“三农”资金廉政风险防控管理的方向与路 径

●杨维立

近几年，中央密集出台强农惠农政策，每年投入多达万亿元资金用于改善农业生产、农村民生，维护农村社会稳定。然而，涉农职务犯罪案值最近呈现出上升趋势。在各种项目和补贴资金下拨过程中，一些基层干部却利用职务便利，套取、侵吞、挪用涉农惠民资金，破坏“三农”政策实施、危害农村稳定、侵害农民利益。如何保障中央“三农”政策落实到位，保证惠农资金安全、足额落到实处，怎样防范廉政风险已成为必须解决的课题。本文针对“三农”资金廉政风险防控管理面临的问题，提出一些肤浅的看法以供大家参考。

1 加强“三农”资金廉政防控管理的紧迫性和重要性

党的十七大报告明确指出：“解决好农业、农村、农民的问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。这充分说明农业、农村、农民的问题关系到社会的稳定，关系到社会主义和谐社会的发展，关系到国民经济发展的全局。近年来，党和国家不断加大对“三农”的资金投入。然而，这些资金却成为有些人眼中的“唐僧肉”。据最高人民检察院透露，涉农职务犯罪近几年呈明显增多之势，问题十分突出。“三农”资金廉政风险防控工作的重点在基层，难点也在基层。2012年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》日前正式公布。意见提出，要切实加强财政“三农”投入和补贴资金使用监管，坚决制止、严厉查处虚报冒领、截留挪用等违法违规行为。6月1日，最高人民检察院与中央农村工作领导小组办公室、国家发展和改革委员会、教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、水利部、农业部、卫生部、审计署、国家林业局、国务院扶贫开发领导小组办公室等13个部门联合下发《关于在查办和预防涉农惠民领域职务犯罪工作中加强协作配合的通知》（下称《通知》）。《通知》要求建立联席会议制度，形成惩治和预防涉农惠民领域职务犯罪合力。研究腐败发生规律，与时俱进地更新预防腐败观念，创新预防腐败模式，防控廉政风险是从源头上治理腐败，推进党风廉政建设，促进社会和谐发展的永恒主题。

廉政风险原本是我们党在加强和改进党的建设、反腐败的过程中产生的一个名词，它的原义是指党员干部在执行公务或日常生活中发生腐败行为的可能性。廉政风险防控是将党员干部在执行公务和日常生活中发生腐败行为的可能性，作为一种风险进行有效控制。胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次、第六次全会上指出：要“健全廉政风险防控机制”、“全面推行廉政风险防控管理”。2011年8月30日，中央纪委监察部、国家预防腐败局下发《关于加强廉政风险防控的指导意见》，要求在排查廉政风险“全面防控”的同时，加强“重点防控”。这是中央层面传递出来的一种良好信号，表明规范权力运行将向科学化、规范化和完备化进一步发展。许多地方已在廉政风险防控方面作出了积极的探索，并取得了一定的成效。据统计，截至目前，全国31个省（区、市）中开始部署廉政风险防控工作的有21个、试点有10个；55个中央纪委、监察部派驻机构驻在部门中，在机关开始部署的有15个、试点有12个，在系统开始部署的有17个、试点有8个；同时，部分”三农”资金、金融机构、高校等企事业单位也启动了廉洁从业风险防控工作。其中比较突出的有“崇文模式”和“昆山模式”。2007年初至8月，北京市崇文区纪委、监察局开始在区劳动和社会保障局、区检察院、区地税局等6家试点单位中试点施行一套以“三类风险（思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险）、三道防线（前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法）、四个环节（计划、执行、考核、修正）”为主要内容的廉政风险防范管理机制，先后解决了理论基础的完善、风险识别的方法、措施制订的途径、考核评估的内容和工作的组织实施等问题，最终形成了《崇文区廉政风险防范管理实施办法（试行）》及其配套文件。2007年5月15日，江苏省昆山市纪委、监察局在全市正式启动“查找廉政风险、建立防控机制”工作。主要包括全面推行诫勉提醒、诫勉督导和诫勉纠错“三诫勉”制度，启动廉政预警、动态预警和保护挽救机制，制作廉政风险流程图等。此外，其在全国率先创立“廉政风险防控标准化工程”，将廉政风险防控机制纳入计算机程序化、标准化管理。这些好的做法和成功经验值得各地在“三农”廉政风险防控中学习和借鉴。

