黄土高原淤地坝建设中的问题与建议

白凤林

(黄河水利委员会晋陕蒙接壤地区水土保持监督局，陕西榆林719000)

淤地坝是黄土高原地区人民群众在长期同水土流失斗争实践中创造出来的一种行之有效的水土保持工程措施，它在改善当地农业生产条件、建设稳产高产基本农田、调整农村产业结构、高效利用水资源、巩固退耕还林还(草)成果、促进农村经济发展等方面都发挥着极其重要的作用［1］。近年来，淤地坝建设在黄土高原地区沟道治理和环境改善方面的重要性逐渐得到了国家相关部门的重视。2002年7月，国务院批复了《黄河近期重点治理开发规划》，确定了黄土高原水土保持生态建设的基本思路、总体布局、目标及重点措施等［2］。在2003年全国水利厅局长会议上，水利部提出将淤地坝列为全国水利建设的三大“亮点工程”之一，在黄土高原地区大规模开展建设。《黄河流域黄土高原地区水土保持淤地坝规划》提出，到2020年黄土高原将发展淤地坝16.3万座，其中骨干坝3万座［3］，建设总投资830亿元，标志着淤地坝建设进入了新的发展阶段。

为保证黄土高原地区水土保持淤地坝建设顺利开展，水利部和黄河水利委员会先后制定出台了相关管理办法及规范性文件，各级水行政主管部门也进行了积极探索，取得了许多成功经验。但是，淤地坝属社会公益性项目，建设资金主要来自中央投资和地方配套，建设地点多选在位置偏僻、自然条件差、经济落后的地方，地方财政困难，配套资金难以足额、及时到位，加之工程建设地点分散、管理不规范等，致使建设过程中出现了施工不规范、粗制滥造、现场管理混乱等问题，影响了工程建设的可持续发展。笔者结合淤地坝工程建设监理的实践，谈谈对黄土高原淤地坝建设的几点看法，供同行商讨。

1 淤地坝建设存在的问题

1.1 工程设计问题突出

坝系工程前期工作深度不够，导致实施过程中出现了一些设计方面的问题，比如一些坝址选择较随意，而坝址选择直接关系到拦洪淤地效益、工程量及工程安全等许多重要方面;有的工程组成结构及主要建筑物布设不合理，布设在支毛沟上的中、小型淤地坝通常采用“两大件”的布设方案，有些小型淤地坝甚至只搞典型设计，尺寸完全一样，结果造成工程设计不合理及不必要的浪费;对坝址附近的土、石料场选择和占地赔偿、库区淹没损失等考虑不周，影响了工程的正常施工。

1.2 地方配套资金不到位

淤地坝所在县区多经济落后，地方财政困难，为了争取项目和国家投资，在工程可研阶段地方财政都积极承诺保证地方配套资金，但当工程真正上马后，大部分无法落实到位，有些地方的主管部门和发包人还想方设法地从国家投资中提取设计和批复外的“管理费”，导致工程建设资金严重不足。资金缺口累加到施工环节，为节约资金，施工单位只有把部分工序省略或简化，不严格按照设计要求、施工规范进行施工或者变更施工方案，导致工程质量无法保证。

1.3 施工企业缺少相关资质

在一个地市级行政区内，能够满足骨干坝施工资质要求的施工企业通常只有两三家。近些年水利工程较多，而淤地坝工程对这些企业来讲，投资小、利润少、施工条件差，很难吸引他们来投标［4］，因此实际承揽工程的一般都是些小企业或挂靠他人资质的自然人。在这种情况下，很可能中标者本身并不具有骨干坝或中小型淤地坝的施工资质，甚至有些负责人和技术人员也没有相关资质，导致施工现场管理、施工工序混乱，工程质量无法保证，给以后的工程运行埋下了祸患。以主要工程为例，土坝工程施工质量控制不力，表现在:①不按设计图纸施工，基础处理时未在坝肩结合部位开挖结合槽或开挖不规范，以及清基削坡不到位等;②不遵守施工规范规定，没有配备土工试验设备，在碾压式土坝施工过程中没有进行坝体压实干容重、土壤含水率监测，无法及时掌握坝体土方工程的压实状况。放水工程尺寸控制不严、不按设计图施工，表现在:①输水涵洞设计铺底一般为45～50 cm的浆砌石，实际施工砌筑时通常达不到设计尺寸要求;②涵洞为城门洞的石拱涵，拱圈厚度一般设计为40 cm，但实际砌筑厚度不足30 cm;③在涵洞(管)与土坝防渗体相接处未设置截水环以及防止纵向破坏的沉陷缝等;③用楼板代替现浇钢筋混凝土板作为卧管与消力池盖板。

1.4 监理人员素质参差不齐

监理人员通常是懂技术、懂管理、懂法规等多学科知识的高级人才。但在现实中，大部分监理人员是半路出家，从其他岗位转换而来，业务能力差，甚至不具备相关资质。还有极少数监理人员缺乏必要的专业技能、职业道德和责任心，严重影响了监理队伍的声誉。从整体素质看，目前监理力量相对薄弱，还不能适应淤地坝建设对监理市场的要求。

1.5 监理的权利得不到保障

受传统管理观念影响，很多业主或建设单位对水土保持建设监理的认识不够，将业主与监理单位委托与被委托的关系错误地理解为雇佣关系，认为监理应该按业主的意志行事，削弱了监理的作用。同时，业主不通过监理工程师直接给施工方下达指令或者拨付工程进度款，导致施工方在执行过程中受到多头管理，影响了施工的正常进行。此外，在实际执行过程中，业主不能很好地支持和信任监理工作，使监理方处于被动状态。

