政府绩效评估的适用领域与目标模式

杨宏山

伴随着新公共管理运动的发展，政府绩效评估已经成为全球性的政府改革议题。近年来，由于政府管理的现实需要，加之国外理论和实践的影响，我国也掀起了政府绩效评估研究热潮。学术界从多个角度、多个层次对政府绩效评估问题进行了广泛探讨，涉及政府绩效评估的价值导向、评估内容、评估主体、指标体系、评估模式、问题反思、实证分析等方面。由于制度环境不同，国内学界在借鉴国外理论与实践的同时，注重探索符合国情的政府绩效评估模式。总体而言，我国学者对政府绩效评估普遍寄予厚望。

由于理论积累有限，目前，学界对于绩效评估的一些重要问题的认识还不够准确和清晰，甚至存在理解上的错误。这主要表现在两个方面：一是对政府绩效评估适用领域的理解存在偏差，无论是学者还是政府，一种普遍的看法是将政府绩效评估等同于对政府的综合评价，并致力于开发普适性的政府绩效评估指标体系；二是对绩效评估的价值导向的理解存在单向度特性，多数研究注重提升政府执行力，也有的研究关注公众满意度，但缺少能够包容两者的绩效评估模型。

中共中央2008年发布的 《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，推行政府绩效管理和行政问责制度，提高政府执行力和公信力。构建科学合理的政府绩效评估机制，一方面要对政府绩效评估的适用领域具有科学的认知；另一方面，要准确把握政府绩效评估的价值导向，完善评估机制和制度模式，实现政府执行力与公信力有机统一。

一、政府绩效评估概念及适用领域

政府绩效包括个人绩效和组织绩效两个方面。我国在公务员绩效评估方面的工作开展较早，而组织绩效评估尚处于起步阶段。本文主要关注后者。

（一）政府绩效评估的概念辨析

首先有必要审视政府绩效评估的概念内涵。

国内学界对政府绩效评估的研究起步于对国外理论和实践的介绍。20世纪90年代中期，周志忍［1］、左然［2］开始介绍国外政府绩效评估的背景、经验、内容和技术方法。进入新世纪以来，政府绩效评估日益成为我国公共管理研究的热点领域。然而，很多研究对政府绩效评估的概念内涵却缺少准确界定，有的研究将政府绩效评估与政府评价相混淆。由于对基本概念的理解不同，政府绩效评估研究也就出现了不同的价值取向、体系设计和模式选择。

构建综合性的政府绩效评估指标体系已经成为国内学界的一种自觉行动。卓越提出，政府绩效评估指标设计应遵循定性指标和定量指标相结合、传统指标与现代指标相结合、过程指标与结果指标相结合的原则。［7］桑助来提出中国地方政府绩效评估指标体系包括3个一级指标、11个二级指标和33个三级指标。［8］（P58－59）马怀德提出地方政府绩效评估体系包括6个一级指标、21个二级指标和52个三级指标。［9］（P93）

需要辨析的是，作为政府评价的手段之一，政府绩效评估难以覆盖所有的政府职能领域，它只能就政府提供公共服务的投入、产出、结果中可量化测评的绩效指标进行测量和评价。政府治理涉及政治、经济、社会、文化、生态等多个领域，政府职能的有些内容难以提出可量化、可测量的绩效目标。试图将政府治理的所有职能都纳入绩效评估体系，这实际上是把操作性很强的治理手段变得复杂化，它不仅无助于推进政府绩效评估工作，反而使其实践价值大打折扣。

政府组织的不同层级在职能配置上具有差异性，各个部门和机构的职能配置更是迥然相异。各地由于经济社会发展阶段不同，政府治理的职能配置及优先关注领域也不相同。试图建立普适性的政府绩效评估指标体系，并将其统一应用于各级政府和部门，这种 “一刀切”的做法缺少可操作性，也不符合绩效管理的现实要求。政府绩效评估只能根据具体的职能领域和公共服务项目，对其履行职责和执行项目中可量化测评的投入、产出和结果设置绩效指标，以此为依据来评估政府和部门的绩效状况。