社会主义初级阶段的阶段性特征,决定了党风廉政建设仍是成效与问题同在,防止力度加大与腐败现象易发多发共处,反腐倡廉制度创新和新的更加隐蔽的腐败现象不断出现并存。经济转轨的过程，也是适应社会主义市场经济体制的法律体系不断建立健全的过程。制度缺位或缺陷会产生腐败机会，而良好的制度则能有效防治腐败。制度建设的根本目的是节约成本，既节约社会交易成本，也节约社会治理成本。因此，防治腐败的一个重要方面就是加快法律制度建设，约束法人和自然人的各种行为，减少投机空间。大量的案例表明，一些”三农”资金的内控机制存在着这样那样的问题。比如，流程、制度设计不科学、不规范、不便民，权力配置不合理，监督制约措施效果差，责任追究机制不健全等。“凡事预则立，不预则废”，我们必须把大力加强”三农”资金廉政风险防控作为预防腐败工作的重中之重，争取工作主动权，构筑“党委政府领导，各级纪检监察机关、各涉农部门认真履行职责齐抓共管，全社会广泛参与”的工作模式，全面推进廉政风险防控工作，既要创新预防机制，完善防控制度，更要不遗余力地增强执行力，狠抓法律制度的落实，不留死角、不打折扣、认真贯彻好每一项制度，不断提高法纪执行力水平。

2 “三农”资金廉政风险防控管理的现实问题

2.1 缺乏正确的廉政风险理念

正确的廉政风险理念既不是对风险的刻意回避，视而不见，也不是对风险过分强调。对照现实来看，一些涉农部门的廉政风险理念需要进一步调整。少数涉农部门对廉政风险管理的认识仍停留在职能管理的层次上，“三农”资金风险管理缺乏必要的高度，也没有得到必要关注。仍然存在着说起来“重要”,做起来“次要”,忙起来“不要”的情况。

2.2 缺乏系统性风险管理手段

廉政风险管理缺乏风险分析和度量手段，缺少专门化的风险管理工具，缺乏全局性的整合框架和主线。实践中，一些基层单位的领导干部和干部职工排查风险点凭主观靠经验，缺乏科学性；廉政风险防范决策多经由少数几个人或临时人员组合拍板，较少通过集体讨论、调研和专家论证，缺乏民主性。

2.3 全面风险管理还未渗透到组织和流程的各个层面

廉政风险理念往往缺乏清晰的表达和内部贯彻，廉政风险防范管理方案在执行过程中，预期标准被降低，逐步偏离原定目标：“三农”资金廉政风险防范管理规定在执行的过程中，随着时间推移和情境转换，实施力度越来越小，虎头蛇尾，预防效果差强人意。

3 “三农”资金廉政风险防控管理的努力方向

开展廉政风险防控的目的是以腐败易发多发的领域和部位为重点，逐步建立覆盖党的机关、司法机关、行政机关和国有企业、事业单位的廉政风险防控机制；在充分实践的基础上，使廉政风险防控机制运行顺畅，制度配套完善、执行有力，预防腐败成效明显提高，在惩治和预防腐败体系建设中发挥重要作用。“三农”资金怎样才能确保廉政风险防控的效果？如何提高法纪执行力水平？管理学中有个著名的“热炉法则”：在工作中违反了规章制度，就像触碰一个烧红的火炉，会得到“烫”的结果。该法则将规章制度喻为“热炉”，其效应在于预先警告、人人平等、一触即烫、不留空隙、不讲情面、动真碰硬，具有警示性、即时性、必然性、公平性等特征。“热炉法则”对廉政风险防控同样具有很大的借鉴意义。

3.1 强化“警示性”

