采煤沉陷区移民安置问题探讨

宗云峰

（淮南矿业集团资源环境管理部，安徽省淮南市，232001）

采煤沉陷区移民安置问题探讨

宗云峰

（淮南矿业集团资源环境管理部，安徽省淮南市，232001）

分析了淮南矿区近年来在采煤沉陷区移民安置工作中所取得的成果，介绍了淮南矿区的移民安置模式，分析了面临的抢栽、抢搭、抢建难题，探讨如何进一步做好采煤沉陷区移民安置工作，认为采煤沉陷区移民安置工作的核心是处理好政府、企业、农民之间“法、钱、权、责”的关系，做到合法操作、合情补偿、合理分配、合规监管是做好沉陷区移民安置工作的重点。

采煤沉陷地 征地拆迁 移民安置

近年来随着我国经济发展的提速，国家对煤炭的需求量在大幅增加。为保证国家经济的可持续发展，淮南矿业集团挖潜增效，通过技改最大程度地提升老矿井的产能，同时也新建了一批现代化的大型矿井，确保了煤炭能源的供应，缓解了煤炭市场的供需压力。但随着煤炭资源开采强度的不断增大，地面受沉陷影响范围在迅速扩大，需搬迁村庄数量在大量增加，这一切冲击着社会和谐，影响着生态环境，同时也制约着煤炭企业自身的发展。因此，在开采煤炭资源的同时解决好采煤沉陷区移民安置问题，对化解当前社会矛盾，促进经济社会和谐稳定、快速可持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。

1 淮南市采煤沉陷区基本情况

淮南市总面积2585km2。截止到2009年底，淮南矿业集团公司采煤沉陷区总面积约91km2，占淮南市总面积的0.035%，其中积水面积约32km2，占沉陷区总面积的35%。根据淮南矿区多煤层开采、地表潜水位高等特点，预计未来一段时期内，地面受沉陷影响将呈现出前期在面积上快速增大，后期在深度上缓慢增加的规律。预计至2030年，淮南矿业集团公司采煤沉陷区总面积将达到275km2，其中积水面积达195km2，最大积水深度将超过20m。

2 淮南矿业集团沉陷区移民安置情况

2009－2011年，淮南矿业集团公司共搬迁171个自然庄约3.6万户，其中：2009年搬迁84个自然庄，2010年搬迁41个自然庄，2011年搬迁46个自然庄。规划建设了23个安置新区，建筑总面积575万m2，新区建设项目实行统一规划、分期建设、分批安置、统筹管理，预计全部建成后可供安置约4.8万户。作为全国较早开展采煤沉陷区综合治理的城市，淮南矿业集团公司高度重视沉陷区村庄居民的搬迁安置工作，通过采取一系列有力措施，不断进行摸索总结，取得了一定的成果，形成了淮南矿区的移民安置模式。

2.1 三级沟通，建立机制

采煤沉陷区村庄搬迁安置实行三级沟通，一是集团公司同市政府的衔接沟通，主要解决涉及搬迁的政策性重大问题；二是集团公司同区（县）政府的对接沟通，主要是执行搬迁政策，确定搬迁方案及指导搬迁工作；三是矿井同乡（镇）的沟通，主要解决实施搬迁过程中的具体问题，确保搬迁进度。同时，集团公司将矿井的村庄搬迁计划完成情况纳入年度责任目标考核，建立考核机制，实行对等奖惩，促进沉陷区村庄搬迁工作。

2.2 模式探索，和谐安置

根据采煤沉陷区特点，淮南矿业集团提出了“集中式搬迁、发展式安置”的村庄搬迁安置思路。根据发展思路，集团公司进行统一部署，提前3年对沉陷村庄进行预计，编制搬迁村庄计划，报经省政府批准后，实行集中、统筹、有序的整体搬迁。同时，不断积极探索搬迁村庄的安置形式，摸索总结出“建新、傍镇、近矿、扩村”等搬迁安置模式，实现“先搬后采”的和谐安置局面。

（1）建新。建设新集镇，当采煤沉陷区范围大、村庄多时，在沉陷区外统筹规划选取一处不压占煤炭资源的地块作为搬迁安置点，以城镇居民住宅小区的标准建设安置小区，集中妥善安置沉陷区的搬迁居民。同时区内配套建设学校、医院、商超等基础服务设施，使之逐步发展成新的集镇。如凤台县关店新镇、潘集区夹沟新镇等。

