行业协会在煤矿安全生产中的作用分析

2012-01-26伏燕

中国矿业 2012年10期

关键词：煤矿安全行业协会政府

伏燕

(北京社会管理职业学院，北京 101601)

近几年我国采取了一系列重大措施加强煤矿安全生产，取得了一定成效，但我国煤矿安全生产形势仍十分严峻。到底该如何保证煤矿的安全生产？笔者结合行业协会的作用谈一谈看法。

1 行业协会的功能

行业协会，是一个自律性行业管理组织，具有非政府性。在市场经济条件下，行业协会是行业管理的重要力量，是联系政府和企业的桥梁、纽带，可以发挥服务、自律、协调、监督的作用。

随着经济体制改革的不断深入和政府职能的转变，行业协会在我国经济社会生活中发挥了越来越大的作用。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：要“发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。”《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》又明确指出：要“积极拓展行业协会的职能”。温家宝总理在政府工作报告中也提出：要重视发挥行业协会、商会和其他社会组织的作用，坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。

行业协会的基本职能是服务，同时，也承担着一定的行业管理职能。行业协会的具体功能如下：

1.1 信息功能

信息功能主要是指为政府提供行业信息和行业发展报告，为行业提供权威统计资料、年度报告和信息咨询等[1]。提供信息的主要方式包括举办信息交流会、编发刊物、组建网站等。其中，组织信息交流会是行业协会为会员提供信息服务的重要方式。例如，中国印刷及设备器材工业协会，自1997年以来，每年举办一次“国际印刷信息交流大会”，国内外主要的印刷及设备器材的行业组织、公司及著名专家在大会上发布有关印刷的重要信息，给参会人员提供了一次获取国内外印刷最新信息的好机会。其次，绝大多数行业协会都办有自己的刊物，这些刊物在发布市场信息、政策信息、技术信息、行业动态等方面发挥了重要作用。再次，随着信息化水平的不断提高，不少行业协会组建了自己的网站，成为了行业信息交流的重要平台。

1.2 宣传教育和培训功能

首先，利用人才优势开展技术和管理人才培训，提高企业的整体效能。行业协会作为一个行业的群众组织，汇集和掌握了大批学有专长的高级人才。因此，行业协会能够根据企业发展的需要，组织开展安全生产、增收节支、节能降耗等方面的技术培训。例如，黑龙江省煤炭工业协会定期举办各种形式的培训班，进行知识、技术的培训，并聘请煤炭行业的专家学者进行新技术、新知识讲座，推动了煤炭技术管理人员知识更新，收到了良好的效果。

其次，利用身份优势，深入行业一线宣传行业常识、行业规范和政策法规。行业协会具有联系广、活动灵活的特点，可以充分发挥密切联系企业的优势，灵活多样地宣传行业规范、政策法规和行业常识，提高从业人员遵守行业规范的意识和依法从业的自觉性。

1.3 沟通协调功能

行业协会在沟通企业与政府方面能起到很好的中介作用。一方面，政府可以通过行业协会了解到企业真正的共同意愿和要求，行业协会提交的行业发展趋势报告可以协助政府拟定行业发展规划，制定行业标准和规范。例如，近年来，中国钨协充分发挥行业资深专家的作用，在调研的基础上，向国家有关部委递交书面报告和建议20多份，有关部委据此下发了近30个有关钨业治理整顿的文件，使钨矿的综合治理工作取得了明显的成效。另一方面，企业也可以在行业协会的帮助下，切实贯彻政府制定的法规和政策。

1.4 监督和规范功能

监督和规范功能，即行业协会的行业自律和管理功能。行业协会是一个自律性的组织，在代表成员共同利益的同时，必须对成员加以约束，即在遵守相关法律法规的前提下，制定行规或规则，以使成员自己约束自己的行为。行业协会这种自律性的行之有效的约束作用是行政手段所不可替代的，在我国政府职能转变、相关执行监督机构人手有限的情况下，行业协会的自律和管理功能尤其重要。

2 行业协会在煤矿安全生产中的作用

我国煤矿安全事故频发的主要原因包括安全管理体制不顺、安全监督检查不到位、安全培训徒有虚名，从而导致生产中的“三违”现象增加、矿工技能缺乏、基础设施简陋等。而行业协会则可以发挥其信息、教育培训、沟通协调和监督规范等功能，减少导致事故发生的因素，减少事故的发生。行业协会在保障煤矿安全生产中可以发挥如下作用：

