上海市地下空间开发与管理研究

2012-01-26赵田华ZhaoTianhua

住宅科技 2012年11期

■ 赵田华 Zhao Tianhua

0 前言

随着上海市居住人口的剧增和城市规模扩大化，不可再生的土地资源显得越发稀缺，因此，如何充分开发利用土地资源，使其发挥最大的经济、社会和环境效益，是各级政府和主管部门必须重视和解决的重要问题。而土地资源的利用率不仅包括了地上建筑，同时也涵盖了地下空间，特别是地下空间的开发必须遵循“先地下，后地上”的原则，一旦地上建筑形成，就难以再进行其地下空间的开发。目前，上海市对地上建筑的规划控制处于有序管理状态，相比之下，由于地下空间的开发管理缺乏相应的法律法规和有效的管理制约手段，因此无论是在规划制定和开发管理上，还是在日常使用管理和维修保养等方面均存在较多的缺陷，必须予以加强和改进。

今年，上海市房屋建筑设计院房屋质量检测站受徐汇区民防管理所委托，对其所管辖的部分早期建造的民防工程进行了排查与重点项目检测，笔者又作为九三学社徐汇区委组织的《关于加强徐汇区地下空间开发与管理》调研课题成员与撰稿人，参加了赴地下空间有关管理部门的调研会，并实地踏勘了建筑物地下室和民防工程的实际管理和使用情况，对上海市地下空间的开发与管理有了比较深入的了解，现提出建议如下，供有关部门参考。

1 目前上海市地下空间开发和管理中所存在的问题分析

1.1 规划管理难以控制

据徐汇区民防办统计，截止2011年6月，徐汇区共有各类地下空间1 912处，总建筑面积260.5万m2。其中民防工程714处，合计建筑面积69.53万m2(其中公用民防工程207处、11.72万m2，非公用民防工程507处、57.81万m2)；普通地下室1 198处，合计建筑面积190.97万m2。如以地下空间总建筑面积的80%（考虑到较早建造的地下空间大部分为一层）作为占地面积粗略计算，则徐汇区目前地下空间的总占地面积约为208万m2，仅占徐汇区域范围54.76 km2面积的3.8%左右，土地利用率可谓低也。对于今后区域范围内地下空间的发展规模和速度，由于尚未形成地下空间开发的控详规划，因此目前仍不可而知。

由于上海市对地下空间开发的规划管理没有强制性技术经济指标的控制，只是采取鼓励建设单位多建的方法，这样地下空间开发利用的主动权主要掌握在建设单位手中。作为房产开发项目，因需要地下车库解决车位配置，以及设备配套用房等，因此开发商的积极性较高，地下空间也得到了较为充分的利用。而作为政府或国企投资的公共建筑、市政建设、办公楼和保障房等项目，由于投资不足、工期偏紧等原因，往往存在“重地上，轻地下”的状况，如在徐汇区滨江公共活动空间开发时，为了赶在世博会之前完成和资金等原因，放弃了成片地下空间开发的极好机遇，留下了永久的遗憾。

因此，建议上海市有关主管部门应尽早立法制定对地下空间开发的规划管理条例，并据此制定各区地下空间开发的控详规划，使地下空间规划有章可循，做到有序开发，尽最大可能提高土地利用率。

1.2 正常使用功能难以实现

最近，我院检测站在对徐汇区民防管理所所管辖的早期建造的28个单建或附建的低标准民防工程进行了普查，发现其中仅有9个尚可使用，仅占普查总数的32%，其余的均存在不同程度的损坏，且普遍存在渗漏甚至地下水满灌的现象，已丧失了正常使用功能，并成为了蚊蝇孳生地，部分还存在了严重的安全隐患；有些尚在使用中的地下空间靠长期补漏和抽水度日，造成周边地下水的流失，引起了周边房屋的不均匀沉降和损坏；由于民防工程长期处于潮湿的环境中，又缺乏正常的维修保养，其通风和防爆设施基本上均已腐烂损坏，一旦发生紧急情况，根本起不到防空避难功能。

后期建造的和目前尚能使用的早期建造的地下空间，其中相当一部份已改变了原使用性质，成为了当地物业公司职工、外来人口的居住地，成为了消防、治安和卫生的死角，造成危机四伏。

1.3 管理不力，维修基金难以落实

针对地下空间使用中存在的安全问题，市政府已于2009年11月30日颁发了《上海市地下空间安全使用管理办法》，市民防办也制定了《上海市地下空间安全使用监督检查管理规定》，各区也已建立了地下空间联席会议办公室，由区民防办牵头执法。但据向有关管理部门了解，由于法不治众和历史遗留、各管理部门难以形成合力等原因，实际执法效果并不理想。在迎世博期间，作为一项综合整治内容，由街道牵头区民防办、居委会和物业公司等单位联合执法，对地下空间进行了全面排查整治，取得了较好的效果，但世博会过后，随着管理力度的减弱，各种顽症又旧病复发。

