着眼国家安全和发展战略全局合理确定国防费规模*

李湘黔，卢小高

(国防科学技术大学，湖南 长沙 410074)

一个国家安全形势、国家经济实力、国防和军队建设需求，是确定一个主权国家国防费规模的重要依据。当前我国的国防费在规模上未能完全体现国家安全形势的新变化和国家经济发展的新水平，也未能完全适应国防和军队建设的新要求。因此，适应国家安全新形势、经济实力新发展和国防需求新态势，确定我国国防费的适度合理规模，对当前和今后一个时期国防和军队建设具有重要的理论意义和现实意义。

一、根据国家安全形势新动向，适时调整国防费规模

当今世界，和平与发展仍是时代主题，经济全球化、世界多极化、社会信息化进程不可逆转，和平、发展、合作的时代潮流不可阻挡。但是，世界并不太平，和平中隐藏冲突风险，发展中潜伏未知障碍，稳定中伴随不安与动荡。我国国家发展面临的外部环境发生着深刻变化，国家安全形势出现了许多新动向，安全威胁的综合性、复杂性、多变性日益明显。对此，必须适时提高我国的国防费规模，为我国军事能力的快速提升提供足够、可靠的经费保障。

大国间军事竞争更趋激烈，我国安全环境面临诸多挑战。21世纪以来，世界各主要国家更加强调军事安全的重要性，不断加大国防费投入力度，国际军事竞争更趋激烈，军事安全的支配地位再次凸显。军事竞争的加剧使得我国安全环境面临的不确定性增加。首先，霸权主义对我国的遏制不断加强。纵观历史，发展必遭遏制，尤其是大国崛起，遏制与反遏制不可避免，一个新兴大国的发展和崛起总会引发外部世界特别是世界强国和周边国家的疑虑和遏制。随着我国经济的快速发展和综合国力的进一步增强，来自外部的对我国和平发展的疑虑、干扰和牵制已经并将继续增加。其次，我国周边安全态势复杂多变，形势不容乐观。我国国土和海疆均很辽阔，周边地缘政治环境非常复杂，对我国安全环境构成极大挑战。日本在经济发展后，政治诉求不断扩张，军国主义抬头，并由于其对中国特有的牵制地位而得到美国的大力支持。周边许多国家政局动荡，恐怖主义泛滥，大国势力角逐其中，都对我国安全和发展利益造成影响和威胁。要破解霸权主义对我国的战略围堵，从容应对周边安全环境的变化，我们就必须适当提高国防费规模，提高应对这些威胁与挑战的能力。

国家主权、统一和领土完整面临新的威胁，国家核心利益的维护任务加重。“台独”分裂势力依然猖獗，国家统一大业尚未完成，“台独”分裂势力及其分裂活动仍是两岸关系和平发展的最大障碍和威胁。美国继续向台湾出售武器，插手南海局势，严重损害我国核心国家利益。日本在东海钓鱼岛问题上频频挑起事端，对我领土主要提出了严峻挑战;菲律宾、越南等国家在南海问题上不顾中国在南海的主权和利益，恣意采取不利南海和平稳定的行动，我国维护国家领土主权、海洋权益的压力增大。新疆“东突”恐怖主义分子不断制造骚乱、“藏独”分裂势力活动频繁，对国家安全和社会稳定造成严重危害。要维护国家主权，实现国家统一，使领土不遭分裂，我们就必须适当提高国防费规模，不断加强军事斗争准备和军事能力建设。

非传统安全威胁日益突出，对我国国家安全影响逐步凸显。非传统安全威胁是与传统安全威胁相对而言的，指除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展构成威胁的因素。主要包括：经济安全、金融安全、生态环境安全、信息安全、能源安全、恐怖主义、武器扩散、疾病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒、海盗、洗钱等。非传统安全威胁日益普遍化，它具有突发性、流动性、跨国性特征，成为影响国家安全的重要因素。近年来，恐怖主义、跨国犯罪、能源安全、金融安全、自然灾害等非传统安全威胁在我国国家安全中地位有所上升。为有效应对这些不断出现的非传统安全威胁，我们必须适当增加国防费规模，在不断增强核心军事能力的同时，全面提高应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的能力。