2.1 通过安全宣传教育，提高工人的安全生产意识，形成安全文化氛围

行业协会可以在充分调查和研究的基础上，总结煤矿安全事故中的典型案例，编发成图文并茂的宣传册和生动直观的视频材料，深入企业，宣传安全生产的注意事项，说明安全事故后果的严重性，强调安全生产的重要性。从而督促从业人员提高对安全生产的认识和安全生产意识，树立起安全第一的思想，逐步形成“人人讲安全，事事讲安全，时时讲安全”的氛围[2]。

2.2 通过技术培训，提高从业人员技术水平

我国煤矿工人的整体受教育程度和技术水平偏低是导致安全事故频发的原因之一，因此，搞好职工的安全技术培训，努力提高职工安全素质是实现安全生产的基础工作。培训一方面可以提高矿工的专业技术水平，另一方面可以让矿工掌握专业预防和自救知识。自救和应急能力，是应对突发安全事故的关键要素。智利矿难的成功经验之一就是，被困矿工在被救援人员发现之前，能够迅速组织起来开展自救，有序撤退到避难所、成立临时领导小组、对给养进行配给、建立日常生活秩序等等。

我国《煤炭法》也规定：“煤矿企业应当对职工进行安全生产教育、培训，未经安全生产教育、培训的，不得上岗作业。”但是，安全技术培训要求授课人员既要具备一定的理论知识，又要具备一定的实践经验，而限于企业的条件，不可能每个企业都有自己的培训师资。因此，充分利用和发挥行业协会的专业和人才优势，开展安全技能培训是必然的选择。

2.3 充分发挥协会的规范和监督功能，制定和完善煤矿安全生产标准规范，弥补政府在安全监管方面的不足

没有规矩，不成方圆。要保证煤矿的规范化和精细化运作，必须从完善、细化规章制度和工作标准入手，建立一整套包括职能分工、岗位职责说明、工作流程等在内的工作标准和管理制度。只有如此，才能做到有章可循。而编制的制度和标准必须规范、符合工作实际，才能保证规范的可操作性和有效性。在这方面，行业协会可以充分利用自己熟悉行业、贴近企业的优势，整合行业的专业人才在充分调研和深入研究的基础上，制定出符合煤矿生产规律和特点的标准规范和制度，从而提高整个行业的规范水平。

其次，行业协会可以有效弥补政府安全生产管理机构在人员、技术上的不足，更好地做好安全监督工作。我国各级政府安全生产监督管理机构由于专业技术人员配备不足，安全监管机构难以起到真正的监管作用。通过行业协会，将各煤矿企业的安全管理专家集中起来，可以在一定程度上弥补安全监管机构在专业人员配置上的不足，并且，各企业的安全管理专家从事本行业安全管理时间长，经验比较丰富，可以起到事半功倍的效果。

3 充分发挥煤炭行业协会的作用应采取的保障措施

目前我国行业协会地位和职能还不明确，自主性不够，为保障行业协会作用的充分发挥，应该从改善协会外部发展环境和提高协会自身能力两个方面入手。

3.1 政府应为行业协会的发展营造良好的外部环境

首先，政府要出台相关政策法规，进一步明确协会的法律地位[3]。日本为了最大限度地发挥非政府组织的作用，专门出台了《工业事故预防组织法》，明确了各组织的地位与职责。而我国相关的法律法规均未出台，行业协会在安全生产方面的具体职能和应该扮演的角色不够具体明确。地位不明确，工作就不好开展。因此，政府需要通过制定和完善相关法规，进一步明确协会的法律地位和具体职能，以便协会能够放心地发挥自己的功能。

其次，政府应淡化权力，做好授权，通过向行业协会转移职能和购买服务扩大协会的发展和活动空间。例如，政府可以通过向行业协会购买服务的方式，由行业协会对企业进行监督，政府则作为服务购买者监督行业协会。也可以借鉴德国同业保险公会的做法[4]，经政府授权，由煤炭行业协会成立煤炭行业保险基金会，基金由行业协会管理，主要用于各煤炭企业的安全事故预防，协会可以利用保险基金，举办各种培训班，提高工人的安全生产技术水平和煤矿管理人员的管理水平。还可以从保险基金中提取一定比例的资金，帮助实力比较弱的煤炭企业改善生产条件和安全设施。同时，保险费用的缴纳同企业的安全管理业绩挂钩，管理好的企业降低费率，出事故的企业提高费率，使保险基金的缴纳成为煤矿安全成本的一部分，使企业出于降低成本的考虑提高对安全生产的重视。