（二）政府绩效评估的适用范围

现代国家对政府的评价活动主要包括四种方式：一是通过周期性的选举和投票机制，由公众通过选票对政府治理的业绩进行全面政治评价，政府首脑及其所在政党对评价结果承担政治责任；二是通过定期或不定期发布的政府工作报告，由政府对自身工作的某些领域进行全面总结和综合评价，这种自我评价机制包括定性分析和定量评估；三是通过媒体和舆论等外部评价机制，由专家和公众对政府行为及效果进行社会评价，它对政府公信力具有直接影响；四是通过政府绩效评估机制，对政府管理的投入、产出和结果中可量化测评的绩效指标进行测量和评价。

一般而言，对于难以量化测评的政府职能领域，只能通过选举投票、政府工作报告、社会评价等途径进行综合评价。将政府绩效评估理解为对政府的综合评价，这一观点实际上是让政府绩效评估承受了自身难以承受的额外负荷。这种理解不仅增加了政府绩效评估的难度，而且可能导致机会主义盛行。政府绩效评估的指标体系设计过于复杂，关键指标在评估中的地位就会降低，运用评估结果有针对性地改进政府工作的问责机制就会削弱；绩效指标太复杂还会增加评估成本和组织难度，导致评估周期延滞，绩效评估的动态性不足，这样，绩效评估对于提升政府回应性的实践价值也会降低。

从国外实践看，政府绩效评估主要应用于公共项目评估，包括绩效测量与项目评价两个方面。［10］（P305）其中，绩效测量包括设置绩效目标、开发绩效指标、收集绩效信息、分析绩效信息以及汇报绩效结果等环节。项目评价并不局限于对项目进展情况与绩效目标进行比较，它通常还包括对项目实施的环境、过程、产出、结果和影响等更广泛的信息进行检查和分析。绩效测量可以随时进行，而项目评价是一项系统性研究，它一般是定期或专门组织实施。从绩效管理的视角看，绩效测量属于对公共项目进行管理的预警系统，而项目评价通过专门的评估和分析，帮助政府相关部门找到改善项目结果的对策措施。

以美国为例，其政府绩效评估最早可追溯到20世纪初。从1906年纽约市成立市政研究局开始，美国政府绩效评估一直以公共服务项目为评估内容。早期的政府绩效评估主要关注产出和效率；20世纪90年代以来，美国政府绩效评估研究的焦点开始转向结果评估，强调以公民为中心、以顾客 满意度为 导 向。［11］（P28）美 国 《1993 年政府绩效与结果法》规定，各机构在向联邦管理和预算局提交总预算时，应同时提交一份包括每个项目活动的年度绩效规划，该规划应包括验证和鉴定绩效状况的主要指标和方法。在下一年度，各机构应向总统和国会提交上一财政年度的绩效报告，就实际绩效指标与绩效规划所确立的目标进行比较。①美国 《1993年政府绩效与结果法》第4条规定：各机构在提交总预算时，联邦管理和预算局局长应当要求每一个机构提交一份包括每一个项目活动的年度绩效规划以及该机构的今后预算说明；每年3月31日之前，每个机构的首长应准备向总统和国会提交一份上一个财政年度的计划绩效报告；每一个计划绩效报告应在该机构已确立的绩效计划中建立绩效指标，并将已取得的实际绩效指标与该财政年度计划中所确立的绩效目标进行比较。

政府绩效评估具有高度实践性，脱离行政管理实际的理论建构和体系设计不仅无助于推进这一改革，反而会加大实施绩效评估的难度。政府绩效评估需要准确把握其适用领域。作为对政府管理中可量化测评的绩效指标的测量和评价活动，绩效评估主要适用于对具体职能领域和公共服务项目进行评估。它通过建立绩效指标来测量和估算项目活动的产出、结果和效果，通过对实际效果与绩效目标进行比较，为强化绩效管理提供基本依据，促使政府相关部门切实履行绩效承诺、提升回应性、提高顾客满意度。如果脱离了针对具体领域的专项绩效评估，试图构建普适性的绩效评估体系，在实施中难免会出现 “虎头蛇尾”现象，最终导致绩效评估与绩效管理相割裂。

[3]卲和明，等. 内蒙古自治区主要成矿区（带）和成矿系列[R]. 内蒙古自治区地质调查院，2001.

