政府机构改革的价值逻辑——兼论大部制机构改革*

陈天祥

改革都是在一定的价值观支配下进行的，政府机构改革也不例外。任何价值观又必然具有一定的价值取向，驱动人们采取行动，并决定行动的内容和效果。价值取向是政府机构改革的深层结构，是推动政府机构改革的内在动力，因此，研究政府机构改革也必须从这里出发，才能找到制约改革成功与否的关键，并进而发现其未来变革的方向。遗憾的是，我们浏览国内现有研究文献，发现以此为立论的成果十分少见。在中国知网(CNKI)中国期刊全文数据库和学位论文全文数据库中输入“政府机构改革价值取向”进行篇名检索和主题检索，只获得了5篇相关论文。这些成果论述政府机构改革的价值取向，主要存在以下问题:(1)虽然定位于价值取向，但并没有提炼出政府机构改革的价值取向，或者没有紧密围绕这一命题展开论述①陈步龙、赵勇:《政府机构改革的价值取向》，《科技与经济》2001年第3期;王彦智:《地方政权机构改革与制度创新的价值取向分析》，《天水师范学院学报》2006年第6期;蔡曦亮:《中国大部制改革的价值取向和发展方向》，《北京行政学院学报》2009年第3期。;(2)将政府机构改革的价值取向等同于改革所要达到的具体目标②秦向东:《中国乡镇政府机构改革的价值取向与实施途径——从理论研究到实证研究的双维透视》，黑龙江大学硕士学位论文，2005年。;(3)对政府机构改革的价值取向的认知存在偏差，如提出市场取向、公众取向和效果取向等③童文兴:《地方政府机构改革的价值取向》，《江西行政学院学报》2000年第3期。;(4)没有从价值取向出发对中国政府机构改革的成效进行评价，因而无法提出对改革具有指导意义的方向性建议。本文力图从以下几个方面进行尝试:(1)总结和提炼政府机构改革的价值取向，并对它们之间的内在逻辑关系进行梳理;(2)从价值取向出发提出评价政府机构改革的标准，并对改革开放后中国政府机构改革的成效进行分析;(3)对今后政府机构改革和大部制改革提出相关建议。

一、政府机构改革的价值取向

有的学者认为:价值取向是指主体在价值选择和决策过程中的一定的倾向性①Flynn，N.，“The United Kingdom”，in Flynn，Norman and Strehl，Franz(eds.)，Public Sector Management in Europe，London/New York:Prentice Hall and Harvester Wheatsheaf，1996，p.69、69—70.。也有学者认为:价值取向是行为取向，指人们按自己的价值观念对不同价值目标所做出的行为方向的选择②Flynn，N.，“The United Kingdom”，in Flynn，Norman and Strehl，Franz(eds.)，Public Sector Management in Europe，London/New York:Prentice Hall and Harvester Wheatsheaf，1996，p.69、69—70.。不难理解，价值取向实际上是最终决定人们做什么以及怎样做好的内在动力。

政府机构作为实现统治职能的载体，是政府意志的集中体现。要理解政府机构改革的价值取向必须从政府的价值取向或者公共行政的价值取向说起，政府机构改革的价值取向从属于公共行政价值取向。

