论现代化进程中社会矛盾纠纷的化解——江苏昆山社会矛盾化解实例分析

宋爱明(江苏省昆山市司法局党委书记、副局长 江苏昆山 215300)■文

改革开放以来，随着工业化、城市化、信息化和国际化的加快推进，昆山市经济实力显著提升、民生质量持续改善、社会事业全面繁荣、城乡面貌日新月异。2007年起，昆山在高水平建设全面小康社会同时，全面开启了率先基本实现现代化的新征程。相对于重在经济发展的小康社会建设而言，基本实现现代化则要求经济发展和社会建设的统筹推进。不断完善人民调解制度、创新大调解工作机制、积极化解各类社会矛盾纠纷、平衡各种利益冲突，无疑是社会建设和管理，保障和服务民生，推动现代化建设的内在要求和重要途径。近年来，昆山始终把社会矛盾纠纷调处工作放在加强社会管理创新、适应现代化建设需要的前提下去思考和探索，走出了一条昆山现代化进程中社会矛盾纠纷调处工作的新路子。

一、现代化进程中社会矛盾纠纷呈现的新特点

近年来，随着昆山改革开放和现代化建设的深入推进，经济社会发展呈现出诸多的特点:昆山首先是一个开放的城市，人员、资源、信息等要素加速流动和集聚，各种外部矛盾也随之输入;其次是一个转型发展的城市，社会结构深刻变动，社会利益格局深刻调整，人们思想观念深刻变化，社会认知和价值观念也日益多元化;再次是一个工商城市，在外企文化影响、企业用工等领域呈现出诸多社会问题，同时，信息社会、网络社会和虚拟社会的极速发展所带来的挑战，极大地改变了传统社会建设管理的理念。昆山现代化建设在为经济社会发展带来巨大变革的同时，新领域、新特点、深层次的社会矛盾纠纷随之而来，使得社会矛盾纠纷调处的难度明显增大。具体表现在:

(一)类型多样化。在新形势下，人民内部矛盾已由传统的婚姻家庭、继承、赡养、邻里等民间纠纷扩展到征地拆迁、土地承包、劳动争议等以经济利益诉求为主要特征的新型矛盾纠纷。

根据表1 数据可见，从总数上看，昆山社会矛盾纠纷总数较大，呈上升趋势;从发展趋势来看，新型社会矛盾纠纷日益突出，增长速度超过传统民间纠纷，而且新型社会矛盾纠纷在纠纷总量上的占比不断增大，2009年占到39.2%，2012年已经增长至57.3%。

根据表2 数据可见，2011年，物业纠纷、赔偿纠纷、劳动争议纠纷、邻里纠纷和道路交通事故纠纷位列前五，合计占调处纠纷总量的53.1%。新型矛盾纠纷以利益冲突为特征，且涉及政策、法律、经济等专业知识，单靠传统以情感人、以理服人的调解方法难以奏效。值得注意的是，传统性矛盾纠纷内涵也发生了变化，出现了利益诉求的新特点。

表1 :昆山市传统和新型社会矛盾纠纷增长图(2009 －2011)

表2 :昆山市社会矛盾纠纷类型图(2009 －2011)

(二)性质复杂化。一是主体多元化。传统的社会矛盾纠纷多发生在个人之间，现在则扩展到个人或群体与企业、基层组织、政府部门之间，还有企业与企业、基层组织和政府部门之间，有的矛盾纠纷涉及多个主体。二是群体性矛盾纠纷凸显。近五年来，昆山群体性事件呈高发态势，数量不断上升，规模不断扩大。三是跨地区、跨部门、跨行业的疑难复杂纠纷频发。昆山有着来自56 个国家和地区的7000 多家外企，10 多万的外商和家属，以及90 多万的外来务工人员，涉外、涉企纠纷一旦发生，因其不同国家和地区背景、法律和文化的差异性，调处难度也就更大。