二、政府绩效评估的模式比较

政府绩效评估运用一定的指标和方法，对政府管理的绩效进行测量和评价，促使政府改进自身工作、提高管理效率和服务质量，为强化对政府的控制和约束提供了重要战略工具。在公共管理实践中，政府绩效评估具有内部控制和外部责任两个方面的功能。根据功能定位和目标期待的差异性，可以分为两种不同类型的绩效评估，即内部控制模式和外部责任模式。

（一）内部控制模式的地位及功能缺失

内部控制型绩效评估以提升执行力为核心，它将市场机制、企业管理的技术和方法运用到政府管理领域，通过设定绩效目标和指标，对政府管理的投入和产出实施绩效测量和项目评价。早期的政府绩效评估普遍注重内部控制，绩效评估成为上级评审和控制下级的一种治理工具。内部控制模式通过引入绩效预算、目标管理、标杆管理等控制途径，致力于强化行政部门的产出和效率。在20世纪80年代之前，美国政府绩效评估就是以效率为核心，主要采取项目评价形式，对政府活动的投入、产出进行成本收益分析。

随着民主化和信息化的发展，公众参与对政府公共服务供给产生越来越大的外在责任约束。尽管如此，内部控制模式在政府绩效评估中仍发挥着不可替代的重要作用。如果失却了内部控制，行政科层体制的命令—服从机制就难以发挥作用。内部控制模式基于政府使命和部门的绩效目标承诺，在行政系统内部签署绩效合同，通过自上而下的途径开展绩效评估和目标责任制考核，促使行政部门及官员切实改进自身工作，提升管理效率和公共服务质量。在政府组织的层级体系中，相对于地方政府来讲，中央政府、省级政府由于不直接面向公众提供公共服务，它们往往更依赖于通过内部控制模式实施绩效评估。

近年来，随着行政体制改革的不断深入，在国务院的推动下，很多地方政府积极探索政府绩效评估工作。当前，我国地方政府绩效评估的形式多样，其中引起较大反响的主要有目标责任制考核、重点工作和重点项目督查验收、机关效能建设、公众评议政府等。从各地的实践情况看，政府绩效评估普遍注重强化内部控制，即利用绩效评估调动部门及官员的积极性。绩效评估的指标体系由上级政府或部门制定，数据收集通过行政系统内部途径获取。从实际效果看，这种内部控制导向的绩效评估模式有效提升了行政执行力。有研究提出，在现行制度背景下，我国政府绩效评估已经成为一种 “新的政治控制手段”。［12］

即使在欧美发达国家，政府绩效评估也是以内部控制模式为主。在英国，绩效评估最初被引入政府领域时，主要是作为上级控制下级部门的工具，它采用自上而下的单向反馈方式，评估主体主要是公共组织和专门机构。20世纪90年代以后，在顾客导向理念下，公众意见调查开始被纳入绩效评估体系，但政府绩效评估仍由公共部门主导，并设有专门机构负责测评顾客满意度。在美国，政府绩效评估主要表现为对公共服务项目进行绩效审计，它由政府机构设定绩效指标，定期进行自我评估，并提交绩效报告。除各机构自我评估外，政府内部还设有专门的绩效评估机构，如美国审计总署、联邦管理和预算局等。

纯粹的内部控制模式也有明显缺陷。首先，公众参与不足，外在责任缺失。内部评估主要通过行政系统的内部途径收集绩效信息，它也测评下级对上级部门及领导人的主观评价，但这仅限于行政民主的范畴，公众满意度往往被排除在绩效信息收集之外。结果是，行政部门对上级要求迅速予以回应，而对社会诉求的回应则比较迟缓。其次，绩效指标层层加码，基层政府不堪重负。内部控制通过自上而下途径进行。为完成绩效目标，下级政府和部门常常层层加码，搞得基层政府苦不堪言。最后，过于注重效率偏向，公共利益容易受损。内部控制模式强化了政府内部对上负责的责任意识，它在行政效率上具有显著优势，有利于建设高效政府。在外部责任约束缺失情况下，这种高效率却可能偏离公共利益、损害社会公平正义，成为谋求行业利益、部门利益或特殊利益的工具。