浏览国内学者对公共行政价值取向的研究成果，我们发现有两派观点。一派认为公共行政的价值取向应是效率和公平，持这一观点的学者主要有包国宪、周云飞③包国宪、周云飞:《我国公共行政核心价值取向分析》，《云南社会科学》2008年第4期。，赵林如④赵林如:《贯彻科学发展观正确解决公平与效率的关系》，《今日中国论坛》2006年第5期。，龙兴海⑤龙兴海:《行政管理体制改革的价值取向及其调整》，《文史博览》2008年12月。，孙建军、丁友良⑥孙建军、丁友良:《效率与公平统一:我国行政改革的价值取向及其实现路径》，《广东行政学院学报》2009年第2期。等。他们大都从乔治·弗里德里克森(George Frederickson)为代表的新公共行政学派理论中寻找理论根源，认为传统的公共行政只关注效率问题，新公共行政则增加了社会公平问题。“新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理之中”，传统的公共行政试图回答以下两个问题，即:“(1)我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务(效率)?(2)我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平(经济)?而新公共行政学则增加了这样一个问题:这种服务是否增进了社会公平?”⑦Frederickson，H.George(1971)，Toward a New Public Administration，杰伊·M·沙夫里茨、艾伯特·C·海德编:《公共行政学经典》，中国人民大学出版社，2004年，第330页。另一派则认为公共行政的价值取向是民主或民主行政。持这一观点的学者主要有张成福、党秀云⑧张成福、党秀云:《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001年。，颜昌武、刘亚平⑨颜昌武、刘亚平:《公共行政学的逻辑困境及其化解》，《武汉大学学报》哲学社会科学版2007年第6期;颜昌武:《寻求公共行政的“身份”认同》，《中山大学学报》社会科学版2008年第3期。，孙浩⑩孙浩:《范式变迁下的中国政府改革价值取向研究》，《理论月刊》2008年第8期。，赵晖⑪赵晖:《我国公共行政改革的价值取向》，《中国行政管理》2003年第9期。，陈毅松⑫陈毅松:《论公共行政体系中的价值取向》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》(增刊)，2006年6月。。他们往往会从赫伯特·西蒙(Herbert Simon)与德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)的争论中去寻找理论根据。沃尔多对西蒙的效率中心主义进行了猛烈的批判:“不管是私人行政还是公共行政，在一个重要且影响深远的意义上，都失去了对民主理念的忠诚。它们是不忠的，因为它们坚持认为，不管民主是多么美好和值得期待，但是，它只是某种位于行政之外的东西。”“人们认为，我们应该将效率看作是行政‘科学’的中心概念，但因为我们‘信仰’民主，所以我们得容忍某种程度的民主，这种看法是在破坏美国社会的根基。只要这一规定得到实际的遵循，那么，要坚持认为效率是价值中立的，并同时承认它在行政‘科学’中的中心概念地位，就要承认自己是虚无主义的。”①Waldo，D.，“Development of Theory of Democratic Administration”，American Political Science Review，1952(1)，pp.81—103.

上述两种价值取向都有其合理性，不存在谁对谁错的问题。效率、公平价值取向与民主价值取向不是互相排斥和悖离的，但两者的指称内涵有所不同，前者指目的取向，后者则是工具取向。民主是达致“善治”的药方，是实现效率和公平的途径。例如，通过建立公开和透明的“阳光政府”，强化民主监督，是提高政府效率的有效途径;通过民主的诉求机制，反映不同利益主体的愿望，实现公共资源的均衡分配，就为实现社会公平提供了有力的保障。本文更倾向于主张效率与公平作为公共行政的主导性价值取向，这是因为行政的最重要职能是执行国家的法律，主要是通过工具理性和技术理性实现效率与公平。尽管政治与行政二分的理念如今已经没有多少人认同了，“政治、行政是密不可分的”越来越成为学术界的共识，但这并不等同于把政治、行政混为一谈。政治是民主过程，民主价值是其不二选择，但行政承担着执行国家意志(法律)的职能，不能简单地将执行等同于民主。政治责任存在失真以及政治责任与科层责任之间存在断裂现象②Hughes，O.E.，Public Management＆ Administration——An Introduction，London:Macmillan Press Ltd.，1998，pp.233—258.，为此需要通过一些行政过程中的民主来加强公共责任，如通过政府绩效管理活动③陈天祥:《政府绩效管理研究:回归政治与技术双重理性本义》，《浙江大学学报》人文社会科学版2011年第4期。等，以弥补宪政民主之不足。此外，国家意志的表达程序非常严格，法律有时落后于实践，需要通过民主行政达成利益共识，以弥补政治民主的时滞。但是，所有这些都不能将民主作为公共行政主导价值的理由，不能否认行政是执行国家意志这一基本属性，否则，行政将会凌驾于政治之上主宰一切，那将是非常可怕的。一句话，公共行政需要民主，但不能将公共行政等同于民主，也不能将行政工作当做民主工作来做。公共行政的执行性质决定了效率与公平是其基本的价值取向，民主价值取向在公共行政领域只处于从属的地位，只局限于行政决策过程的某些领域，并且是为实现资源配置的效率与公平服务的。