2 几点建议

上述问题虽说是工程建设中的个别现象，但也反映出黄土高原地区淤地坝建设中存在的一些问题和不足。从整体上看主流是好的，但作为管理者、建设者、参与者，还是要引起高度重视。特提出以下几点建议:

2.1 完善工程设计

为防止淤地坝工程施工中出现设计方面的问题，监理工作应延伸到设计、规划阶段，重视对设计文件的审查。建议在规划、项目建议书、可行性研究、初步设计阶段，实地踏勘淤地坝尤其是骨干坝坝址地形、地质条件之后再进行工程设计，以提高淤地坝设计质量，减少工程变更［5］。

2.2 改进投资机制

淤地坝工程建设实行国家、地方、群众多元化按比例投资的机制，但其中的地方匹配资金往往不能及时、足额到位，一定程度上影响了工程建设的顺利实施。建议进一步完善淤地坝工程建设投资机制，加大国家投资比例或者合理调整投资比例，比如骨干坝主体工程由国家全额投资，征地及淹没损失补偿费由地方解决［6］。此外，建议省级有关部门在审批淤地坝工程初设时，要求当地县级政府先在省财政部门储备可研报告要求的配套资金后再下发初设审批书，以保证工程建设所需的地方配套资金，同时加大对淤地坝建设资金使用的检查和审计力度，使工程建设资金全部落实到位。

2.3 充分发挥监理的作用

监理工程师是联系建设方和施工方的纽带，在合同管理中起着举足轻重的作用。高素质的监理工程师能够公平、公正地处理合同执行过程中遇到的实际问题，确保工程建设顺利实施［7］。结合现阶段的监理工作，监理方应该做到:一是认真审查进场施工人员申报表，调查施工方技术人员是否按合同规定到岗、技术力量是否满足工程需要等;二是在施工过程中检查施工方技术人员的到岗情况，发现有不到位的，应及时进行调整;三是定期检查施工方的施工记录和工程施工现场，对发现的问题及时纠正，确保工程资料内容翔实、记载规范。

2.4 严格验收程序

在施工过程中，监理人员应以法律法规、技术标准、设计文件和施工规范、施工合同等为依据，严格施工单位质量检验。严格执行工程质量的“三检制”(初检、复检、终检)，做到对工程质量的全过程控制，尤其对关键工序、隐蔽工程，要跟踪检查、严格把关。在监理人员验收前，施工方应对工程施工质量进行自检，未经自检或自检不合格、自检资料不完整的单元工程(或工序)，监理人员有权拒绝验收。

2.5 规范业主行为

业主行为规范与否，直接关系到工程建设项目能否顺利进行。以工程监理为例，业主委托了监理，就应该由监理工程师对淤地坝工程建设进行监督与管理，业主的意见和决策均应通过监理工程师实施。因此，应从制度上规范业主的行为，授予监理方如技术上的审定权、工程质量的评定权、进度与工期的确认权、工程价款支付与结算上的确认权与否决权等，在工程建设监理有关规定中将监理工程师的权利作为强制性条文，要求发包人在监理合同中也要作出明确规定。相应地，监理工程师必须做到公正、公平，不得与施工方有任何经济联系，更不能串通一气侵害业主利益。

2.6 增强质量和安全意识

淤地坝建设区县水保局要把淤地坝工程建设作为重要工作内容，积极开展业务培训、专题研讨、现场指导、专家点评、技术比武、质量警示等活动，全面提高技术和管理人员的责任、质量、安全意识。在工程开工前，县水保局要组织召开“淤地坝建设质量管理和安全教育”动员大会，由监理工程师、质监人员、施工技术人员现身说法，讲解施工经验和技术规范等，统一思想，增进共识，要求全体人员本着高起点、高标准、严要求、严管理，以人为本、诚信敬业的态度，全面树立“我为坝系绘蓝图，坝系为我添光辉”、“坝固我荣，坝溃我耻，誓与坝体共存亡”和“安全施工责任重于泰山”的质量和安全意识。

3 结语

淤地坝建设是国家生态建设的重要举措，也是黄河减沙的重要措施。淤地坝工程的质量，不仅关系到区域内生态环境的改善、大江大河的治理和社会经济的可持续发展，而且直接影响到广大人民群众的生命、财产安全。淤地坝建设过程中出现的问题，既有体制上不健全、不完善的原因，也有机制上需要探索、改进的原因。要解决好这些问题，需要监理方自身的重视、执业人员的努力，也需要主管部门的协调、管理和支持，更需要全行业共同创造和谐的工作氛围。只有凭借全社会、全行业共同努力，“百年大计，质量第一”的目标才能现实，“亮点工程”才能真正亮起来。

［1］李晓霞.甘肃省黄土高原地区淤地坝安全运用对策探讨［J］.中国水土保持，2012(6):23 －24.

［2］朱煊东，李自振，王权.黄河水土保持生态工程淤地坝监理的总结与讨论［J］.科技信息，2008(26):431－438.

［3］党维勤.黄土高原小流域坝系评价理论及其实证研究［M］.北京:中国水利水电出版社，2011:8－9.

［4］赵晓峰.水土保持坝系工程施工监理问题探讨［J］.陕西水土保持，2007(2):43－45.

［5］宋军，张智忠，张春，等.青海省小流域坝系建设监理成效与亟待解决的问题［J］.中国水土保持，2008(10):23－25.

［6］尹增斌，秦向阳，王博.黄河水保生态工程乌兰察布市项目区建设的监理实践［J］.中国水土保持，2007(10):41－44.

［7］赵艳军，王欣，吕宏.论水利基本建设工程合同管理［J］.人民黄河，2011(z2):170－173.