（2）傍镇。毗邻老城建设新区，充分利用老城镇的基础服务设施和公共事业资源，使新区受辐射带动快速发展成熟，老城镇人口集聚、规模得到扩张，最终老城、新区融为一体。如凤台县凤凰湖新城区、潘集区芦集新村等。

（3）近矿。农民通常乐意在煤矿周边集聚生活，形成有地域特色的地矿文化。因此，可以在矿区附近规划建设移民安置小区，配套建设商业服务设施，进行合理引导，有序经营。如凤台县顾桥矿农场新村、潘集区潘北新村等。

（4）扩村。打破行政区划扩展中心村，依托中心村划定搬迁安置区域，小村并入大村，强村带弱村，对沉陷村庄集中搬迁，合理有效配置资源，促使各类资源效益最大化。如谢家集区梨园新村、凤台县前岗新村等。

2.3 政府给力，新村建设

目前，新村建设的主要方式有两种。一是政府建设。政府作为搬迁安置工作的责任主体，直接组织协调搬迁安置新村镇建设；二是公司代建。政府通过招商引资或招标方式，引进有资质的房产建设投资公司进行先期代建。

2.4 基础保障，安居乐业

由于大量村庄搬迁和耕地数量的减少，应高度重视被征地农民的就业和生活来源问题，既要解决好安居之需，也要考虑到乐业之求。通过合理利用补偿资金，结合当地的发展条件，改造中低产田、调整种植结构、发展养殖业和加工业、开展职业技能和创业培训、建立农民创业园等多种途径，确保被征地农民的生活水平不降，长远生计有保障，从而实现发展式安置。

3 沉陷区移民安置工作难点

虽然淮南矿业集团公司近年来村庄搬迁安置补偿工作取得了一定的成果，但同时也存在着许多困难与不足，其中难点主要是对于征地拆迁“三抢”（抢栽、抢搭、抢建）行为的控建。征地拆迁“三抢”问题是全国范围普遍存在的共性问题，只要涉及征地搬迁之处，几乎都有在被拆迁地租地盖房建厂等现象，社会影响十分恶劣。矿区的征地拆迁工作所面对的“三抢”问题主要有四种情形。一是抢建房屋，丈量村庄强行建，待迁村庄突击建，周边村庄提前建，有平房顶上架铝塑板的“二层楼”、单砖建房等。只要听说要拆迁，几乎瞬间就能建成大量无门、无窗、无人住的房屋。二是抢建厂（场）站，有在耕地内挖塘买鱼养殖的，有规模各异的房改厂，还有国家保护动物养殖基地等。三是抢栽经济作物，有在地里迅速抢栽廉价果树苗的，也有将果树枝条插在耕地里。四是抢搭蔬菜大棚。目前，农用单体钢架大棚搭建起来方便快捷，抢建地区大多通过租借形式循环使用，几乎零成本，这边量过那边用，这村用过下村用等。这些做法为的就是能够最大程度套取征地拆迁补偿费，大有把补偿费当成“唐僧肉”、路过门口都希望能狠咬一口的心态，其原因主要存在主、客观等方面。

3.1 互相攀比，心存侥幸

抢建者一般认为只要造成既成事实，不管违法不违法，就得按高标准补偿，多建多补，少建少补，不建不补。群众在互相攀比，同时又有少数有权有势的“钉子户”存在，助长了抢建气焰。在利益的驱动下，形成大面积的突击抢建行为，致使“三抢”行为常态化。

3.2 执政力弱，担当力差

政府是征地搬迁工作的责任主体，乡（镇）政府往往默认或纵容抢建现象。一是乡（镇）政府为了减轻征地过程中的阻力，保证征地工作顺利进行，避免村民上访、闹事，尽量采取不闻不问的默许态度；二是村干部由村民选举产生，村民选票直接关系着村干部是否连任，村干部出于自身利益考虑，言行受到很多制约，尽量回避矛盾冲突，间接纵容抢建现象。