政府机构改革的价值取向更是如此。政府机构设置的主要目的在于执行国家的职能，有效地贯彻政府的战略意图，保证公共资源配置的高效与公平，以达到“善治”的目的。政府机构设置是民主机制作用的结果，但不能说政府机构改革本身是为了实现民主行政。政府机构改革，在诸如撤销什么机构、设置什么机构、机构的职能和权限以及人员配备等问题上，重点应考虑如何保证公共资源的有效与合理配置，以便更好地落实政府的施政意图。因此，效率与公平是政府机构改革的基本价值取向。

政府机构改革的效率价值取向是指如何通过机构设置更快、更便捷和低成本地提供公共服务以实现政府的职能;公平价值则是如何通过机构设置使公共资源实现合理和均衡配置，以更好地和更公平地满足民众的公共服务需求。长期以来，在马克斯·韦伯(Max Weber)的官僚制的影响下，政府机构设置强调理性、准确和严格的职能划分，部门之间权责分工明确，不同岗位之间有严格的界限和工作标准，实现政府工作的非人格化，进而使政治意志准确无误地得到贯彻和执行。在自由竞争资本主义时代，政府只充当“守夜人”角色，政府职能相对精简，在政府机构设置上更多地遵循效率原则和价值。二战以后，西方国家在福利主义思潮的影响下，政府职能扩张，政府大包大揽，为社会提供大规模的公共物品和公共服务，导致政府机构臃肿庞大，公平价值代替了效率价值占据主导地位。20世纪70年代末，新公共管理运动兴起，政府职能大量“卸载”，“管理主义”重新抬头，效率至上价值再一次被奉为圭臬，导致政府机构缩减，大量裁减人员，公平问题恶化，一些国家公共部门的人员走上街头进行抗争，一些公共服务价格上升、质量下降，产生了公共性危机。于是，一种新的替代性的理念产生，即新公共服务理论，实质是对效率至上主义的修改。由此可见，政府机构设置的价值取向一直都在效率与公平之间反复和徘徊，但也说明，任何效率或公平单向度的价值取向都是有失偏颇的。

价值取向关乎政府机构改革的内容和成效，评价政府机构改革成功与否必须以此出发，才能找到合理的标杆。基于效率与公平的价值取向，可以从以下几个方面观察机构改革的成败:一是看机构的数量。一般来说，在面临同等规模的政府职能时，机构越多，效率越低，反之亦然。二是看政府工作效率。这可以用政府业务办结时间的长短来衡量，它直接关系到民众和社会组织的交易成本和投资吸引力，对经济社会的发展有重大的影响。如果一个政府业务办结的时间越短，说明机构的办事效率越高，反之，则效率越低。三是看经济部门与社会管理和服务部门之间的比例关系。如果主管经济部门的机构越多，说明机构设置更着眼于效率，即政府工作重心是促进经济的快速发展;如果主管社会事务和服务性的部门越多，说明政府越重视对公平问题的关注。四是看政府成本。在同样政府职能规模的情况下，如果政府成本越高，说明政府机构的工作效率越低，反之，则说明效率越高。五是看民众对政府工作的满意程度。它反映的是民众对政府机构效率与公平的综合性评价。

