中英社会保障适度性重要指标最新变化趋势分析

○王玉芳 吴传俭

（1、南京审计学院金审学院 江苏 南京 2100292、南京审计学院政治与行政学院 江苏 南京 211815）

中英社会保障适度性重要指标最新变化趋势分析

○王玉芳1吴传俭2

（1、南京审计学院金审学院 江苏 南京 2100292、南京审计学院政治与行政学院 江苏 南京 211815）

社会保障适度性成为影响可持续发展的重要因素，英国近年来针对社会保障水平偏高问题，进行了一系列削减福利水平、以就业促进福利的改革；中国的社会保障水平正处于快速发展完善时期，坚持保障水平与经济社会发展水平相适应，成为改革完善的主要指导原则。本文通过对比分析两国老龄化、经济发展水平和财政资金压力等重要指标及其变化趋势，为探讨中国社会保障的适度性和政策措施的制定提供基本依据。

社会保障 适度性 指标 趋势分析

社会保障水平反映了社会保障的高低程度与各相关利益者的承受能力，是社会保障制度可持续发展的关键因素，寻求社会保障适度水平以及各相关利益与责任主体的合理分担比例，已成为当前世界各国社会保障制度改革与完善的主要内容之一。英国是老牌的高福利国家，保障体系非常健全，保障水平较高，而中国正处于快速发展阶段，英国的社会保障适度性对中国具有非常重要的借鉴与警示作用。穆怀中根据社会保障水平影响因素之间的数量关系，利用所建立的社会保障适度水平评价模型，对世界主要国家1960年至2000年期间的社会保障水平、以及中国1978年至2003年期间的适度性进行了分析，认为包括英国在内的西方主要国家的社会保障均已经出现水平过度问题，而中国主要是总体水平偏低问题。近年来中国和英国都针对适度水平问题进行了较大的调整，寻求社会保障水平的适度性成为影响制度改革完善的重要因素之一。

一、中英两国人口老龄化问题的变化趋势

图1 英国与中国65岁以上老年人口变化趋势对比分析

根据联合国的统计标准，当一个国家60岁以上老年人口达到总人口数的10%或者65岁以上老年人口占人口总数的7%以上时，这个国家就开始进入人口老龄化国家行列。按照65岁以上人口的比例标准，中国已在2002年进入老龄化社会。而英国很早就已经进入老龄化社会，并且65岁以上老年人口的比例已经高达16.59%（如图1所示），期望寿命超过80岁。根据英国国家统计局的预测，未来英国的老龄化将持续加重，在2012年超过17%以后，在2023年将突破20%。英国老龄化问题，导致了财政资金面临越来越大的压力，特别是在金融危机和欧债危机的持续影响之下，英国卡梅伦政府认为未来人们的寿命的明显延长导致养老金体系已经进入破产边缘，强调联合政府也继承了完全难以持续的债务，对养老金的预算赤字比希腊政府面临更加严峻的情况，这一说法被英国审计署的审计报告加以否认了。

但从实际情况看，在20世纪70年代，英国居民的退休年龄是60岁，领取养老金的期望年数是20年，但现在60岁退休的人领取养老金的年数已经接近30年，这将使领取养老金的额度增加50%，对于养老金体系形成了严峻的考验。在2009年，公共部门的养老金为退休人员及其抚赡养人员的总支出为320亿英镑，考虑到通货膨胀因素在内，相比1999年已经增长了三分之一。政府需要对养老金体系形成新的平衡，也正是从2012年4月开始，卡梅伦政府建议增加公共部门的养老金缴费水平和延长退休年龄，以期望获得更为充分的养老金支付资金，由于在事实上削减了保障水平进而导致了公共部门职员的大罢工问题。

中国在2002年进入老龄化社会以后，也同样面临众多的社会保障问题。中国在未富先“老”的情况下，一是继续加大了社会保障的压力，老龄人口在医疗和养老方面的需求持续增加，而中国的养老和医疗保险建设时间较短，还存在养老金的个人账户“空账运转”和医疗保险基金的费用支出的控制压力。在计划生育政策下，人口老龄化还加大了代际之间的养老压力，从社会保障适度性评价模型中的老年人口相关指标上，都会导致即使在中国较低的社会保障水平时，就会出现社会保障水平过度的问题，这与评价模型测度2003年我国在社会保障起步阶段就出现适度性问题，具有一定的关联度。

图2 中英两国人均GDP（现价美元）变化趋势对比

二、两国经济发展趋势对比分析

国民生产总值是影响社会保障适度性的重要因素，英国和中国分属于经济发达和发展中国家，尽管中国的GDP经济总规模已经赶超英国，但中国的人口基数很大，而且社会保障是关系到每一个社会成员的保障问题，因而在这将中英两国的人均GDP进行比较（如图2所示），从图2中可以看出两个基本的规律，一是中国的人均GDP明显低于英国，在2008年经济危机之前，不足英国人均GDP的十分之一；二是中国国民经济持续上涨，人均GDP处于较快的上升通道，这为改善中国的社会保障提供了重要的经济支撑。

而英国在经济2008年经济危机以后，经济陷入一定的消退，但2010年至2011年两年的经济复苏趋势明显，尽管还持续受到欧债危机的负面影响，但英国没有加入欧元区，使英国受欧债危机的影响有限。欧盟的货币政策对英国的政府赤字和债务规模进行了限制，使英国难以通过更为灵活的货币政策调整社会保障带来的压力。因而尽管英国的经济开始复苏，但社会保障，尤其是占比重较大的养老保障和医疗保障受到的压力最大，同时为了激活高福利带来的福利病问题，英国的2012年社会福利改革，也是推动以就业改善福利的基本改革导向。卡梅伦政府同时将养老退休年龄和缴费额度、医疗服务体系削减管理成本与提高效率、削减导致道德性失业三个问题作为改革的核心内容，与以上几个因素的影响具有非常密切的关系，但社会保障能上不能下的怪圈，使得改革的争议也非常大，诱发了近年来最大规模的公共部门职员的大罢工。