国家利益多维拓展，迫切要求适当增加国防费规模以增强军事能力。改革开放以来，我国与世界其他国家和地区的联系日益紧密，国家利益的内容、涉及领域和维护方式都发生了重大变化。我国与其他国家的相互依存度不断加深，与更多国家形成了错综复杂的利益关系，国家利益的敏感性也日渐显现，国家利益的维护将受到越来越多的制约和挑战。我国与发达国家的利益关联和利益竞争交织并存，在贸易、人权等方面的矛盾和磨擦将长期存在。同时，我国与一些发展中国家间也存在的竞争，彼此利益协调的难度将加大。特别是，随着我国对外投资、对外贸易和对外部战略资源需求的不断增加，海上通道、国外资产和国外市场的安全问题的重要性也日益凸显。国家利益向海洋、天空、电磁空间等领域不断拓展，要求我们提升在这些领域维护国家利益的能力。然而，扩大对外经济贸易，保障我国的海上战略通道和能源资源供应，以及开发海上战略资源，都需要国家强大的军事力量作为安全保障，都需要增加对国防建设的投入。

可见，目前的国际和国内安全环境背景下，中国面临的安全威胁有传统的安全威胁、非传统的安全威胁，也有生存和发展中的安全问题，有国内的和国际的，也有政治的、经济的、社会的还有军事安全方面的。中国在发展过程中，既面对发达国家在经济、科技、军事占优势的这种态势，也面对着外部的战略防范和牵制，还面对着分裂势力和敌对势力的干扰破坏，以及在维护社会稳定、反对分裂、应对非传统各方面的挑战。只有加强国防现代化建设和相应增加军费开支，建设一支与国家地位相称、与国家安全和发展利益相适应的强大军队和巩固的国防，才能营造和平发展的战略环境，为发展中国特色社会主义提供有力的战略支撑。

二、适应国家经济实力新发展，适度增加国防费规模

如果说国家安全形势和国防需求决定了我们必须适度提高国防费的规模，那么国家的经济实力和财力则对国防费规模的增加起着一定的约束作用，增加国防费规模必须考虑和适应国家经济发展水平和承受能力。

从纵向来看，我国国防费增长速度慢于国家财力增长，国防费占国家财政支出比重持续下降。从上世纪80年代开始，随着我国工作重点转移到经济建设上来，国家有限的财力资源更多地向经济建设倾斜，国防建设处于低投入和维持性状态，国防费年增长都在5%以下，可以说是一个服从大局的“忍耐期”。在此期间，国防费增长速度大大低于国家财政收入增长速度，国防费占国家财政支出的比例持续下降，使得我国国防建设速度大大滞后于经济发展速度，出现国防建设与经济建设不协调发展的特征。90年代末以来，为了维护国家安全和发展利益，我国在经济实力不断增强的基础上，逐步加大了国防费投入，连续多年以两位数增长，是增长较快的“补偿期”，但国防费占国家财政支出的比例依然呈下降趋势(见图表1)。

表1 中国年度国防费占国内生产总值和国家财政支出的比重

从横向对比来看，在国防费绝对规模和相对规模上，我国与世界主要国家相比都偏低。例如，2009年，我国国防费实际执行数为4951．10亿元人民币，约合692亿美元，比上年增长18．5%，占当年国家财政支出和GDP的比例分别为6．49%和1．4%;而同年美国国防费为6610．49亿美元，占其当年财政支出和GDP的比例分别为17．3%和5．2%。2010年，我国国防预算为5321．15亿元人民币，占当年全国财政支出预算的比例仅为6．3%;而同年美国国防费为7192亿美元，占其当年财政支出和GDP的比例分别为19．9%和5．5%。2010年，中国国防费只是美国国防费的12．3%，人均国防费只有美国的2．5%，军人人均国防费也只有美国的6．6%，投入水平相对较低。目前世界主要国家的国防费占GDP的比重大多维持在2．5%至5%之间，而中国自1986年以来的25年间国防费占GDP的很少超过2%，近年虽有“补偿性”增长，但比重仍维持在1．4%左右，(见图表2)。