热炉火红，不用手去摸也知道炉子是热的，是会灼伤人的。这就告诉我们抓廉政风险防控工作，首先要提高涉农部门干部职工的廉政意识，要加强党纪条规和法律的学习宣传。让大家都知道党纪条规、法律法规是不能违反的行为准则，是不可逾越的红线。寓教于乐，寓警于例，寓情于景，将“热炉”的危害性讲在前，要持之以恒、常抓不懈，让每个人都知道热炉的危害，都产生畏惧的心理，从而不敢越雷池半步。

3.2 落实即时性

当你碰到热炉时，立即就被灼伤。对于敢于以身试法的人员、不怕烫伤的人员，或者意识不到热炉无情的人员，就要下定决心，不讲情面，不能手软，只要违反法律制度，即使没有形成后果，仍然要见一件抓一件，抓一件立即处理一件。侥幸心理是腐败行为者共同的心理特征。如果违规与处罚时间间隔延长，则会减弱处罚的效果。要形成“热炉效应”就必须违纪必纠，违法必惩，做到果断及时，从而确保火炉的效用发挥到最大，防患于未然。

3.3 体现公平性

不管是谁碰到热炉，都会被灼伤。无论何人，只要违反法律制度就必须受到相应的处罚，做到一碗水端平，一把尺衡量，对事不对人，公平、公正，不偏不袒。要坚决杜绝人情，杜绝外在因素的干扰，对于违法违纪的事情绝不姑息。中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮曾指出：“现在不少腐败案件一经查实，往往就是大案要案。要建立有效机制，从权、钱、人等易于滋生腐败的关键环节入手，真正做到干部小违纪的时候就能及时发现，就有人管、有人抓”。只有这样，法律制度才能成为法宝，才能使更多的人懂得不可玩火、不越雷池的道理，决不能大事化小事，小事化无事，讲人情，讲关系，那样热炉就会冷热不均，效用无法发挥。

4 “三农”资金廉政风险防控管理的实践路径

大量事实表明，“三农”资金廉政风险防控管理在思想认识、方式方法、程序等方面，仍需要进一步健全完善科学合理、衔接配套、运行规范的制度性、机制性规定。重点把握好查找廉政风险点、根据廉政风险点建立相应的防范制度、根据有可能出现的廉政风险，建立相应的问责机制、督促制度落到实处等四个环节。廉政风险防控强化警示性、落实即时性、体现公平性，需要在以下五个方面多下功夫：

4.1 提高认识是前提

涉农部门干部职工尤其是领导干部要提高对加强廉政风险管理的重要性、必要性、紧迫性的认识，把廉政风险防控作为一项重点工作来抓，着力提高全体干部职工防范廉政风险的自觉性。搞好廉政风险防控是克服以往职务犯罪预防工作随意性强、缺乏长远规划等方面的不足，按照科学发展观要求增强预防腐败科学性、规范性的一项重要措施。但是，这项制度目前还是一种前沿性探索，仍需在改革创新中不断加以完善。一是在工作理念上，要切实防止防控“走过场”、“一阵风”的思想，把廉政风险防控作为反腐倡廉建设的一项重要的、经常性的工作来抓。二是在工作重点上，要牢牢把握“防控什么、怎样防控”这个核心，抓紧建立行之有效、操作简便的方法手段和防控体系。三是在工作体制上，要健全完善党委统一领导、各级纪检监察机关认真履行职责、涉农部门密切配合的工作格局，形成对症下药、成果共用、信息共享的防控体系。

4.2 制约和监督权力运行是核心，完善制度机制是重点

中国人民大学廉政研究中心主任毛昭辉教授分析说：“需要注意的一个问题是，现在风险点的查找、防范制度的设计和构建，往往都是由本单位、本部门来完成，纪检监察机关再检查看是否到位。但是，提出来的风险点是否得当，提出的办法是不是能杜绝这个风险，这是一个问题”。各地党委政府对于“三农”资金的监管和廉政风险防控要发挥主导作用，组织协调社会力量，以制约和监督权力运行为核心，以完善制度为重点，按照“项目确定、拨款支付、检查审计三分立”的原则，实现财政支持“三农”资金的直接集中支付；把研判“三农”资金内控机制作为加强廉政风险防控的样本，通过解剖麻雀，努力掌握指导面上工作的主动权。督促有关涉农部门进一步建立健全各项管理制度和操作规程，强化了对薄弱环节的监控管理，杜绝管理“断层”和风险控制“盲区”，为有效防范廉政风险提供制度保障。形成纵向层级管理、横向流程控制以及授权制约和平行制约相互协调的权力运行监控机制，确保权力运行规范、合法。