二、从价值取向看中国政府机构改革的成效

在评价中国政府机构改革时，国内多数已有研究成果认为:它始终摆脱不了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环，因而是不成功的①相关论述，参见吴江:《我国政府机构改革的历史经验》，《中国行政管理》2005年第3期;刘飞跃:《对政府机构再造的思考》，《当代世界与社会主义》2006年第6期;许前飞:《法治化是政府职能转变的正确路径》，《今日海南》2007年第2期;李景鹏:《回顾与反思:政府机构改革的经验与教训》，《中国行政管理》2005年第2期;韩继志主编:《政府机构改革》，北京:中国人民大学出版社，1999年;陈六玉、刘春苗、赵泽洪:《再探政府机构改革“黄宗羲定律”破解之法》，《西南交通大学学报》社会科学版2007年第3期。。也有学者认为:1998年以后的政府机构改革，尤其是2003年和2008年的改革，更加注重政府职能转变，强化公共服务职能，有助于走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈②李军鹏:《中国政府机构改革的回顾与展望》，《领导之友》2009年第5期;何艳玲:《中国国务院(政务院)机构变迁逻辑——基于1949—2007年间的数据分析》，《公共行政评论》2008年第1期;祝捷:《我国政府机构改革的回顾和反思》，《广东行政学院学报》2010年第5期。。本文认为:评价政府机构改革的成功与否，应该从机构改革背后所蕴含的价值偏好去考察，看改革是否满足了这些偏好，然后再去检讨这些价值偏好本身，并由此出发去寻找政府机构改革的正确方向。

改革开放以来，政府改革实践强调“效率优先，兼顾公平”的价值取向，表面上两者兼得，实则效率至上，效率成为左右政府机构改革的优先准则，公平价值降至次要地位。改革开放和市场体制初期，百废待兴，效率价值取向优先有其一定的合理性:通过改革提高政府的办事效率，有助于降低经济社会组织的运行成本，促进经济社会的快速发展，在此基础上增加国家财力，为提供充足和良好的公共物品和公共服务奠定基础，解决公平问题。因而，这时的政府机构改革以效率为主导。何艳玲对国务院机构改革的历年数据进行分析后得出结论:组织精简(downsizing)一直是我国国务院机构变迁的主要基调③何艳玲:《中国国务院(政务院)机构变迁逻辑——基于1949—2007年间的数据分析》，《公共行政评论》2008年第1期。。机构精简的着眼点是效率，力图通过精简机构，减少官僚主义、公文旅行和办事拖拉的现象，并以此回应社会对政府支出过大的质疑。如果从机构数量多少的角度去评估改革开放后的政府机构改革，我们认为它是成功的，国务院机构总数从1981年峰值的一百个左右到近年来稳定在七十多个。

衡量政府机构改革的成败需要进行多维透视，其中最重要的是看它与经济社会的发展是否相适应。毫无疑问，改革开放后中国政府机构改革的最重要目的是为了适应社会的转型，促进由计划经济体制向市场经济体制的转变。三十多年来，中国的经济和社会获得了快速的发展，虽然我们无法对政府机构改革与经济社会发展的相关性进行检验，但有一个简单的定性判断方法，即看投资环境的好坏。中国经济的发展离不开外资和民间资本，而资本投向的重要考虑因素是当地政府的办事效率。政府进行了持续的机构改革，撤销了一些直接干预经济活动的政府部门，砍掉了政治权力钳制经济活动的权力载体，从而大大放松了对经济生活的管制;与此同时，减少了政府的办事流程，提高了效率，也就减少了企业的交易费用，才使中国有较强的投资吸引力，促使外资和民间资本活跃起来，激发了市场经济的活力。到目前为止，中国非公经济总量已超过了半壁江山，形成了与其他市场主体之间的竞争态势，它们共同推动了中国经济持续三十多年的高速增长。这些都说明，改革开放后的中国政府机构改革与经济社会发展是基本适应的，也是成功的。另外，我们很多人都有到政府部门办事的经历和体会。远的不说，上个世纪80年代，我们到政府部门办事，如办理各种证照等，需要到很多政府部门盖章。当时政务不公开、不透明，我们往往忐忑不安，或者会找熟人打招呼、“走后门”。现在各地的政务服务中心，办理这类事务比以前方便多了。政府通过服务承诺制、问责制和“阳光政府”等措施使工作效率大大提高，群众到政府部门办事再也无需像过去那样提心吊胆。民意调查也表明，政府窗口服务的效率和群众满意度都较高。所有这一切都与政府机构改革密不可分。