（二）外部责任模式的导向及效度争议

外部责任型绩效评估以提升公众满意度为导向，它凸显了政府的外部责任，反映了政府治理追求公平与民主的价值取向。［13］外部责任模式的支持者认为，民意调查是公众表达意愿、政府了解并满足公众需求的重要途径，它为政府行动提供了外部激励和约束，可使公共服务更有成效。20世纪90年代以来，随着顾客导向、质量为本成为行政改革的主题，欧美国家的政府绩效评估在注重内部控制的同时，开始利用公众参与强化对政府的外部责任约束。相应地，政府绩效评估主体也由公共部门扩展到社会公众。外部责任评估坚持以人为本、公民本位，指标体系设计注重衡量公众对政府服务的主观评价，评估结果公开并接受社会问责和监督。在外部责任导向下，绩效评估将公共利益和公众满意度视为第一目标，而行政效率则是第二位的，效率只有用来满足公众需求和实现公共利益才有意义。

外部责任型政府绩效评估主要通过公众意见调查、用户调查、居民投诉等途径进行。英国通过开展公民宪章运动，由公共服务机构颁布乘客宪章、纳税人宪章、患者宪章、学生宪章等服务标准，由专门机构收集顾客评价信息并测评公众满意度。美国很多城市通过区分紧急救助和非紧急救助事项，分别设置统一的政府热线，利用公众投诉信息追踪政府绩效状况，通过定期汇总投诉数量和处置结果形成绩效数据，对部门业绩进行外部责任评估。

目前，我国一些地方政府也在探索公众满意度导向的政府绩效评估工作，主要形式包括 “万人评政府”、“千人评机关”、“网民评政府”、“民意测评”等。它反映了地方政府期望引入公众参与，尽可能吸纳民意、汇集民智、凝聚民心的愿望。在实践中，这种满意度导向的公众参与型绩效评估还处于 “有限参与”阶段。［14］由于机制设计尚不完善，加之对公众主观评价的结果存在争议，公众参与式绩效评价活动常常难以做到善始善终。一些活动在开始时声势浩大，结束时却匆匆收场，评价结果也不了了之。这种现象表明，实施满意度导向的外部责任型绩效评估，它并不仅仅取决于政府意愿，还有赖于合宜的领域选择以及科学、可操作的制度安排。如果领域选择不合适或规则设计不合理，即使政府主观上希望引入公众参与，在实践中也难以落到实处。

倪星、李佳源指出，公众主观评价模式有效发挥作用的前提假设是，公众能够知晓政府运作的实际绩效，公众做出的评价能够与公共服务的实际绩效状况相一致。［15］在政府绩效评估研究中，很多学者和实践者总是将这种假设性的前提当做无需检验的公理，而将注意力集中于论证公众参与的意义、探讨公众参与的机制设计等方面。然而，关于公众参与有效性的规范分析在实证研究中却有可能得不到证据支持。斯提帕克基于对美国洛杉矶大都市区公共服务供给的实证研究发现，没有充分证据显示公共服务质量影响了公众对地方政府服务的主观评价。他得出结论，地方政策制定者不能简单地根据公众主观评价的绩效指标信息来判断公共服务质量的好坏，“使用满意度数据来评估服务绩效可能会误导政策分析者”［16］。由于获取的信息不对称，公众并不总是能够准确知觉政府公共服务的客观绩效，只有当公共服务质量出现显著变化时，公众才能感受到这种变化。即使如此，公众评价也会受到其他非服务性因素的影响。

此外，外部责任型绩效评估与政府治理的专业性之间也存在紧张关系。在参与式绩效评估中，只有利益相关者才会积极参与进来，政府获取的公众评价只能是一部分人的知觉、意见和态度。在此过程中，对公共服务不满意的人往往具有更强烈的参与愿望，经常与公众接触的政府部门获取的评价尤其是投诉也越多。公众参与的有限性和聚焦性，致使这种主观评价结果与部门的客观绩效和能力之间可能出现不一致。不仅如此，政府管理有赖于一定的专业和技术知识，政府绩效评估也需要利用一定的专业性和技术化手段。外部责任型绩效评价更多的反映了公众的主观评价，但这种主观判断并不能取代理性的技术分析和事实评价。