(三)方式对抗性。市场经济体制建立以后，经济利益、物质利益成为生产和生活的主要驱动力，人们更加注重和追求与自己密切相关的个人利益，由利益冲突引发的矛盾纠纷，当事人情绪容易失控，行为较为激烈。同时，昆山经济社会发展迅速，但是相对应的一些社会服务和保障体系不能满足群众的需要，社会的诉求表达机制、民主参与决策机制没有完全形成。由此引发的一些矛盾纠纷在形成初期未能得到及时有效的解决，在纠纷的演变过程中，参与者的合理性诉求与不合法的方式交织在一起，群众的自发行为和一些别有用心的人插手利用交织在一起，社会矛盾纠纷的对抗性就增强，处理难度增大。有一部分矛盾纠纷当事人甚至抱着“小闹小解决、大闹大解决”的错误想法，为引起政府关注而采取停工停业、越级上访、集体上访、聚众示威形式，以求问题的解决。此类矛盾纠纷一旦处置不及时或者化解不力，所带来的社会影响和负面效果都是巨大的。

二、现代化进程中社会矛盾纠纷调处工作的主要做法

近年来，按照省、市对加强新时期社会矛盾纠纷调处工作的各项要求，昆山积极拓展社会矛盾纠纷调处工作领域，加快提升调处能力建设，建立完善调处工作长效机制，提升调处工作实效，使大量的社会矛盾纠纷得到及时有效的调处和化解。2011年以来，全市各级各类人民调解组织共受理矛盾纠纷20861 件，调处20861 件，调处成功20845 件，调处成功率99 %以上，防止“民转刑”案件8 件82 人，防止群体性上访事件123 件4726 人，为创新社会管理和现代化建设营造了和谐稳定的社会环境，昆山已连续5年被评为“全省社会治安安全市”，2011年，市司法局荣立司法部“集体一等功”;市人民调解委员会被评为“江苏省优秀人民调解委员会”;花桥镇司法所荣获“全国模范司法所”称号;10 名人民调解员被评为“苏州市百佳人民调解员”，1 名人民调解员被评为江苏省调解能手，花桥镇司法所所长朱全元被评为全国人民调解能手。其具体做法:

(一)拓宽网络，构筑纠纷调处的组织保障体系。一是人民调解组织在纵横领域全覆盖。针对矛盾多发、专业性、政策性较强的征地拆迁、医患纠纷、劳动争议等新型矛盾纠纷的行业和地区，建立起消协、医患、民族事务、房产物业、婚姻家庭、劳资纠纷、农贸市场等行业、专业人民调解委员会。加强以市级人民调解委员会为龙头，乡镇、街道人民调解委员会为主导，村(居)、企业人民调解委员会为基础，区域性、行业性、专业性人民调解委员会为节点的多层次、宽领域、全覆盖的新时期人民调解组织网络体系建设。目前，在全市各区镇、村(社区)建立人民调解委员会316个，在消费者权益保障、医疗卫生、民族事务、劳资纠纷等行业和专业领域建立人民调解委员会55 个。二是人民调解组织在重点领域广延伸。针对金融危机大背景下企业劳资纠纷多发的实际情况，按照“依托工会设立外企人民调解委员会”的总思路，在全市333 家外企设立人民调解委员会，每年调处劳动报酬、保险福利、工伤处理等方面的劳资纠纷千余起。在全市25 人以上企业中推动建立劳动争议人民调解委员会。在玉山镇新南社区建立“新昆山人”人民调解委员会，由女性志愿者组建“老舅妈”人民调解工作室，开发区建立永馨家园外来人口聚居地人民调解委员会等，并在全市推广。三是人民调解组织在专业领域中大对接。确立“以人财物制度为保障，不虚设挂牌，切实为地方稳定大局做实事”的总思路，积极开展诉调对接、公调对接、访调对接、检调对接等各项对接工作。2008年以来，全市建立的47 个驻法院(法庭)、检察院、派出所、交通事故损害赔偿和劳动争议人民调解工作室，全部聘请2 ～3 名专职人民调解员，各项设施和经费全部按照规范化要求落实，做到了“有场地办事，有专人干事，有经费做事”。