基于上述两点①由于本文的立论主题和研究性质的限制，无法按照第一部分所提出的评价政府机构改革的五个维度去全面评价我国政府机构改革。，如果认可“效率优先，兼顾公平”的改革价值取向，我们就没有理由质疑政府机构改革的成效。因为，任何改革都是在一定的价值取向支配下进行的，改革也必须完成价值取向所赋予它的使命。有人可能会从政府机构精简过程中某一阶段的反复或回潮来否定其效率效果。笔者认为，应该从以下几个方面加以厘清:

一是政府机构改革不是机构精简的线性过程，即不是简单的机构数量直线上升或直线下降。从计划到市场、从直接管理经济活动到间接调控，政府职能的转变不等同于政府职能的减少。其间，有时需要一些职能的“卸载”，有时又需要“加载”，否则无法履行经济调控和市场监管等方面的职能。以食品工业为例，总产值由1980年的612.35亿元增长到1990年的1，447.7亿元，十年增加了1.36倍，成为仅次于机电、纺织工业的中国第三大工业部门，食品工业企业数由51，734个增加到75，362个，从业职工由213.2万人增加到484.6万人②中国食协主办中国食品工业十年新成就展示会:《食品工业成就巨大》，《食品与机械》1992年第1期。。这就必然要求强化食品安全监管力量，增加一些机构和人员。此外，随着全球化和社会的发展，政府面临新的社会风险，如毒品泛滥、艾滋病、恐怖活动、跨国犯罪、流行性疾病、核污染等，又要求政府增加相应的职能和机构。因此，如果一味地要求精简机构，将会削弱政府的社会治理能力。

二是政府机构改革和职能转变的复杂性。它受制于政治体制、官僚集团利益、市场和社会的发育和完善程度等。在单一制国家结构形式下，上下级政府之间是领导与被领导关系，下级政府机构设置的权力掌握在上级政府手中，导致“上下一般粗”的状况，而使地方的精简机构改革出现回潮;政府管理层级的刚性结构(如五级政府层级架构)决定了机构精简的空间制约，以及党政关系、政企关系、政资关系、政事关系等的约束，都使政府机构改革面临很大的困难;机构的增减会触动既得利益者的利益，在人员分流面临困境的情况下，贸然推进改革，可能会产生严重的阻力，甚至是激烈的政治对抗，影响政局稳定;如果不顾市场和社会发育程度仓促推进政府职能转变和撤销机构，则可能会出现“市场失败”、“社会失败”远胜于“政府失败”的局面，不利于经济社会秩序的稳定与和谐。因此，政府职能转变和机构变迁是一个循序渐进的过程，有时这一过程可能还会出现曲折，从而在精简与膨胀之间出现反复。中国政府机构改革在这么复杂的环境中艰难前行，并能取得前述之成就，实属不易。如果不顾这些复杂的因素而罔加责备，实际上是让政府机构改革承担了太多本不该由其承担之过，有失公允。

