黄土高原淤地坝建设监理的困惑与建议

刘宝红

(1.黄河水利委员会晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西榆林719000;2.西安黄河工程监理有限公司第一分公司，陕西榆林719000)

我国淤地坝建设监理制从20世纪90年代末开始施行，10多年来在工程建设质量、投资、安全控制等方面发挥了积极的作用。特别是2003年以来，水利部把黄土高原淤地坝建设作为今后一个时期水利建设的三大“亮点”工程之一，建设投入规模空前，带动了水土保持监理企业、监理从业人数迅速增多。但是，在淤地坝建设监理发展中也遇到了很多问题和困惑，比如监理从业人员抱怨收入低、工作环境恶劣、责任风险大，导致从业人数减少;监理企业认为监理费用太低、项目分散、投入太高;监理市场由淤地坝建设监理刚起步时的“过热”正逐步降温，甚至出现有业主捧着坝系项目而无监理公司问津的现象。接下来，更大的淤地坝建设项目“多沙粗沙区拦沙工程”即将上马，如果监理问题不解决，将直接影响项目的开展。

笔者根据多年的工作经验，对淤地坝建设监理面临的问题和对策进行探讨，供同行商榷。

1 淤地坝建设监理中面临的困惑

1.1 事故问责机制不规范

我国《建设工程安全生产管理条例》以及水利部关于淤地坝建设有关安全生产管理规定，明确将建设工程(包括淤地坝)安全生产的监控纳入监理范围。淤地坝属沟道治理工程，在大山深沟里施工，人为性(如偷工减料、违反或减少工序)、隐蔽性(如山体滑坡、凿石爆破)、突发性(如洪水、泥石流)等安全隐患多。一旦发生安全事故，往往在不加详细调查、不分责任原因，直接问责项目总监，变相给监理人员增添了“无限责任”，影响了监理从业人员的积极性和监理企业的声誉。

1.2 监理经费不足

(1)淤地坝投资先天不足。淤地坝属公益性项目，以中央投资为主，地方匹配、群众自筹为辅。20世纪80、90年代，中央投资占淤地坝总投资的50%。2003年之后，取消了群众自筹，增加了中央投资比例，达到70%或以上，剩余30%左右为地方匹配。在实施过程中，除了中央投资，大多数地方匹配不能落实，有的县虽名义上有匹配，但往往是项目捆绑，并且会或多或少地挤占中央资金用作日常管理费，导致真正用于施工建设的资金不足。

(2)淤地坝建设监理取费低。长期以来，淤地坝建设监理参照1992年原国家物价局、建设部下发的《关于发布工程建设监理费有关规定的通知》(［1992］价费字479号文)取费，监理费占总投资的2%～3%。监理费取费是以坝系为单位计算的，监理工作则是以单坝为单位实施的，将监理费平均到单坝(仅计中型以上坝)每座不足1万元，监理费用不足导致1名监理人员通常要兼顾几座坝的监理工作。如果是一条完整的坝系，上下游或左右岸支沟坝与坝之间的距离尚能顾及，但如果是流域片坝系，坝与坝的距离可能达几公里甚至更远，要翻山越岭真正做到土方分层碾压检测和隐蔽工程旁站监理非常困难。监理取费低导致的人手不足、无暇顾及难免会对工序检测、验收造成影响。

(3)降低或变相克扣监理费。淤地坝建设监理取费本来就已经很低了，但在实际招投标过程中，除了以合同形式压低监理费外，一些业主还想方设法地变相克扣，比如:按照惯例，业主要提供现场监理人员交通工具，但有的业主却反过来要求监理公司为其提供交通工具;由于建设主管部门下达建设计划推迟，坝系工程批复建设期一般为3～5 a，而实际按时完成的几乎没有，导致监理企业经营成本成倍增加，更有甚者，有的业主连仅有的监理费也不能及时拨付。

1.3 监理工作开展困难

(1)招投标把关不严、流于形式。国家强制性规定，投资达到一定规模的基本建设项目必须实行招投标制，淤地坝工程也不例外。由于淤地坝单坝投资一般为几十万元，高者也不过几百万元，加之施工条件恶劣，所以有实力、有技术、有资质的大型施工企业不愿意投标，参与投标者多数是挂靠资质的个人。中标施工企业的部分管理、施工人员不具备相关知识和资质，有的对淤地坝的重点、难点、工序理解不清，有的对泄水工程(卧管、涵洞、消力池)没有基本概念，还有的认为设置监理就是故意刁难，给监理人员的工作造成了很大困难。

(2)业主管理不规范。有些业主认为，只要请了监理，工程质量和安全就是监理的责任了，因此在施工过程中不注重抓施工单位质量保证体系，而是把心思放在如何管理监理上。甚至发生过业主的管理和技术人员不负责任，在工序不完善的情况下就报验要求监理签字，给监理人员工作增加了很大压力。