(二)提升能力，构筑纠纷调处的基础保障体系。一是争取政策支持。以《人民调解法》的颁布为契机，积极争取市委、市政府重视和支持，召开全市人民调解工作会议，下发《关于进一步加强基层人民调解组织建设工作意见的通知》等文件，成立昆山市人民调解委员会和人民调解员协会，在全市范围内推进和加强人民调解组织和队伍建设。二是强化经费保障。自2007年起，人民调解工作指导经费、调委会补助经费、人民调解员补贴经费纳入市镇两级财政预算，每年稳步增加，2012年市级人民调解工作专项经费达到114 万。制定完善《昆山市人民调解考核奖励办法》，建立“个案补贴”制度，表彰奖励人民调解工作成绩突出的单位和个人。三是加强社会宣传。将《人民调解法》宣传任务纳入“六五”普法规划和“法律六进”活动，开展“法律进万家、调解找司法”、“人民调解促和谐，化解矛盾保平安”等主题宣传活动，大力宣传《人民调解法》的重大意义、基本精神和主要内容。市司法局、人民调解员协会在全市征集调解故事，出版《东方奇葩——昆山市人民调解故事选编》，编印人民调解宣传卡片14 万份;运用《法治昆山》电视栏目等载体制作专题节目15 期，以案释法;邀请明星调解员——柏万青两次来昆作讲座，使人民调解真正走近群众，走进生活。

(三)整合资源，构筑矛盾纠纷调处的合力保障体系。一是注重社会矛盾纠纷源头预防排查。以重点关注农民工聚居区和劳动密集型企业中社会矛盾纠纷的排查预防工作为重点，做好经常性的社会矛盾纠纷排查预防工作。2011年以来，全市各级各类人民调解组织共开展矛盾纠纷排查2268次，为企(事)业单位提供建议近百条。同时，进一步完善昆山与上海的跨地区联调机制和重大纠纷的化解稳定机制。二是注重分级分类调解确保案结事了。对重大矛盾纠纷，将市镇人民调解委员会(调处中心)作为一线实战单位，实行领导“包案”制，重点调处复杂疑难、时间跨度较大和久调未决的矛盾纠纷。村居调委会负责一般性民间纠纷的排查和调处，确保辖区内人民调解工作程序规范、运作高效、渠道畅通。针对人民调解员工作能力和水平实行分类调解。根据人民调解员的资历、职称和调解经验等情况，在第一时间内，安排合适的人民调解员调处不同层级的矛盾纠纷。三是注重整合资源，做到“满意调解”。努力整合各种调解资源，充分发挥人民调解在大调解机制中的基础作用。以人民调解协议书的效力和履行率作为提升人民调解公信力、群众满意度的重要抓手，切实做到“有案必有卷，有卷必规范”。我市的人民调解协议书履行率始终保持在100%，无一件经法院确认无效的。

三、现代化进程中社会矛盾纠纷调处工作的发展方向

昆山现代化进程中的社会矛盾纠纷调处工作，应该始终把握三个重点:一是立足经济社会发展大局，全力以赴化解社会矛盾纠纷;二是立足维护群众权益，全力以赴回应社会关切;三是立足社会管理创新，全力以赴探索社会矛盾纠纷调处长效工作机制。要立足工作实际，深入研究社会矛盾纠纷调处工作的规律和特点，理顺关系、细化措施、统筹规划、力求实效，努力探索具有昆山特色的社会矛盾纠纷调处工作新路子。为此，应在三个方面进行积极有效的探索:

(一)调动社会公共力量化解传统矛盾纠纷。根据调处工作实际分析，优化的纠纷调解机制的特征是:主体的多元化，过程的互动性，民众广泛参与，这些特征都决定了纠纷调处工作需要公众参与。因此，近年来，昆山把社会矛盾纠纷调处的公众参与放在地方政府治理视野下的公共服务层面进行思考，找到相互的契合点，推动转型中的政府善治和地方治理绩效。

主要做法:以昆山高新区为例，高新区共有人民调解组织186 个，其中镇级派出的公安、交巡警、劳动等人民调解工作室12 个，村居调委会82 个，企事业单位调委会92 个，民间调解组织35 个，聘任、招募调解信息员2057 名。2011年，镇调委会调处矛盾纠纷583 起，村(社区)3025 起，企事业2398 起。以老党员、老教师、老干部为志愿者骨干的“老舅妈工作室”、“心连心工作室”、“邻里守望服务站”等民间调解组织，活跃在基层一线，积极参与人民调解。可以看出，基层公众参与纠纷调处工作发挥了巨大的作用。

