础上，重点掌握行政执法与监督的地位和效力、基本原则、主体、依据和程序;在了解国内外水土保持执法监督历史沿革与发展趋势的基础上，掌握水土保持执法与监督在国民经济建设中的地位与作用。

水土保持法总则部分，结合新修订的水土保持法，了解水土保持法的制定依据、立法目的、作用，管理相对人人为造成水土流失的类型及水土保持的义务和权利;重点掌握新时期我国水土保持工作的方针，特别是水土保持工作方针与原水土保持法相比所增加、改动内容的内涵。

水土保持规划部分，修订后的水土保持法单列了“规划”一章，提出水土保持规划编制的基础是水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定，编制原则是“统筹协调，分类指导”，明确了水土保持规划包括水土流失状况、水土流失类型区划分、水土流失防治目标、任务和措施等内容，应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划相协调的要求，并对审批和实施做出了明确规定。由于在水土保持专业课程体系里《水土保持规划与设计》是必修课，水土保持规划内容已详细讲述，因此在这里可以侧重介绍《水土保持规划编制规程》(SL335—2006)、《水土保持工程项目建议书编制规程》(SL447—2009)、《水土保持工程可行性研究报告编制规程》(SL448—2009)、《水土保持初步设计报告编制规程》(SL449—2009)中有关水土保持工程管理各阶段的设计深度等内容。

水土流失预防部分，主要内容包括地方政府预防水土流失的职责，在水土流失严重、生态脆弱地区等特殊区域的禁止和限制性规定，掌握水土流失防治的措施类型、禁垦坡度以及植被恢复的形式;结合《开发建设项目水土保持方案管理办法》(水利部、国家计委、国家环保总局水保[1994]513号)、《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》(水利部令[1995]第5号)、《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》(水利部令[2002]第16号)、《规范水土保持方案编报程序、编写格式和内容的补充通知》(水利部水保监[2001]15号)、《关于规范水土保持方案技术评审工作的意见》(办水保[2005]121号)等规范性文件介绍生产建设项目水土保持方案管理、水土保持设施验收制度等。

水土流失治理部分，主要内容包括水土保持重点工程建设、水土保持生态效益补偿、水土保持补偿费、社会公众参与治理、水土保持技术路线及措施体系等。根据水土流失类型区的不同，介绍其水土流失防治措施体系。

监测与监督部分，主要包括水土保持监测的性质、经费保障、动态监测及公告制度、生产建设项目监测义务及资质要求，水行政主管部门的监督职责、内容和程序。结合《水土保持生态环境监测网络管理办法》(水利部令[2000]第12号)介绍水土流失的监测方法和手段。

水土保持法律责任部分，包括水土保持行政执法主体违法和管理相对人造成水土流失所要承担的法律责任。通过行政处罚法介绍行政处罚类型，结合案例分析每种人为造成水土流失类型管理相对人所要承担的法律责任。

与水土保持法相关的自然资源法律法规部分，主要介绍水土保持法与其他相关的自然资源法律法规的交叉，以及管辖争议的处理原则。

3 水土保持执法与监督课程教学方法

3.1 突出重点，通过案例支撑教学

水土保持与荒漠化防治专业学生通过学习水土保持执法与监督课程，可熟悉相关的法律法规、标准，如预防、治理、监督、法律责任等。但预防、治理的内容在土壤侵蚀原理、流域管理、林业生态工程等课程多有涉及，加上法律条文本身就高度凝练，如何和相关专业课程适度结合是很难把握的。因此，有必要以案例为中心开展教学，通过对案例进行深入分析，引发和深化学生对重点法律知识的理解，这样才能保证学生深刻领会和掌握相应的法律知识。

3.2 优化教学内容，突出水土保持执法与监督课程特点

广泛征集水行政主管部门、水土保持专家、学生对教学内容、手段、方法的意见，以水土保持执法监督的实际需求为导向，针对课程内容全面但重点不突出等问题，重新整合课程教学内容，按照“实效、够用”的原则，让学生着重掌握以下3个方面的知识与技能:①在熟知行政执法监督共性知识如行政处罚、行政许可、行政检查、行政复议等的基础上，理解并掌握水土保持法律法规的基本知识，主要教学内容有水土保持行政执法监督的主体、依据、程序和基本原则。②掌握水土保持行政执法监督的五项基本制度:水土保持方案报告制度、水土保持“三同时”制度、水土保持设施补偿制度、水土保持监督检查制度、水土保持设施检查验收制度。③通过典型案例剖析，掌握整个水土保持执法监督过程中运用法律法规所赋予的自由裁量权。

3.3 完善教学手段

在选取案例时要紧紧围绕教学内容，注重问题之间的连贯性和知识的递进性，选择典型的执法监督实例;可采用分组讨论、自由辩论等方式，激发学生主动参与的兴趣，强化操作能力的锻炼;教师应适时适当地予以引导和总结，提高教学实效;增加课堂教学的形象生动性，采用多媒体等高科技教学手段进行教学，增大教学容量，如通过大量的影像、图片、文字资料对水土流失治理措施进行讲解。