(3)施工企业管理不规范。承包人以包代管、层层分包、转包现象普遍存在，施工管理不规范。施工企业又多是挂靠资质的个人，野蛮施工和偷工减料使监理人员工作量增加，并且面临巨大的安全生产风险。

(4)缺少优秀的技术人员。随着工程建设市场的发育，高级技术人员多高薪受聘于条件优越的市政工程或交通便利的工地，愿意来淤地坝建设工地的技术员多半是没有施工经验的“半瓶子”，尤其缺乏淤地坝施工经验。为解决这个问题，通常是由承包人聘用业主的水利工程技术员，他们虽懂技术但多身兼数职(或数个工地)，不守工地，技术交底落不到实处，资料不同步。技术力量的严重不足导致自控体系薄弱甚至瘫痪。

1.4 前期工作不够细致

(1)坝址选择不合理。在可研阶段，存在为争取项目上马，照顾单坝控制面积不超过3～5 km2的规范要求，不顾坝址条件盲目建设的情况。笔者在监理工作中曾遇到一些狭窄、细长、大比降的沟道，有的沟底宽甚至不足1 m，现场开工交底有“坐井观天”之感，高坝小库容，投入产出比不理想，并且施工和监理难度大，后期隐患多，遇暴雨洪水易出现垮坝。

(2)设计文本粗糙。有时候为了赶着项目上马，设计时间紧张，设计人员不去现场，干脆在1∶1万地形图上量算库容曲线，套用设计软件，导致设计不合理，没有针对性。

1.5 一些不可预计的因素

(1)黄土高原地区降水量稀少、时空分布不均，有的年份连续200 d以上没有有效降水，筑坝土壤含水率低，加之太阳暴晒，机械越碾压土质越疏松，干容重达不到规范要求，但又难以承受停工的费用，只能硬着头皮继续碾压。

(2)与群众的纠纷导致工期无限期拖延。2003年以后淤地坝建设投资取消了群众自筹部分，但是部分项目区群众的期望值似乎更高，比如从自家门前过的要留下买路钱，坝址周围的土场、便道、料场漫天要价，影响了工程建设速度。

2 对策建议

黄土高原千沟万壑，沟道治理任重道远。针对淤地坝建设监理面临的诸多困惑，笔者认为应该采取以下对策。

2.1 实施安全监理

施工安全监理是依据施工合同代表业主对施工方进行的合同履约监督。监理人员要及时发现安全隐患，采取有效措施形成监理行为证据链条，明确责任追究制度，防止事故发生。具体来说，应从监理公司层面和业主层面要求增加安全监理经费，通过标准化、规范化的管理制度保证坝系项目部管理体系有效运行，约束从总监到每个监理人员严格履行监理职责，强化现场监控的及时性、广泛性和有效性。

2.2 增加淤地坝建设监理经费

经参建各方多年呼吁，淤地坝投资不足的问题已逐渐被上层接受，今后的坝系项目有望实现全额投资。2007年国家发改委与建设部联合发布了《建设工程监理与相关服务收费管理的规定》(发改价格［2007］670号)，规定的监理取费较1992年制定的标准提高了很多。同时，可研、设计以及审批单位应以单坝工程投资为标准计取监理费，而不是以坝系总投资作为监理取费的依据。只有监理费的问题解决了，监理人员才有可能独立、公正地开展监理工作。

2.3 规范监理企业的行为

一是把好合同关。对于中标的施工单位，要对照投标承诺审查进场人员资格、机械设备数量和质量、施工组织设计等，发现问题及时报业主知晓。二是把好监理关。质量是监理的核心，要严格遵循“三检制度”和监理程序，不管建设任务多么重，作为监理都必须以确保质量安全为前提。三是把好廉洁自律关，发现害群之马决不姑息。

2.4 监理公司要立足于长远发展

水土保持是世世代代之事业，因此淤地坝建设监理企业管理者要立足长远，以可持续发展为谋划，杜绝市场潜规则之下的“短、平、快”经营;要树立正确的企业价值观，不搞恶性竞争，不盲目投标，做好项目跟踪和市场评估，确保善始善终;要打造优秀企业文化，重视人才培养，企业的核心优势不是签订了多少合同而是培养和拥有了多少优秀人才。

2.5 积极主动消除不可预计因素

在土壤含水量达不到要求、碾压干容重上不去的情况下，继续施工不利于土坝安全。如果施工单位强行施工，监理人员要及时报告业主，令其停工。另外，遇到与群众有纠纷的情况，要积极与当地政府沟通，政府、农民、业主三方协调，力争高效、合理地解决问题。

3 结语

淤地坝工程是当前和今后一个时期水土保持工作的重中之重。淤地坝建设监理目前面临的尴尬和困境，是水土保持监理行业从成长向成熟转型的必然阵痛。只要水利部、流域机构、地方政府各级水行政主管部门、监理企业和从业人员在改良行业生存环境、行业自律、树立科学发展理念等方面共同努力，淤地坝建设监理一定能步入正规、良性发展。