关于暴雨引发灾害的几点思考

刘传正

（国土资源部地质灾害应急指导中心，北京 1 00081）

2012年入汛以来，我国各地因区域或局地强烈降雨引起的山洪泥石流或城市内涝灾害等造成的人员伤亡事件已达数百人，特别是甘肃省岷县“5.10”冰雹山洪泥石流灾害造成59人死亡失踪，受伤114人，转移安置6404人。四川宁南县白鹤滩镇“6.28”矮子沟泥石流灾害摧毁并掩埋了位于沟道出口右侧的金沙江白鹤滩电站前期工程施工人员租用的一栋三层民房，造成楼房内施工人员及家属共计40人死亡失踪。北京“7.21”暴雨洪涝灾害造成77人死亡，房山、通州、石景山等11区（县）12.4万受灾，4.3万人紧急转移安置。

这些灾难的发生固然存在降雨大、来势猛、历史罕见、地形复杂、超过设防标准等客观原因，但无法否认的是，社会防灾减灾意识不强，防灾减灾知识不足。一个理性的、成熟的社区、城镇、乃至国际都市防灾避险意识应不断受到平日里有组织的激发，当灾害来临时才能有序应对，社会建设才能更加智慧地前行。因此，从战略层面分析，自然环境的合理利用与防灾减灾同等重要，不可偏废。一味强调自然环境的科学利用，人类的生存空间必然狭窄。片面强调防灾减灾，将有可能不顾环境的许可程度，而陷入疲于应对的局面。从操作层面讲，我国城乡社区或工程建设场所的防灾减灾“基本功课”尚很缺乏，甚至包括科学技术界在内，我们在灾害隐患的识别评估、预警响应、应急响应、基础设施、运行维护和发达国家的先进经验吸取等方面都迫切需要认真反思，系统整理，并逐渐有序地付诸建设。

第一，识别评估。在灾害隐患识别评估方面，沟道或河床显然是流水的通道，河漫滩在汛期也是山洪漫溢的区带，沟谷出口自然存在着大石头，说明此地历史上发生过山洪泥石流，沟床以上斜坡少见大树出现的区带应是山洪泥石流经常光顾或能够到达的位置，居住停留都应考虑是否会遭遇危害风险。但事实是，民房建设、施工住所选址，乃至野外旅行常常忽略了这些基本知识，甚至人为地制造隐患，如工程规划建设侵占河滩、沟床，随意堆弃工程渣石、生活垃圾，堵塞沟道、流路或桥涵，从而恶化环境，加重灾害。

第二，预警响应。发布预警后，公共管理机构、科学技术界、工程企业界和社会公众如何响应？预警响应的具体实施不仅缺乏意识，也缺乏知识。以北京“7.21”暴雨洪涝灾害为例，2012年07月21日10时至22日06时北京海淀、密云、门头沟、房山等多个站点测得的降雨量均达到1951年建站以来的最大值（有气象记录以来），最大降雨在房山河北镇降雨量达到460mm，平谷挂甲峪21日20时至21时降雨量达到100.3mm。北京市气象台21日一天连发5道暴雨、雷电预警，提醒公众和相关部门注意防范城市积涝、山洪泥石流等灾害。21日9时30分发布了暴雨蓝色预警、14时与15时30分连续两次发布了暴雨黄色预警、14时20分发布了雷电黄色预警、18时30分升级为暴雨橙色预警。应该说，工作还是做了的。问题是如何响应蓝、黄、橙色等不断升级的预警信息。政府部门、专业部门、工程建设企业和社会公众等各自应该采取什么对策？哪些对策是提示性的？哪些是劝告性的？哪些是强制性的？不同受众对各个环节必须作出怎样的有针对性的安排？四川白鹤滩镇“6.28”泥石流灾害中，地方各级政府根据雨情预报发布了地质灾害气象预警预报信息，矮子沟中上游流域557名群众和施工导流洞的38名武警水电人员及时撤离，避免了产生更多的人员伤亡，应该说是一个预警成功例子，进一步的问题是如何从好例中提炼出可推广的办法或规则。

第三、应急响应。随着预警级别的提升，发生灾害的前兆或险情就会陆续出现。预警响应自然转变为应急响应，公共管理机构、科学技术界、工程企业界和社会公众又应该如何响应？正确的方法应是明确启动了哪个层面的或全社会的应急预案，再是如何把应急预案转化为各个层面的应急能力、应急办法、指南或规则。因此，应急预案就是险情或灾害来临时各界共同行动的“协调器”。一旦这样，也就能够避免“暴雨当夜被迫停在街上的汽车被贴罚单”、“自愿者去机场免费接人，机场高速照常收费”，“机场协调无据，旅客因怕受骗而不敢上志愿者的车”等不和谐现象。同时，通过实际检验，也就会不断完善更新预案。这也是美国、德国等发达国家几乎每年都要进行各项预案的演练，根据演练结果修改预案内容的原因。当然是真演练，绝不是“假演戏”。