三、构建复合型政府绩效评估模式

政府治理的结果既要满足产出和效率需求，也要回应公众需求和价值偏好，提升公众满意度。内部控制型绩效评估模式有利于提升政府执行力，但由于缺少外部责任约束，容易导致公共利益受损，进而使政府公信力下降。外部责任型评估模式通过引入公众参与和民意测评，有利于增进政府与公众的互动，但公众的主观评价与公共服务的实际绩效之间却可能存在不一致。那么，如何探求一个科学、合理的政府绩效评估模型呢？鉴于内部控制模式和外部责任模式各有利弊，纯粹的内部控制和公众参与都存在功能缺陷，政府绩效评估有必要转变思路，扭转单一的制度设计，构建一种复合型评估模式。

复合型绩效评估模式的价值目标具有二元性，即兼顾产出效率和公众满意度，通过绩效合同和民意测评两种方式，形成 “内部控制”和“外部责任”双重评估机制，实现政府执行力与公信力相统一。现代政府立基于多元社会之中，政府绩效评估既要提升行政理性和产出效率，也要关注不同社会群体的意见、态度和评价，保障多元利益的均衡分布，维护社会公平正义。为提升产出效率，绩效评估需要制定具体的指标体系，强化投入和过程控制，实现产出最大化；为维护社会公平，公众的主观评价和价值偏好需要得到尊重。价值偏好并不具有明确的对错标准，它只是反映了个人的主观倾向，但这种群体性的主观偏好对于政府治理具有导向意义。维护社会公平正义，政府绩效评估就不能与公众的主观评价偏离太远。

构建复合型绩效评估模式，不仅要综合利用内部控制和外部责任两种评估机制，还要正确把握两者各自的适用领域，完善相关制度安排和机制设计，同步提升政府执行力与公信力。具体来说，主要涉及以下几个方面：

第一，准确界定内部控制型评估的适用领域，提升内部评估机制的针对性和可操作性。政府绩效评估是一项操作性很强的实践活动，它针对政府管理过程中投入、产出、结果所反映的绩效进行测量和评价。从国外实践看，政府绩效评估主要应用于对政府实施的公共服务项目进行评估，而非对政府各方面的业绩进行综合评估。当前，我国政府绩效评估研究注重构建普适性的综合指标体系，需要设置大量具体指标，有些指标难以量化测评，只能根据主观评价打分，这种评估不仅成本很高，也缺少科学性。缺少客观数据的支撑，难以准确反映政府实际绩效情况，绩效评估就失去了应有的价值和意义。基于实践性和可操作性考虑，绩效评估不应承载超越自身功能范围的额外负荷。鉴于此，政府绩效评估有必要从综合评估走向项目评估，即针对具体职能领域和公共服务项目，有针对性地评价政府相关部门的绩效状况，促使其不断改进自身工作和公共服务供给。

第二，正确认识外部责任型评估的适用领域，提升公众参与的实际效用。在很多公共管理学者看来，公众参与在任何时候、任何领域都具有正当性，任何试图约束公众参与的建议和行为都有违公共管理的正当性。诚然，公众参与有助于政府更好地感知公众需求，可提升政府回应性。然而，公众参与并非适用于任何环境，在有些政策领域，推进公众参与却可能导致治理失败。欧文、斯坦斯贝利对地方环境决策的实证研究显示，公众参与有可能导致本来成功的环境管制政策被放松，他们提出，“公众参与如果被应用于不合宜的社区，那就是一种潜在的浪费”［17］。引入外部责任型政府绩效评估，必须对公众参与的条件、成本和收益进行评估。如果不具备基本条件，或者潜在的不利因素大于有利因素，那么就要慎重对待公众参与。

第三，科学设计公众参与的途径和机制，提升满意度评价的应用价值。外部责任型评估必须针对政府服务的具体领域设计绩效指标，有针对性地采集有效的绩效信息，而不是笼统地调查公众对某个政府部门的总体满意度。例如，当简单询问公众对政府部门的满意度时，可以预料，城管、环卫、公安、交通、工商等部门的排名一定靠后。只有根据部门服务的具体内容来设计调查问题，这样才能获得更有价值的绩效信息。近年来，一些地方政府以公众投诉反映的问题信息为依据，构建了新的外部责任型绩效评估系统。它依赖于非紧急救助热线电话收集公众投诉的问题信息，为提升部门回应性和服务效率找到了有效抓手。以美国很多城市的绩效评估项目为例，当市民投诉或提出服务请求时，呼叫中心将问题信息录入计算机系统，并追踪问题处置和市民满意度。通过汇总投诉信息、处置结果和公众满意度，可为评估部门绩效提供基本依据。市政府定期召开市政绩效评估会议，展示各部门的最新绩效数据，并与过去的数据进行比较，市长据此进行决策，并要求部门负责人做出绩效承诺。这种以公共服务问题为抓手的公众参与机制设计，为外部责任评估提供了有效制度安排。［18］