三是“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的现象有其一定的历史性。改革是一个学习的过程，尤其是中国政府机构改革，它适应国家的转型轨迹。中国由计划到市场的过程是史无前例的变革，几乎没有来自任何其他国家或地区的经验可供借鉴，“摸着石头过河”就成了基本的前进路径。有的时候“摸错”了，就要回过头来检讨教训，然后再继续前行。从改革的进程看，我们从“计划经济为主、市场调节为辅”到“有计划的商品经济”再到最终确立“社会主义市场经济体制”，中间走了十多年。市场经济条件下政府应该履行什么样的职能，职能如何定位，我们也不是一开始就明白，中间又经历了约十年，直到2002年的中共十六大才正式确定了经济调控、市场监管、公共服务、社会管理的四大职能。此外，通过什么方式巩固机构改革的成果，也需要一个学习的过程，因为我们是在人治传统浓厚的国度进行改革，领导人个人意志对改革的干预不是短期内可以消除的，政府机构改革和精简步伐出现反复一点也不奇怪。根据学者们的研究，精简与膨胀之间的循环怪圈1998年以后不再出现。这说明经过多次的政府机构改革，我们积累了较多的经验而逐渐走向成熟。因此，从较长的周期来看，政府机构改革并没有背离其应有的效率逻辑。特别是1998年的机构改革，以转变政府职能为中心，涉及面最广、力度最大，确定了“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的目标，撤销了所有的工业部门，将它们改组为国家局，由国家经贸委管理。因此，这次改革在转变政府职能上迈出了坚实的步伐，彰显了为适应市场经济体制而提高政府效率的价值取向。

公平价值如何体现在中国政府机构改革中呢?随着时间的推移，公平价值在机构改革中得到了越来越多的重视，明显的标志是经济管理类的机构数量逐渐减少，而社会事务类的机构数量逐渐增长。到1998年，国务院的部门机构中社会事务类机构的数量超过了经济管理类机构的数量①1998年，国务院的各类组织在机构总数中所占比例分别为:社会事务类，37%;经济管理类，20%;执法监督类，19%;政务办公类，17%;宏观调控类，7%。参见何艳玲:《中国国务院(政务院)机构变迁逻辑——基于1949—2007年间的数据分析》，《公共行政评论》2008年第1期。，显示出社会事务类管理在政府管理中占有越来越重要的地位，而这类机构多是提供公共物品和公共服务的部门，是实现社会公平价值的重要权力载体。与此同时，改革开放后，执法监督类的机构数量也呈现稳步增加的趋势②何艳玲:《中国国务院(政务院)机构变迁逻辑——基于1949—2007年间的数据分析》，《公共行政评论》2008年第1期。，这类机构主要承担防止和治理市场主体的“外部性”对社会的伤害和为不同市场和社会组织提供平等机会的职责，是维护公平的重要力量。

综上所述，改革开放后中国政府机构改革在“效率优先，兼顾公平”的价值取向指导下进行，以追求效率为主;近期以来，公平价值得到了提升，但仍处于从属的地位。改革一方面有利于经济的快速发展，适应了由计划到市场的体制转变需要;但另一方面，公平价值没有得到足够重视，导致社会公共物品和公共服务的缺失以及市场监管方面的失灵，食品、药品和生产安全事故频发就是重效率轻公平价值取向的结果。我们检讨政府机构改革，不能就事论事，应该从背后的价值取向中寻找根源，即对“效率优先，兼顾公平”的价值进行反思。