目前管理中主要存在的问题，①地下空间住人的顽症难以解决，由于物业公司是微利企业，员工收入低，公司又无法提供居住房屋给聘用的外地员工，因此相当一部分外地职工均居住在不具备住人条件的地下空间，既对员工的健康不利，也造成了消防安全隐患，影响了环境卫生，而不聘用外地员工，物业公司可能难以为续；②因历史原因，有些外地倒流回沪和无业人员全家住入了地下空间，因居无定所而无处迁移；③许多小区将地下空间作为自行车、助动车、摩托车车库，乱拉电线给电瓶充电，汽油挥发易发火灾，又无消防喷淋装置，致使险象环生，但由于是普遍现象，难以处罚；④地下空间缺乏专项维修基金，目前公用民防工程经费由区级财政负担，按每年计划执行，能得到基本保证；⑤非公用民防工程，原则上由产权单位负担，但是现实中由于各种原因，往往造成权责不清、互相扯皮的情况，导致维修养护工作不能正常进行；⑥普通地下室维护目前同样处于监管盲区，维修费按规定应从房屋维修基金中列支，这首先要取得70%以上业主和业委会的同意，目前，各小区对房屋公共部位的维修基金的动用也已经矛盾重重，更不要说将维修基金用于使用价值不大的地下空间，因此难以得到全体业主通过。

2 关于加强上海市地下空间开发和管理的若干建议

2.1 变独立开发为整体开发

目前，各建设工程基本上采用独立开发地下空间的形式，由于地下空间的开发在规划管理上有退界的要求，同时又要考虑对相邻基础的影响，还要留出地下管道铺设通道，基坑围护外边线不能出基地红线，又要与地下室之间留出一定距离的施工操作空间，因此，地下空间的占地范围越来越小，根本不可能做到满堂利用。而有些开发商为了增加地下空间面积，只能向纵深发展，但由于地下空间开发深度与造价之比以近乎于几何级数增加，因此深基坑施工不仅劳民伤财，又很容易对周边环境造成影响，甚至引起社会问题。

而地下空间的整体开发，既能取消各单体之间的间距，又避免了相邻基础的影响，能尽量做到充分利用土地面积，扩大地下空间占地范围，变深度开发为广度开发，对降低单价和保护环境均大有益处。且地下空间开发专业性较强，若由相关专业公司进行设计、开发与运行，则能进一步加强科学管理，确保建造质量。

据悉，目前徐汇区有关部门正在考虑在徐汇滨江等大型地块开发中尝试整体开发地下空间的做法，这将在充分利用土地方面迈出成功的一大步。当前外省市已出现由地方财政支出进行地下空间整体开发，地上建筑再由建设单位通过土地“招、拍、挂”的途径取得开发权的案例，如正在兴建中的苏州金鸡湖畔的“苏州中心”巨型开发项目，其地下四层总面积高达56万m2之巨的地下空间，系由国企苏州工业园区金鸡湖城市发展有限公司全资开发，地上建筑130万m2再由该公司与其他多个国际国内品牌大公司联合开发，建成后的地上、地下的地标性建筑，将在金鸡湖畔留下永久的辉煌。建议上海市可以先行尝试几个地上、地下分别出让，地下空间整体开发的试点项目，地下空间建成后，可以由一家集中管理，也可以按比例分别出让给地上建筑开发单位。成功后再在全市逐步推广，并逐步完善相应的法律法规。

2.2 民防工程应进一步提高“平战结合”的使用功能

目前分散建造的民防工程，面积均不大，又没有互相联通，平时利用率不高，应急状态下又不能真正起到防空避难作用，而平时的管理维修成本又较高，因此，应考虑从制度上有所改进。

现各开发项目的地下空间若不设置民防工程，必须按面积比例交纳异地建设费，许多开发商为了节省成本，就在地下空间中划出一块区域作为民防工程，按民防要求建造和验收后，就不再注意维修保养，因此若干年后这些民防工程就会“名存实亡”。目前，上海市的地铁和地下通道已日渐增多，国际上许多国家早已将地下公共空间兼作防空避难设施，既能节约成本，又能真正发挥“平战结合”的使用功能。建议民防办应积极鼓励开发商交纳民防异建费，并在政策上給予适当的优惠，以集中资金在大规模的公共地下空间中开发民防工程。