4 对采煤沉陷区移民安置工作的建议

采煤沉陷区移民安置工作的核心是处理好政府、企业、农民之间“法、钱、权、责”的关系，如何做到合法操作、合情补偿、合理分配、合规监管是做好沉陷区移民安置工作的重点和难点。

4.1 “法”要正

在依据法律政策做好征地搬迁安置工作的基础上，耐心细致地开展群众思想工作，使沉陷区移民安置工作做到有理、有据、有节、有度。

4.1.1 制定政策文件

积极衔接政府，推动出台涉及面广、操作性强的各类补偿政策文件，如建设用地、农用地等征地补偿类文件，人口等搬迁安置补偿类文件，耕地、沉陷地等青苗补偿类文件，养殖型、生产型等厂（场）站补偿类文件，关于抢建行为的管理办法，违规补偿处置意见等监管类文件。形成系统全面的补偿文件体系，使征地搬迁有法可依、移民安置自然有序。

4.1.2 打击非法抢建

国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第九条规定：“在告知征地后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。”；《刑法》规定：“通过抢栽、抢种、抢建地上附着物和青苗骗取征地补偿款数额较大或巨大的，可构成诈骗罪，情节严重者可判刑10年以上有期徒刑。”对于在征地范围违法抢建永久性建筑物，由政府相关部门出面告知农民抢建不仅不予登记补偿，且要限期自行拆除，如不自行拆除，由政府组织执法部门予以强制拆除，费用从该户补偿费用中扣除。制止非法抢建行为要毫不手软，才能有效避免出现扩散效应。

4.1.3 严格执行标准

一是对于同一地区同一类型情况的补偿必须严格按文件政策统一补偿标准，严禁出现同一类情况的补偿标准前后不一致现象，营造公平公正的补偿环境。二是坚守底线，要坚决杜绝违规者得利、守纪者吃亏的不公平现象。

4.1.4 强化审计监管

对现场实物测量、补偿费用标准、补偿商谈过程、补偿费用支付四个阶段进行审计监督，重点审计征地拆迁程序的合法性、现场测量的真实性、补偿标准的合理性，实现严格拆迁程序、加强过程监督，以确保征地拆迁补偿政策的执行，杜绝暗箱操作，切实保障国家、企业和被拆迁农户的合法权益。

4.2 “钱”要清

将政府、企业、农民所涉及的各项费用计清，做到清明公正。

4.2.1 农民个人应得补偿费用

将农民个人应得补偿费用明细进行张榜公布，接受群众监督，进行查缺补漏。费用明细（根据补偿方式确定）内容包括：家庭人口数（农业人口、非农业人口、子女、分户等）、房屋的合法面积（生产用房、违章面积、合法性的认定依据等）、房屋的补偿费用、地面附着物补偿费、房屋拆除费、（过渡期）安置补助费和其他应得补偿费用等。

北京大学人民医院魏来（摘要637）报告了中国3期临床研究，sofosbuvir/velpatasvir（SOF/VEL）治疗基因1～6型患者12周，耐受性好，12周总SVR为96%。不论是否有肝硬化基因1型、2型、6型均获得100%的12周SVR。基因3型12周SVR为83%（其中有16%患者为经治）。基因3b型有肝硬化的患者SVR相对低。一项来自意大利的研究显示SOF/VEL治疗基因3型12周，在代偿期肝硬化患者中的12周SVR为96.4%，在失代偿期肝硬化患者疗效欠佳。联合使用利巴韦林（RBV）未增加疗效优势。

4.2.2 安置新村项目费用

安置新村建设坚持“六公开”和“一监督”。“六公开”指规划公开，建设管理公开，工程招投标公开，建设费用使用情况公开，房屋造价公开，房屋户型和楼层的选择公开；“一监督”指村民选举代表对新村建设资金的拨付使用、工程招标、工程造价和工程质量等进行监督。

4.2.3 其他费用

其他费用包括征收宅基地、安置新村建设用地费用；按国家有关规定缴纳的各项管理费、税金等；开展工作的工作经费。

4.2.4 特殊情况

当新政策出台时，新、老政策的衔接是敏感问题，应提前做好预案。国土资源部近期表示，《土地管理法》修订将围绕征地制度改革，重点完善征地补偿安置制度，对农民房屋拆迁不再简单地按附着物补偿，要单独给予补偿，重分宅基地的采取房屋重置价安置，不再分配宅基地的则按当地城镇居民的居住水平安置等。

