湖南预防腐败合力机制探索

刘湘武

(中南林业科技大学 思想政治理论课教学部，湖南 长沙 410004)

湖南预防腐败合力机制探索

刘湘武

(中南林业科技大学 思想政治理论课教学部，湖南 长沙 410004)

腐败现象作为剥削阶级和剥削制度的产物，它的本质是指国家公务人员借职务之便获取个人利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。简言之就是权力私有化。通过分析近年来湖南省预防腐败出现困境的原因，试图从预防腐败的文化培育、健全法律法规、体制机制创新等，构建湖南预防腐败的合力机制。

湖南；预防；腐败；合力机制建设

政治意义上的腐败是指国家公务人员借职务之便谋取个人私利，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。腐败是与中国共产党的性质和宗旨格格不入的。现在我国正处于社会主义市场经济的转型期，腐败呈现出集团化、期权化、潜规则化等动态发展态势。为了有效地遏制和预防腐败，湖南省在2008年3月被中央纪委定为全国预防腐败工作试点省。湖南省委、省政府和省纪委结合湖南实际，着力于体制机制制度创新，注重实效性，深入推进预防和反腐败工作，取得了较大成果。然而受中国传统文化包含的官本位思想、家长制作风、法制观念淡薄等因素的影响，加上体制机制不顺，现实中湖南腐败问题还比较突出，湖南预防腐败的成果还无法令广大人民满意，预防腐败工作任重而道远。因此，系统性根本性地探索预防腐败的长效合力机制，使湖南建设得更为和谐、人民更加满意成为一个必须解决的问题。

一、湖南腐败现象呈现“五化”特点

2011年11月9日上午湖南省召开新闻发布会，介绍过去5年党风廉政建设和反腐败工作有关情况。过去5年，湖南省突出查办发生在领导机关、领导干部中的案件，注重查处群体性事件和重大责任事故背后的腐败案件，从2006年11月至2012年10月，全省纪检监察机关就各类违纪违法问题共立案38356件，结案37930件，因违纪违法受到党政纪律处分的党员、干部37479人，其中处分地厅级干部87人、县处级干部983人，成绩显著。从这些查处的腐败案件来看，全省腐败呈现出如下“五化”特点：

（一）腐败主体的集团化

2006年判决的湖南省高级人民法院原院长吴振汉窝案显示，湖南省高级法院人员在拍卖商业城整楼过程中，涉及腐败犯罪的省高院院长、政治部副主任、副庭长、副局长及长沙中院副院长（买官）、家属等十多人、经二庭2名副庭长、执行局1名副局长及3名执行法官被刑拘。这些国家工作人员为了集体或私人利益而组成腐败利益集团实施群体性腐败，腐败主体从个体转向集团化，涉案人数多、破坏力强、影响很坏，给湖南带来了前所未有的震动，严重损害了省委和省政府的威性。

（二）腐败行为的隐蔽化

湖南省娄底市2005年查处的官煤勾结系列案显示，新化县某副县长、矿管局长、煤炭局长等在内32名党政干部、国家工作人员在新化支华等3家煤矿参股总额159.5万元，共分得红利93.25万元。32个股东为了躲避监管，采取匿名方式入股，当地的工商注册登记无法查到其详细状况，煤矿老板康建国按照煤矿利润，每年给他们按比例分红。这种掩人耳目的腐败行为具有较强的隐蔽性，增大了腐败行为的发现和查处难度。

（三）腐败行为的期权化

领导干部 “权力期权化”是指有些领导干部利用手中的权力和将来的利益做交易。简单地说就是官员在与利益方“权钱交易”时暂不兑现，而是待到自己离职或退职后，到对方的企业或机构从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动。由于“权力期权化”时间跨度长、权钱交易非常隐蔽，极易逃避监管和打击，进而演变成当前腐败问题的一种新动向。“从本质上说‘权力期权化’就是腐败，它是权力腐败的一种‘有利变异’方式。”[1]