对于一些早期建造的民防工程，建议区民防办早作梳理，对其中确已丧失使用功能的工程，建议采用轻质材料填埋；对一些掩埋于公共绿地或空地下的工程，可考虑采用大开挖形式，利用原民防工程外围护墙和底板作为基坑围护，重新建造地下车库，以解目前居住区普遍存在的“停车难”的燃眉之急，或建造成小区公共活动空间，供居民使用；对于建于房屋之下的民防工程，建议进行修缮堵漏后作为仓库出租与居民作储物之用，以改善居住较为紧张的居民生活条件。区政府应支持解决部分改造资金，并每年拨付一定数量的对既有民防工程定期质量检测经费。

2.3 结合市政工程开发地下空间

目前，上海市的市政道路下除了地铁外，很少考虑过开发利用地下空间。欧美许多大城市均利用市政道路下面建造地下城，其中有宽敞的下水道，安装各种市政管线的共同沟，不仅保证了暴雨侵袭时的泄洪，也便于市政管线的修理更换，在发生天灾人祸时，还是避难的好场所。第二次世界大战期间，英法等国许多大城市在短时间内修复了市政设施和减少了战时平民伤亡，地下城功不可没。最近北京发生的“7·21”特大暴雨引发的城市深度积水，造成人员伤亡的特大事件中，唯有二环内的老城区鲜见积水，其中明清时代建造的古董级的渗排系统发挥了巨大作用，其泄水性良好的砖铺地面将雨水及时汇入地下暗河的涵洞中排出，有效保护了这些地区几乎不曾遭受积水内涝的困扰。

由此可见，在市政道路下设置功能齐全的地下城，不仅能建立足够泄洪量的下水道网络，安装和维修复杂的市政管线，还可以开辟畅通的地下车道，并与沿线建筑的地下空间连通，改善目前普遍存在的沿街车道出入口车辆拥堵和易发生事故的状况，应急状况下还能成为紧急通道和避难场所，这是健全现代化城市功能的一个重要组成部分。

鉴于开发现有道路下的地下空间确实困难重重，建议区有关部门先行在新辟道路和拓宽翻修道路下进行试点，根据不同条件开发地下共同沟或地下道路，摸索经验，逐步推广。对于各市政配套管理部门不属区政府管辖，难以协调的老大难问题，建议一是争取市综合管理部门支持，出面牵头协调，迎世博期间各部门的密切配合已是成功的典范。二是可尝试先由区地方财政投资建造共同沟，再租赁给各市政配套单位铺设地下管线的做法。

2.4 健全地下空间的使用功能

目前，各建筑物下面的地下空间主要用作停车库和设备配套用房，建议从节能环保等多方面综合考虑，健全地下空间的使用功能。

(1)从节约能源考虑，尽可能将一层地下空间做成半地下室，或多开设采光井，建造下沉式广场，减少照明、通风的能耗。

(2)沿地下空间外墙四周铺设地源热泵管道，供楼层使用。

(3)在半地下室或沿采光井和下沉式广场附近设置一些具备住人和活动条件的场所，配置必要的消防、通风和卫生设施，充分利用地下空间冬暖夏凉的特点，可供物业公司办公和工作人员临时居住使用，也可作为小区居民的公共活动空间。

由于目前私家车的剧增，规划要求的住宅车位配置率逐步提高，因此地下车库往往占据了地下空间的大部分面积。为充分利用地下空间，建议应积极鼓励开发商在地下车库中设置机械停车位，虽停车麻烦一些，但能降低造价，减少业主支出，省下的地下空间能够发挥更多的使用功能。

2.5 加强地下空间的规范管理

对于在调查中发现的目前在地下空间管理中存在的几方面问题，建议采取针对性措施予以解决。对于物业公司员工住地下空间问题，既然禁不住，不如督促物业公司在取得业主和业委会同意的前提下，对住人部分地下空间进行改造，增加通风、消防和卫生设施，由有关部门验收通过，并加强日常的检查和管理，定期进行紧急疏散的演习；对因历史原因非法入住地下空间，又无处搬迁人员，建议各部门联合执法，对经审核其经济条件符合租借廉租房或公租房标准的，则纳入解决范围，若不符合的，则通过司法途径予以解决；对于地下空间作为助动车、摩托车车库普遍存在安全问题，建议对售后工房，政府出资一次性解决安装消防喷淋和通风设施，对于商品房则督促业主与物业公司解决此问题，政府酌情给予适当的补贴；对于地下空间缺乏维修基金问题，有关部门应加大对公用民防工程维修基金的投入；同时建议积极向上级有关部门反映，制定相应的物业管理条文，在物业交付使用时即在维修基金中预留一定比例的费用作为地下空间专项维修基金，或将地下空间堵漏等应急维修项目列入公共部位应急维修范围，在取得专业单位鉴定报告和有关部门批准后，可以不通过业主同意，先行进行维修。