4.3 创新方法是重点

防范廉政风险仅仅靠制度规定是不够的，还要靠管理，靠创新。廉政风险防控重在防控措施的建立，当风险转变为现实，就给公共利益带来了无法挽回的损失。一要整合资源，采用现代技术手段，并有针对性地采取民主测评、个别谈话、查阅资料、实地查看、专项调查等方法，与日常掌握的情况相互印证，互为补充，综合分析。二要扩大民主和透明度，增强防控工作的公信力。要按照“能公开的尽量公开”的原则，建立健全防控工作的预告、民意调查、群众“热线”、结果反馈等制度，充分落实群众的知情权、参与权、选择权和监督权，使防控工作真正建立在坚实的群众基础之上。三要加强培训，建立高素质的防控工作队伍。廉政风险防控是一门科学，只有建立一支党性强、业务精、作风好的廉政风险防控队伍，才能承担这一重任。要坚持领导、专家和纪检监察机关干部相结合，不断提高防控工作专业化水平。

4.4 提高执行力是关键所在

美国管理学家拉里·博西迪和拉姆·查兰在《执行》一书中提出：“执行应该成为一家公司的战略和目标的重要组成部分”。结合职能转变和预防腐败的新要求，及时调整廉政风险内容和防控措施，逐步建立健全监督检查、考核评估、纠错整改和责任追究机制，确保权力运行到哪里，廉政风险防控就跟进到哪里。对”三农”资金而言，主要应做到以下三条：一是要将廉政风险防控纳入年度目标管理，直接与党风廉政建设目标量化考核挂钩，把廉政风险防控开展情况与干部考核奖惩、选拔任用、管理监督等有机结合，提高防控水平，促进经济社会发展，对取得重大成绩的单位和个人给予表彰奖励；二是要按照“一岗双责”、“谁主管，谁负责”的原则，落实挂包领导、责任单位、责任人，一包到底直至问题解决；三是要实行责任追究制度，对在廉政风险防控中重视不够、处置不力、工作不到位的单位和个人，按照有关制度规定，启动倒查制度，追究相关领导和责任人责任。

4.5 营造良好的廉政氛围是可靠保证

由于廉政风险具有内生性特征，决定了防范廉政风险还应在建设廉政文化、开展警示教育，提高涉农部门干部职工的道德素质和防腐抗变的能力、构筑坚实的道德防线上狠下功夫。无数大案要案实例表明，那些违法犯罪分子无不是丧失了理想信念，陷入了拜金主义、享乐主义和腐化堕落的泥潭。防控廉政风险最根本还应从治本入手，要有针对性地加强对干部职工理想信念、思想道德的教育，积极开展廉政文化建设，引导干部职工树立正确的人生观、价值观和荣辱观；教育干部职工珍惜现有的工作、生活环境，爱岗敬业，乐于奉献，自觉抵制各种诱惑，远离违法乱纪；要加强职业道德教育，引导干部职工增强道德意识和法制意识，遵章守法；要警钟长鸣，加强对有不良行为干部职工的转化教育，严防道德风险。

5 结束语

反腐倡廉，防胜于治。开展廉政风险防控意义十分重大。“三农”资金的廉政风险是客观存在的，只有整合资源、认真面对、审慎思考、科学分析、积极应对，充分审视各个环节和操作程序中存在的风险点，评估各单位面临的廉政风险大小，制订切实可行的防范方案并狠抓落实，方可有效化解廉政风险。“三农”资金的廉政风险防控涉及许多方面,是一项长期的、非常复杂的系统工程，本文无法完全涉及，希望本文能对各地”三农”资金廉政风险的查找和防控起到一定的启发作用。