4.3 “权”要廉

沉陷区移民安置过程中，征地、拆迁、安置等各环节均涉及经济利益，所以权利便会由此而生。一旦权力错位或失控，悖离了权力的本质与运行轨迹，将滋生蔓延腐败现象。

4.3.1 端正心态

不少腐败分子在以权谋私活动中，不再是立即攫取现实利益，而是等多年以后，甚至退休以后，再连本带利收取好处。如：在土地征用、房屋拆迁、新村建设招投标等工作中，有意“放水”，其现实表现主要为失职渎职。从事征地拆迁安置工作必须端正心态，工作尽心，恪守职责，刚正不阿。

4.3.2 坚守底线

一些工作人员利令智昏，见利忘义，守不住清贫，耐不住寂寞，觉得钱少事多离家远、位低权轻责任重，羡慕别人的潇洒生活，便在征地拆迁过程中权钱交易，中饱私囊。为了得到一分利，结果给国家和企业造成十倍、百倍甚至千余倍的损失。征地拆迁安置工作必须坚守底线，善始善终。

4.3.3 自控言行

征地拆迁工作中的利益“腐败”点多、面广、量大。往往会出现工作人员利用职务之便，吃拿卡要，甚至不给好处不办事，给了好处乱办事等腐败，必须加以克服。征地拆迁安置工作要管好嘴，清静如水；管好腿，足不沾“灰”；管好手，干净踏实；管好心，无私无畏。

4.4 “责”要明

政府是移民安置工作的建设责任主体，煤炭企业是移民安置工作的经济责任主体，政府和企业只有各司其职、各负其责，才能使征地搬迁安置工作稳步顺利推进；只有善于倾听村民的呼声，解决他们在征地搬迁中遇到的困难，才能真正得到村民的理解和支持，使征地搬迁安置工作顺畅进行。

4.4.1 政府职能

移民安置过程中政府职责主要有编制规划、制定政策、组织实施沉陷区村庄搬迁和新村建成入住、农户补偿费的及时分发、用地报批及舆论导向等。

4.4.2 企业责任

移民安置过程中煤炭企业职责主要有提供不压煤地块方案供地方政府新村选址、按协议及时足额支付村庄征地搬迁安置费用、配合区县国土部门做好新村用地报批的基础性工作等。

4.4.3 农民知情权和参与权

法律修订中将完善征地程序，健全完善征地补偿安置争议协调裁决制度，进一步保障被征地农民的知情权和参与权。

5 结语

实践证明，征地搬迁安置工作是一项系统工程，必须统筹兼顾，整体考虑，前后衔接，才能逐步破解难题。坚持以科学发展观为指导，按照集中式搬迁、发展式安置的思路，统筹建设新村镇，不断完善社会保障制度，同时善于探索创新，因地制宜的解决好沉陷区移民安置问题，对建设和谐社会和煤炭经济的快速可持续发展将具有重大的战略意义。

［1］ 阎伍玖.淮南采煤塌陷区环境综合整治分析［J］.中国煤炭，2007（6）

［2］ 张新，董霁红.采煤塌陷地土地复垦项目后评价研究［J］.中国煤炭，2010（3）

［3］ 常西坤，郭惟嘉，温兴林，梁俊田.采矿塌陷区矸石回填建村模式探讨［J］.中国煤炭，2008（9）

On resettlement problem in coal mining subsidence area

Zong Yunfeng
（Resource and Environmental Management Department，Huainan Mining Industry Group，Huainan，Anhui 232001，China）

The paper introduces the fruits of resettlement work in coal mining subsidence area in Huainan colliery in recent years and its resettlement mode；analyzes the problems of rushing to plant and build；explores how to further perform the resettlement work in coal mining subsidence area.The core of resettlement work is to handle well the relations of"law，money，power and duty"among the government，enterprises and farmers；to accomplish legitimate operation，fair compensation，reasonable distribution and legal regulation is the key point for achieving the resettlement work in coal mining subsidence area.

coal mining subsidence area，land expropriation and housing demolition，resettlement

TD－9

A

宗云峰（1982－），男，工程师，主要从事矿区征地拆迁、生态环保等工作。

（责任编辑 张大鹏）