关于效率与公平两者的关系问题，目前理论界有以下一些观点:一是“公平效率交替”论，认为两者是一对矛盾，偏重效率就会丧失公平，强调公平就会降低效率③王锐生:《对效率与公平关系的历史观审视》，《哲学研究》1993年第9期。;二是“效率优先，兼顾公平”论，主张把效率放在优先的地位，在效率提高的情况下逐渐解决公平问题④厉以宁:《经济学的伦理问题》，北京:三联书店，1995年。;三是“效率与公平统一”论，认为效率是公平的基础，公平是效率的保证⑤王海明:《公正 平等人道——社会治理的道德原则体系》，北京:北京大学出版社，2000年，第112页。。本文更愿意综合以上观点，认为效率与公平是对立统一的关系，两者既有矛盾的一面，又有相互统一的一面。说它们之间是矛盾的，是因为资源是有限的，当资源集中于某一方面时，可能就会伤害到其他方面;但我们可以在对立中找到相对平衡点，即以最小的效率损失实现最大的公平，或者以最小的不公平达到最大的效率。说两者是相互统一的，是因为它们之间相互依存，效率是公平的前提，只有在提高效率的基础上，获得充足的资源，才能为公平创造良好的物质保障;公平是效率的保障，即通过维护公平，可以保证资源的合理配置，进而提高效率。具体到政府机构改革领域，就更应该从效率与公平两者的平衡角度进行考察。政府是公平正义的化身，有责任通过自己的组织机构维护社会公平和正义。公平与效率两个方面都要兼顾，寻求彼此之间的平衡，为此，可以将两者关系表述为“讲求效率，注重公平”。

过去我们强调“效率优先，兼顾公平”，明显地将公平置于次要的地位。反映在政府机构改革方面，这种价值取向直接导致了以下三大误区:

一是以机构数量的多寡论成败，忽视了其背后的职能转变和体制等系统问题，缺乏顶层设计，急于求成，欲速则不达，改革的反复和回潮现象就是这种短视改革取向的反映。

二是简单地以传统效率导向下的社会分工理论去理解政府机构改革，以为分工越细、效率越高，无视不同部门之间的业务关联性而均衡合理地配置资源，即忽视了公平对效率的促进作用，导致虽经多次改革，中国政府机构的数量仍然远多于一些西方主要国家，这同样是重效率轻公平惹的祸。

三是政府机构的天平向效率倾斜。除了经济管理部门数量仍然过多而社会事务和监管机构的数量偏少外，一些本应主要从事监管职能的政府机构如药品监管部门同时兼有“监、帮、促”的多样化职能，即它们既要承担保障社会公平的责任，又要关注行业的经济绩效，而这些职责又散落于药监、卫生、经济综合、物价和劳社等部门，“当不同部门的利益不兼容、目标不一致且行为不协调时，监管者在决策时就不得不考虑其本职工作以外的因素，这大大制约了其自主性”①胡颖廉:《监管型国家的中国路径:药监领域的成就与挑战》，《公共行政评论》2011年第2期。。再加上地方保护主义的因素，监管机构的天平偏向效率，而把公平丢在了一边，导致监管失灵。

上述三个误区的存在最终将会导致效率和公平双输的局面，因此，必须将传统的厚此薄彼的“效率优先，兼顾公平”非均衡价值取向转变为“讲究效率，注重公平”的均衡价值取向，才能较好地解决目前政府机构改革中存在的问题。

基于上述认识，本文认为，应着重从以下几个方面思考政府机构改革:(1)涉及资源总量配置方面的政府机构改革，必须优先考虑公平价值，回归政府职能的本质，即“保护社会免受其他独立社会的暴行与侵略的职责”、“尽可能保护社会的每一个成员免于社会每一个其他成员的不公正和压迫行为的伤害的职责”、“建立和维持公共机构和公共工程”②［英］亚当·斯密著、杨敬年译:《国富论》，西安:陕西人民出版社，2001年，第759、777、790页。。政府机构设置要向这些领域倾斜，相应地减少经济管理领域的机构数量。(2)管理专业化程度较高、业务性质较单一的领域，应该更多考虑效率价值，即走小部门体制之路。(3)管理专业化程度不高、业务性质多元、涉及较多利益主体的领域以及行政执法和市场监管方面的机构设置，要注重效率与公平的统一，有的适合大部门体制，有的适合小部门体制。(4)行政执法和市场监管的机构职能配置，更应强调公平价值，不能让这些机构在公平与效率之间进行选择，而丧失了公共责任。(5)政府部门内设机构的设置，应兼顾效率与公平之间的平衡，即从事决策的机构应兼顾效率与公平，而具体的执行机构和服务机构应着重讲求效率。