纵观近年来全市社会公共力量参与社会矛盾纠纷化解工作，基本建成了多层次、网络化的民间调解组织体系。这个体系主要由4 个方面组成:一是人民调解委员会。以市级人民调解委员会为龙头，乡镇、街道人民调解委员会为主导，村(社区)、企业人民调解委员会为基础，以组、小区、楼道为单位的调解小组和信息员补充的纵向到底的调解组织网络。二是区域性调解组织。针对外来人口聚居地、集贸市场、大型超市、高铁、火车站等重点区域，在昆山开发区永馨家园、高新区新南社区等外来人口聚居地建立“新昆山人”调委会53 个，各区镇都建立农贸市场调委会，在大型超市、高铁、火车站等建立“移动调解室”、“调解窗口”70 余个，高新区还在柏庐街道建立了有涉外法官、律师和境外人员代表组成的“涉外合议庭”，积极化解境外人员的矛盾纠纷。三是社会团体调解组织。发挥工会、共青团、妇联、教会、台商协会、消协会等组织的作用，及时发现并参与矛盾纠纷的调解。四是民间自发组织。积极发挥退休老党员、老法官、老教师等懂法律、群众基础好、热心做调解工作的传统“娘舅”的作用，建立个人调解工作室、“老娘舅”、“老舅妈”民间调解组织。近年来，全市社会公共力量化解了全市近80%的传统社会矛盾纠纷，在化解民间纠纷过程中发挥了主力军作用。昆山现代化进程中，社会公共力量参与纠纷调处工作，适应特定历史和特定区域解决纠纷的需要，为民众提供多种选择的可能性，这既是调解纠纷参与机制社会化、群众化的具体表现，同时也表明调解纠纷参与机制是与民间纠纷的性质和形式相适应的。

存在问题:一是经费保障力度不够。这在一定程度制约了调解主体的积极性，最终会影响到公众参与纠纷调解的力度和自觉性。二是管理机制缺乏。公共力量的调解组织人员构成复杂，组织建立不规范，业务指导薄弱。三是调解水平低下。调解员年龄偏大和文化水平偏低的情况比较突出，调解方法简单，缺乏专业训练，这必然会影响调解的公正合法性和效力。

发展方向:针对社会公共力量参与社会矛盾纠纷调处的现状和发展趋势，应该针对不同领域不同纠纷的特点，在以下三个方面进行探索:一是巩固村(社区)、企业调解组织建设。要科学定位基层群众调解组织的自治化功能，把规范村(社区)调委会建设作为加强基层政权建设的重要抓手，镇财政要加大对村(社区)调委会的基础保障力度，引导和推动基层群众自治;镇调委会要发挥对村(社区)、企业调委会业务指导作用，提升基层调解员化解新时期民间纠纷的能力和水平;村(社区)、企业调解组织要加强调解员选任，把思想进步、办事公道，在群众中有威信，并有一定政策和法律文化知识的人充实到人民调解员队伍。二是鼓励新型调解组织建设。针对昆山经济社会发展中出现的多样化复杂化的矛盾纠纷，积极探索在各个领域建立自治性的调解组织，如加大外来人口聚居地调委会、外企调委会、协会调委会建设力度。司法行政部门作为人民调解的业务主管部门，应及时对这些新型调解组织的建立和工作开展进行业务指导，总结经验，推动建设。三是发展职业人民调解员队伍。我们既要发挥好现有“老娘舅”在调解民间纠纷中的积极作用，同时要大力推进人民调解员的专业化、职业化进程，不断优化人民调解员的素质和结构，增强人民调解工作的发展后劲。

(二)整合部门力量化解专业领域的矛盾纠纷。从2003年开始，立足昆山实际，探索建立了社会矛盾纠纷“大调解”机制，即由党委政府统一领导、政法综治牵头协调、司法行政部门业务指导、调处中心具体运作、职能部门各负其责、社会各方共同参与，整合资源、整体联动，及时发现、控制、调处各类社会矛盾纠纷的工作机制。“大调解”机制的核心是整合调解资源特别是部门调解力量进行及时有效的纠纷调处，这是应对新型社会矛盾、疑难复杂矛盾多发的实际而建立的纠纷调处新机制。