图3 英国政府收入的二次分配中的社会保障部分

相对于英国的高福利和经济发展波动问题，中国的社会保障水平设置充分考虑了经济社会发展水平和各方面的承受能力，因而随着中国经济的持续较快发展，中国的社会保障处于历史上最快的发展时期，在中央财政的支持下，基本实现了全民医疗保险，居民养老保障也处于试点扩面的过程中，经济成为影响社会保障的重要因素，但从中国国内对各地区社会保障适度水平的研究看，经济发展水平并不是绝对的因素，与人口结构、产业结构和经济结构关联度较大。在社会保障资金的筹集上，中国与英国的国民保险费用比例非常接近，即在职人员工资的10%左右，寻求成本控制和改进保障效率，并在相关责任主体之间进行适度的成本分担，既是中国社会保障得到较快发展的原因，也是英国新一轮社会福利改革的重点内容之一。

三、两国社会保障资金对不同群体的负担压力对比

从整体上看，英国的社会保障资金的筹集属于典型的职业保障，即社会保障资金主要来源于就业人员的税收和国民保险捐税，二者与工资收入关系密切，而且是由税收部门通过税收平台直接征收，所占比例分别是20%和10%左右。从英国2001年以来的社会保障捐税的来源与变动趋势来看，与英国的GDP的趋势基本相同，但雇主与雇员的缴存比例要成为社会保障资金的主要来源，雇主承担的份额最大，而社会自谋职业和自我雇佣人员的比例最小。由于英国的海外经济比例较大，在英国的社会保障资金的来源中，输入性的社会保险捐税也占据较大的份额。另外，英国的家庭成员之间，尤其是没有达到自己独立享受养老金的妻子，也可以根据丈夫的缴费情况，享受一定的国家养老，并且家庭成员在社会津贴和社会福利、医疗保障领域，也具有类似的处理方式，因而就业人口为非就业人口提供的社会保障压力比较大，这也是导致英国社会保障出现水平过度问题的一个重要原因。

图4 英国近年来社会福利支出平均水平变化趋势

与英国的社会保险资金的来源统一化不同，我国的社会保险资金的来源主要是用人单位和职工共同缴纳的社会保险费用，而且在大部分地区，养老基金和医疗保险都设有个人账户，个人账户具有纵向累积的作用，对社会风险具有一定的个人调剂能力。虽然这不利于社会统筹与社会资金的调剂，但能够较好地直接体现缴费义务与享受权利的对等关系，能够激发参保群体的积极性和用人单位的责任，实现社会保障资金的部分积累，因而能够体现自我积累型社会保障模式和国家福利型社会保障模式的优点。对于非就业人群，国家通过居民社会保险，使得个人和政府共同承担资金筹集责任，不至于对就业群体的费用承受压力带来较大的负面影响。

四、两国财政对社会保障适度性的影响

英国属于高福利的经济发达国家，经济发展水平高，但同时个人享受的福利水平也非常高，从图4可以看出，英国基本福利的每人平均支出持续上涨，并没有因经济危机出现波动，从1979年的1282.25英镑增长到2009年的2662.57，16年间社会保障支出就增加了一倍多，远远高于经济增长幅度，二者之间出现一定的水平脱节问题。

英国近年来的社会保障财政支出比例达到GDP的36%和37%左右，相对于2000年27%左右的比例，增长过快导致政府的财政负担压力较大。而中国的社会保障的财政资金（小口径）仅在7%左右，财政压力负担较小。

经常账户余额为货物和服务出口净额、收入净额与经常转移净额之和，能够较好地反映政府财政的压力情况。自英国1986年财政经常性账户出现负值以后，虽然在规模上有所控制，但没有得到根本性的解决，导致政府的财政压力持续增加。而中国的财政余额虽然在一些年度出现了负值，但能够较好的维持在正的数值范围内，能够对社会保障资金承担一定的风险调剂作用，见图5。

图5 中英两国财政经常性账户余额变动情况

社会保障体系是一个复杂的系统，其适度性的影响因素是多方面的，从中国与英国的社会保障适度性的对比来看，穆怀中建立的适度性评价模型及其的评价结果，显示英国的社会保障水平存在偏高问题，中国在改革开放以后的一段时间内也存在水平偏高问题，但整体水平是偏低的。从相关指标的发展趋势，未来调整适度性问题，英国面临比中国更为复杂的问题。这不仅仅是经济发展水平问题，还涉及到广为复杂的费用和成本控制、保障效率和财政政策，以及复杂的国家经济发展环境。因而在适度性问题上，中国要始终坚持低水平、广覆盖、多层次和可持续的基本方针，保持与经济社会发展水平和参保人员的承受能力，按照既定的发展战略，逐步完善社会保障建设。

[1]杨翠迎、何文炯：社会保障水平与经济发展的适应性关系研究[J].公共管理学报，2004（2）.

[2]穆怀中：社会保障国际比较[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2007.

[3]穆怀中：中国社会保障水平研究[J].人口研究，1997（1）.

[4]郑功成：中国社会保障改革与发展战略[M].北京：人民出版社，2011.

[6]丛树海：英国社会保障制度框架和运行效果分析[J].财政研究，2001（6）.

（注：本文系教育部人文社会科学研究青年项目资助，编号：11YJCZH186；江苏省教育厅重点学科哲学社会科学项目，编号：2011ZDIXM023。 ）

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