三、大部制所蕴含的效率价值与公平价值

多数学者会从降低成本、提高效率的角度去认识大部制，这样的认识有失偏颇。实际上，大部制是一种既有利于实现效率价值又有利于实现公平价值的体制，因而是政府机构改革的有益方向。

在传统的官僚制分工理论的影响下，政府机构设置存在某种精细化的趋势。从单一业务角度看，精细化的部门设置有利于效率的提高，但一些公共物品具有“团队生产”的特点，高度分工会导致效率的丧失，因为为了完成一种公共服务的生产，不同部门之间需要进行大量的沟通和协调工作。大部制则不同，它把业务相似的部门合并在一起，有利于化解政府机构重叠、职责交叉、政出多门和有责无权或有权无责的矛盾，减少了跨部门之间的沟通和协调成本，也就减少了互相扯皮和公文旅行的现象，从而提高效率。此外，大部制有利于精简机构和人员。在部门设置过多的情况下，每个部门都相对独立，自然会有各自相应的一套内部机构和人员，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，从而引起机构膨胀和人员臃肿。大部制由于部门数目减少，有利于机构精简和人员裁减，有利于体现效率价值取向。

大部制容易摆脱传统因过细的部门设置而造成的囿于单一行业甚至部门利益的角度思考和行事的定式，强调政府的宏观调控作用，从公共利益的角度思考如何创造一个有利于不同行业、不同利益主体之间和谐共处、互补协调发展的制度环境，突出政府的公共服务职能和公平价值，从而更好地为市场服务、为社会服务①陈天祥:《大部门制:政府机构改革的新思路》，《学术研究》2008年第2期。。因此，大部制还有利于实现政府机构改革的公平价值。

当然，大部制也不是“万灵药”，是否设立大部门要以价值取向为标准。朱旭峰在“集体行动理论”和“部门冗余”理论的基础上，抽象出公共物品的“供应关联性”和“集体奖励的公共性”两个关键属性，建立了一个“公共物品的集体供给理论”，分析大部制改革的内在逻辑，并构建了部门设置的蓝本:第一类公共服务具有低供应关联性和高公共性(奖励不可分割)，应服从于奥尔森的集体行动理论，尽量整合负责相似公共物品提供的部门，即实行大部制;第二类公共服务具有高供应关联性和高公共性(奖励不可分割)，第三类公共服务具有低供应关联性和低公共性(奖励可分割)，这两类服务提供部门是适用整合(大部门)还是冗余(多个部门共同或交叉承担)，还要看成本弹性程度，成本弹性越低，越适合整合，反之，适合于冗余②朱旭峰:《服务型政府与政府机构改革:一个公共物品的集体供给理论》，《中国行政管理》2010年第3期。;第四类公共服务具有高供应关联性和低公共性(奖励可分割)，适合冗余设置模式。笔者认为:这就在效率与公平之间找到了平衡点，即以最小的效率损失实现最大的公平，或者以最小的不公平达到最大的效率。

本文从公共行政的价值取向出发引导出政府机构改革所蕴含的效率价值与公平价值，并据此对中国政府的机构改革进行了评价，认为它反映了改革的基本价值取向，反省政府机构改革中存在的问题就必须反省改革的价值取向。也就是说，“效率优先，兼顾公平”的非均衡价值取向必须向“讲求效率，注重公平”的均衡价值取向转变，才能准确找到政府机构改革的方向，并在此基础上提出了推进政府机构改革的建议和大部制改革方向。政府机构改革牵涉面广，受诸多因素制约，如政治体制、政府与市场和社会之间的关系、政府职能转变、政府治理模式等，因此，欲使其获得成功，还需要这些领域的同步改革，做好顶层设计，否则，政府机构改革将难以承担其应有之使命。