主要做法:一是依托市镇两级调处中心，整合综治、司法所、派出所、法庭和相关职能部门，分管的镇领导挂帅，依托司法所，实行对社会矛盾纠纷统一受理、集中梳理、归口办理、依法调处、限期办结。赋予调处服务中心直接调处重大矛盾纠纷及分流指派权、协调调度权、检查督办权、责任追究建议权等职权，着力增强“大调解”机制的整体合力。二是依托部门力量建立行业性、专业性调解组织。2008年以来，昆山建立行业调处机构60 个，涉及医患、劳资、房屋征收、交通事故、环保、消费维权、价格纠纷、教育等诸多民生领域，初步形成了各具特色的有效化解各类社会矛盾纠纷的组织体系。2011年，昆山各行业调委会调解组织累计调处医患纠纷151 件，劳动争议纠纷2249 件，房屋宅基地纠纷299 件，环境污染纠纷187 件，消费纠纷352 件，其中疑难复杂纠纷1485 件，涉及人数5456 人，兑付理赔8917 万元。三是依托人民调解工作室建立专业调解组织。2008年以来，按照“诉调对接”、“公调对接”、“检调对接”和“访调对接”的工作要求，建立驻法院(法庭)、检察院、派出所、交通事故损害赔偿和劳动争议人民调解工作室47 个。

通过几年的努力，昆山行业性、专业性人民调解组织在化解领导关注、群众关心的社会热点难点矛盾纠纷中的作用不断彰显，能力和水平不断提升，实现了个人和群体越级上访人员与批次减少，矛盾纠纷化解在基层和诉外调解增多，成功调处矛盾纠纷的能力、人民调解的社会公信力、对社会稳定的保障作用不断提升的“一减二增三提升”的良好效果。

存在问题:一是化解社会矛盾纠纷的组织网络还不够完善。很多行业、企事业单位的调解组织还没有建立，专业性调解组织发展速度缓慢，适应不同领域社会矛盾纠纷的多元化调解组织工作网络还没有完全形成。二是社会矛盾纠纷的信息预警机制还不够健全。还存在着“重调解，轻排查”的普遍现象，社会矛盾纠纷信息预警、排查、分析工作仍然薄弱。三是部门责任和考核工作还不能完全落实。目前，昆山已经将矛盾纠纷调处工作纳入对各区镇经济社会发展考核目标体系之中，但是对全市各部门的矛盾纠纷考核评价体系还未建立，这给落实责任和加强考核工作带来难度。少数行政部门注重行政执法，对社会矛盾纠纷的处置和调解不够重视，行政调解制度在一些部门没有得到充分实施，考核机制、责任机制和奖惩机制还需强化。四是社会矛盾纠纷调处服务中心工作运行机制还需加强。市调处服务中心的专职工作人员较少，社会矛盾纠纷的接待受理、分流指派、协调调度、督办指导和重大矛盾纠纷直接调处权等职权还没有完全落实到位，直接影响了其作用的发挥。五是对社会矛盾纠纷调解工作的宣传还不到位。

发展方向:一是强化对社会矛盾纠纷调处工作的组织领导。将社会矛盾纠纷的调处工作纳入到全市经济社会发展的考核体系中，纳入全市平安创建和社会治安综合治理考核内容，积极争取将社会矛盾纠纷调处工作考核纳入到全市效率效能考核体系中，进一步提高区镇、部门对社会矛盾纠纷调处工作的重视和支持，努力使社会矛盾纠纷调处工作由部门责任上升为党委政府责任，努力为社会矛盾纠纷调处工作健康发展创造良好政策环境。二要指导做好矛盾纠纷排查预警和应急工作。进一步加强社会矛盾纠纷源头治理，变事后处理为事前化解，变被动调处为主动预防。健全完善突发事件应急管理机制，坚持统一指挥、分级负责、反应灵敏、运转高效，确保突发事件掌控得住、处置的好。三要进一步抓好重大社会矛盾纠纷的调处工作。重大社会矛盾纠纷，特别是群体性事件，虽然数量较少，但社会影响大、调解难度高，牵涉党政领导精力也较多，是调解工作的重点。要从事前、事中、事后三个方面，全面提高对重大矛盾纠纷的管控能力。