第四，基础建设。河流是城镇和乡村的血脉。关乎城镇或居民地基础工程长远安全大计的首先是区域防洪规划、土地利用规划、城镇建设规划，乃至生态屏障规划等。这些规划首先要合法合规，而法规制定的依据首先是对区域自然环境限制要素、人文历史限制要素、增长空间需求要素和最大灾害隐患要素等的综合考量。暴雨对北京城市本身并没有造成太大的危害，主要危害是暴雨和积水造成的城市秩序的混乱，以及人们对这种秩序的不适应。基础设施建设造成了大量的负地形，城市的天然排水能力又在下降，地下或半地下涵洞式立交桥积水“成湖”，立交桥又是城市交通的节点，造成车堵在路上，人困在车里。尽管暴雨来袭时北京全市约90座立交桥制定了“一桥一预案”，并有大型抽水泵车做到“车等雨”，仍难免被动应对。那种认为“一味地提高建设标准，建完后很多管道可能派不上用场，是资源的浪费”的说法，显然既忘记了工程建设设防的自然科学依据，也难以逃脱自我洗刷的嫌疑。

第五，运行维护。北京“7.21”事件后，北京城区雨水排水管道内沉积物的沉积状况调查发现，北京市近80％的雨水排水管道内有沉积物，50％的雨水排水管道内沉积物的厚度占管道直径的10％ ～50％，个别管道内沉积物的厚度占管道直径的65％以上，这自然更加凸显了排水能力的不足。1963年8月京城遭遇暴雨袭击，8月8日到9日，暴雨中心24小时雨量达420mm，城市周边一片汪洋，城内六海、积水潭漫出堤岸，护城河水一直逼到城墙根下。但是，北京四城安然无恙，拓宽疏浚的前三门护城河作为北城、南城主要排水河道，发挥了极为重要的排泄洪水作用，使特大洪水对北京城的危害降低到最小程度。2005年6月10日，局地降雨山洪造成黑龙江省宁安县沙兰镇小学105名小学生遇难，事后调查发现，除降雨强烈和来水急速外，也与学校前面小河的桥洞被堵塞，短时雍水抬高水位有关。因此，注重日常维护，每年汛前对照预案或规则要求，专门检查清理地下地表排水系统，也是减轻城市内涝的重要举措。

第六，先进经验。国际都市如何应对“水浸街”。英国伦敦排水管道系统的建立与排污能力不足导致霍乱的肆虐大有关系。地下排水系统1865年完工，全长达到2000km。下水道在伦敦地下纵横交错，伦敦的全部污水都被排往大海。法国巴黎密如蛛网的下水道总长近2400km，下水道里也会标注街道和门牌号码。日本东京地区的地下排水系统2006年竣工，主要是为避免受到台风雨水灾害的侵袭而建设的。东京的地下排水系统由一连串混凝土立坑构成，地下河深达60m，可进行各地的排水调度。东京江东区南沙地区就建立了雨水调整池，最大的池一次可以存储2.5×104m3雨水。莫斯科的排水系统很发达，其排水系统始建于1898年，整个系统网络总长7000km，共139个泵站，日排水能力为500×104m3。此外，还有27个积雪堆放点，日处理积雪能力为8.7×104m3。香港针对2008年6月的特大暴雨，政府制定了“跑马地地下蓄洪计划”，在跑马地赛马场地下建造6×104m3的蓄洪池。

北京紫禁城的排水设计，古人也布置了明暗两套系统。明排水是通过铺地做出泛水，通过各种排水口、吐水嘴排到周边河中。暗排水是通过地下排水道将水排到内外金水河。

北京“7.21”暴雨洪涝灾害事件引发社会舆论热议：“大都市非大楼群也”!“暴雨冲出中国现代化的原形”，“同世界接轨：中国与世界还隔着一条下水道”等，这些舆情无论偏激与否，都应看作是关心社会发展的反映，是一种醒语，一种公民意识的体现，是推进政府公共管理机构、科学技术界、工程企业界和社会公众“四位一体”协同防灾减灾的思想引擎。总之，北京“7.21”事件可以作为一个认识的转折点，现代都市地表华丽，地下“肚量”不足的时代应该结束了!因为，灾难再次发生才是真正的不幸!