表2 中美两国1989年-2009年国防预算对比

从国防费的经济可承受性来看，我国也应当适度增加国防费规模。我国近些年国内生产总值和国家财政收入的增长率都比较高，特别是国家财政收入的增长率明显快于同期国内生产总值的增长率，应该说国家的财力大为增长，完全有能力增加对国防的投入。我国国民收入增长的速度决定了国防费开支增长的速度，国民收入增长的稳定性也决定了国防费开支增长的稳定性。从世界各国，特别是西方主要国家的情况对比来看，我国国防费占国内生产总值和国家财政收入的比例都是明显偏低的。因此，我们既有必要也有能力稳步提高国防费的规模，今后一个时期，在保持我国经济持续较快发展的同时，国防费投入也要进入一个相对稳定的“协调期”。现阶段，我们应加快向国防投资的步伐，逐步提高国防费的绝对规模和相对比重。按照国防经济学术界的观点，国防费占GDP的比例在2% ～4%之间，是比较安全的比例区间。参照世界主要国家的经验值，我们应将军费占GDP的比例适度提高。提高到一个什么水平才算适度呢?从多方的研究结论来看，我国争取将国防费占国内生产总值的比例提高到2% ～2．5%的水平可能是比较适度的。

总体来看，我国的国防预算遵循着“量入为出”的原则，是根据国家财力的实际情况来决定的。一方面，当经济发展较快、国民收入和国家财政收入增长较快时，国防费也应有相应增长。另一方面，我们要坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线不动摇，不能以牺牲经济发展为代价来发展军事力量。在国防费支出问题上，我们要始终权衡好这两方面的关系，既要随着经济的快速增长而稳步增加国防费规模，但又要坚持适度的原则，不能超出国民经济可以承受的范围。

三、围绕提升核心军事能力，适当提高国防费规模

有效履行军队的使命、完成多样化军事任务，必须具备相应的军事能力，特别是核心军事能力。军事核心能力就是指军队在战略上确保对适度军事斗争的竞争优势并完成其使命的能力。就现阶段而言，核心军事能力的本质是打赢能力，是打赢信息化条件下局部战争的能力。军事变革是核心能力的转移，是旧的核心能力被新的核心能力所取代的过程。在当前世界新军事变革的背景下，核心军事能力集中体现为信息优势为主导的实战能力和威慑能力，更具体地说，就是以强大的信息掌控能力、远程精确打击能力、联合制空制海能力、快速战略投送能力、综合支援保障能力和灵敏的指挥控制能力为基本内容的现代作战能力和战略威慑能力。然而，军事核心能力的建设需要大量经济资源来支持，突出以核心军事能力为重点的多样化军事能力建设，这需要比以往更多的国防费投入。

新军事变革的本质是信息化，信息掌控能力和制信息权变得日益重要。世界各国纷纷压缩传统项目开支，加大信息化指挥控制系统和信息化武器装备建设经费投入力度，加强对信息化战争的研究，用于军队信息化建设的费用大大增加，这是要求国防费规模适度提高的一个因素。

提升远程精确打击、联合制空制海、战略投送和远程作战、综合支援保障等核心军事能力，要求我们大力加强二炮部队和海军、空军的建设，这些军种所需的武器装备都非常昂贵，进行相应军事训练的费用也更高，因而需要大量的国防费投入。这种军事力量发展结构的变化和重点方向的变化也意味着需要比以往更多的国防费。

建设核心军事能力离不开国防科研生产和军事人才的培养。新军事变革既是核心军事能力的转移，也是知识体系的更新。要建设信息化军队，实现打赢信息化战争的目标，就必须加强国防科研生产和高技术武器装备建设，也必须加强新型军事人才的教育和培养，这两方面的投入需求同样巨大，也要求适度提高国防费规模，为提升我军核心军事能力提供可靠的技术装备支撑和人才支持。