(三)积极探索政府购买服务形式化解重大疑难纠纷。近年来，昆山积极探索以政府购买服务的形式，推动职业人民调解员建设，在全省率先形成了完整的人民调解员职业化体系，即:获得人事部门认可，将人民调解员确立为社会公益性岗位，在矛盾多发所在地的调解组织或人民调解工作室，向社会公开招聘职业人民调解员，并建立薪酬保障、职业准入、培训考核、名册备案、职称管理等职业化管理机制，促使人民调解成为一个社会行业，从而不断增加社会矛盾纠纷调处工作的发展后劲。

主要做法:一是作为社会公益性岗位招聘职业人民调解员。2008年以来，我市首先确立“在专业性人民调解组织中聘请职业人民调解员”的总思路，确定职业人民调解员的岗位要求，作为社会公益性岗位，与人社局联合，向全社会公开招聘职业人民调解员，把人民调解作为社会行业，把人民调解员作为社会职业来培育。经过笔试、面试、政审，培训后正式上岗，同时建立职业人民调解员的工资待遇制度，按照劳动人事法规签订用工合同、确定报酬、办理保险。到目前为止，由社会公开招聘的职业人民调解员已经达到206名，全部达到法律专业专科以上学历，平均年龄35 岁，这支仅占全市调解员6%的职业调解员每年调处矛盾纠纷数占到40%，他们以工作实绩和职业素养得到了相关单位和行业的认可。二是加大“以奖代补”力度形成良好竞争机制。2007年，制定出台《昆山人民调解工作考核奖励办法》，突出市镇两级，分层次考核奖励，将全市各级各类调委会包括专业性人民调解组织全部纳入考核体系，按调解纠纷的数量、质量、纠纷的难易程度、社会影响大小及调解规范化程度进行“以案定补”，还设立单项“重大矛盾纠纷调处奖”。2011年，对全市1619 个人民调解协议书进行了12 万元的奖励，占到全市奖励总额80%。我们对专职人民调解员的薪酬设立了工资和考核奖两个部分，根据平时抽查和年终对专职人民调解员的考核评定情况，确定考核奖的发放数额。每两年开展人民调解和防激化工作表彰，评选人民调解先进个人和集体。三是形成长效管理机制增强人民调解发展后劲。市司法局与人社局联合制定出台《昆山市人民调解员职称资格评审办法》(试行)，将人民调解员分为四个职称资格:调解员、助理调解师、调解师、高级调解师。目前职称评定工作已经在苏州推开。2010年出台了《昆山市助理调解师管理办法》。同时，建立起薪酬保障、职业准入、培训考核等职业化管理机制。职业化人民调解机制推动实现了人民调解员的分级分类管理和“个案联调”。

存在问题:目前，昆山职业人民调解员主要分布在镇、矛盾多发的村(社区)和专业性、行业性人民调解组织，主要从事重大疑难复杂社会矛盾纠纷的调处，调处工作责任重，压力大，而公益性岗位的收入还是较低的。近年来，职业人民调解员队伍出现了“活重薪低，留不住人”的局面。

发展方向:昆山人民调解员职业化进程走在了全省前列，但这是一项全新的工作，是对传统调解机制的突破和创新，没有任何现成的政策、经验可以依据和参照，遇到的困难也就更多。但是坚定不移地推动人民调解员的职业化进程是社会矛盾纠纷调处工作的发展方向。今后应在三个方面进行积极探索:一是进一步加大职业人民调解员的保障体系建设。以职业人民调解员的调处工作实绩，赢得市委、市政府关心和认可，积极争取财政支持，进一步提高职业人民调解员的薪资待遇，稳定调解员队伍。加大“以奖代补”力度，研究和完善个案补贴、卷宗考核评定、重大疑难复杂案件调处工作奖励、培训学习等长效激励机制，在提升职业人民调解员收入待遇的同时，提升调解的能力和水平。二是提升人民调解员的社会认可度。要在全体人民调解员队伍中加大调解文化的渗透力和职业荣誉感的培育，让人民调解员认识到从事这项工作，既能发挥自己法律专业的特长，更是承担着维护社会和谐稳定、维护群众合法权益的光荣使命。同时，要大力宣传人民调解工作和人民调解员典型，提升全社会对调解工作的肯定和尊重，提升人民调解员的职业归宿感和认可度。三是研究制定激励性政策制度。可以和人社部门共同出台激励政策，如在人民调解岗位上工作满一定年限、表现良好的，在相关部门招工时同等条件下优先考虑等，激励职业人民调解员在岗位上奋发工作。