第四，科学设置绩效指标，推进绩效信息公开。为提升绩效评估工作的可操作性和实际功效，绩效评估的具体指标不宜设置太多，并应具有客观、量化和可测度特征。这样可提升绩效评估工作的针对性，充分发挥评估结果对改进政府工作的促进作用。对于必须开展的综合评价工作，可汇总利用各种专项评估和项目评估的绩效数据。绩效评估结果对政府管理的促进作用，有赖于持续的绩效测量、项目评价、绩效沟通与反馈。这种持续的绩效评估活动，可打破领导人的任期限制，为促进政府善治提供持久不衰的激励动力。随着信息化和民主化的发展，为方便公众参与和社会评价，政府绩效评估也应提升透明度，包括指标体系、评估方法、评价结果等信息都应对社会公开。这样不仅会增强政府部门的责任意识和绩效压力，还会形成对绩效评估的评估效应，促使评估者完善绩效评估体系。

第五，强化绩效数据分析和结果应用，促使政府部门推进绩效管理工作。绩效管理是建立在绩效评估基础上的常态管理过程，它为绩效评估提供了对象和内容，并根据评估的结果实施决策和管理，不断改进政府绩效状况。作为一项战略管理工具，政府绩效评估承载着强化政府责任、优化政府管理、提高政府效率、提升政府公信力的重任，它通过实施绩效测量和结果评价，促使政府相关部门提升责任意识、强化过程管理和结果控制。构建复合型绩效评估模式，需要在评估结果与政府决策及常态管理之间建立联系。如果评估结果不能应用于改进政府工作、不能提升服务效率和质量，那么开展绩效评估就没有意义。推进绩效管理工作，还需要建立动态性的绩效评估和追踪机制，及时反馈有价值的绩效信息，帮助政府相关部门发现问题、调整工作思路和资源配置，设置并实现新的绩效目标。

［1］周志忍：《公共组织绩效评估——英国的实践及其对我们的启示》，载 《新视野》，1995（5）。

［2］左然：《英国地方政府中运用绩效评估尺度的观察》，载 《行政人事管理》，1994（1）。

［3］王锡锌：《公众参与、专业知识与政府绩效评估的模式》，载 《法制与社会发展》，2008（6）。

［4］范柏乃：《政府绩效评估与管理》，上海，复旦大学出版社，2007。

［5］［9］马怀德：《政府绩效指标体系研究报告》，北京，中国政法大学出版社，2010。

［6］［8］桑助来：《中国政府绩效评估报告》，北京，中共中央党校出版社，2009。

［7］卓越：《政府绩效评估指标设计的开发思路》，载 《中国行政管理》，2008（3）。

［10］尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，北京，中国人民大学出版社，2002。

［11］孟华：《政府绩效评估：美国的经验与中国的实践》，上海，上海人民出版社，2006。

［12］倪星：《反思中国政府绩效评估实践》，载 《中山大学学报》（社会科学版），2008（3）。

［13］蔡立辉：《西方国家政府绩效评估的理念及其启示》，载 《清华大学学报》（哲学社会科学版），2003（1）。

［14］周志忍：《政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景》，载 《中国行政管理》，2008（1）。

［15］倪星、李佳源：《政府绩效的公众主观评价模式：有效，抑或无效？》，载 《中国人民大学学报》，2010（4）。

［16］Brian Stipak．“Citizen Satisfaction with Urban Services：Potential Misuse as a Performance Indicator”．Public Administration Review，1979，39（1）：46－52．

［17］Renee A．Irvin，John Stanbury．“Citizen Participation in Decision Making：Is It Worth the Effort？”．Public Administration Review，2004，64 （1）：55－65．

［18］Robert D．Behn．“The Varieties of CitiStat”．Public Administration Review，2006，66 （3）：332－340．