（四）腐败行为的潜规则化

新中国成立以来，反对封建主义残余的斗争取得了巨大成就。但封建主义残余的影响在我国现实生活中仍广泛存在。“官本位”思想、官僚主义、特权思想、人治意识广泛存在，这种特定的文化观念为腐败行为的发生孕育了土壤。“潜规则”文化在官场中盛行。在一些地方有的干部搞“上有政策，下有对策”、搞小圈子，出现了可怕的“逆淘汰”现象。这种示范效果迫使大多数干部去遵从潜规则游戏，从追求庇护到跑官买官，并按照这一游戏规则所提供的激励机制作出自己的行为选择，使正直的干部越来越难以生存。“逆淘汰”是个可怕而又值得警惕的政治现象，它使务实的干部倒霉受气，会溜须拍马的干部青云直上，歪风邪气大行其道，严重损害党和政府的形象。

（五）腐败行为的新型化

随着中国经济全球化进程的加快，银行、证券、保险、信托、拍卖等新兴领域腐败案件频繁发生，在这些领域中，腐败呈现出金融化、虚拟化的特点；与异性直接相关的腐败现象也不可轻视；有的领导干部放纵自己，置党纪国法不顾，建立自己的“小圈子”，结交“小兄弟”，放纵“小爱好”，结交“小三”，官员声色犬马加剧了腐败。2008年被湖南省高级人民法院二审以受贿罪、挪用公款罪和贪污罪三罪并罚判处有期徒刑二十年的原郴州市人民政府副市长雷渊利，就是典型的‘玩权、玩钱、玩女人’的‘三玩’市长。此外，湖南的有些高校也成为了腐败的区域。湖南工业大学原校长张晓琪、原副校长李卫宁的贪腐案让人们震惊不小，值得引起我们高度重视。

尽管湖南省委省政府高度重视预防和反腐倡廉工作，但效果为何并不十分理想呢？我认为主要是预防腐败的系统性工程建设还有待进一步完善。

二、预防腐败困境的表现和原因

（一）表现

腐败犯罪逐渐成为国际性的问题。为了遏制腐败蔓延，2003年10月31日第58届联合国大会全体会议审议通过了《联合国反腐败公约》，这是联合国历史上通过的第一个用于指导国际反腐败斗争的法律文件。2005年中国十届全国人大常委会第十八次会议以全票通过决定，批准加入《联合国反腐败公约》。2007年9月6日，为履行《联合国反腐败公约》中国国家预防腐败局正式成立，成为中国首个预防腐败机构，足可见中国反腐败的态度和决心。《联合国反腐败公约》对腐败有明确的条款规定：凡与国家公职人员手中权力有关并由此带来个人法定利益以外的，均属腐败。国际透明组织认为腐败是：“公共部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员，还是行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。”其实腐败的本质就是滥用公权力谋取私利。由于我国立法滞后，腐败的概念散见于各部门各行业的法规之中，没有一个权威的界定，法律法规不健全而使执法机构在执行中无法可依；加上受传统封建思想的负面影响，现实社会中潜规则盛行；典型的有：在决策上的“一把手说了算”，对举报者“枪打出头鸟”、“谁举报谁遭殃”等等，这些潜规则实际上已经成为左右一些人的思维定势，形成了在官场上的习惯势力，对腐败的零容忍文化没有形成社会风气；监督制度难以营造规范的监督秩序环境使监督在走过场中丢掉灵魂和本质，流于形式，监督软弱无力，从而使预防腐败效果大打折扣，人民满意度不高。

我省预防腐败的效果大打折扣，最主要的是对腐败的零容忍文化氛围没有根本形成、监督体制机制不畅、法制执行力不足造成。

（二）预防腐败困境原因分析

第一，中国传统文化的负面影响是预防腐败困境的深层次原因。封建专制文化残余并没有得到根除，长期浸润着民族心灵，在当今社会转型复杂环境下，传统文化中的专制主义思想残余、“官本位”的等级观念、特权观念、“家长制”、“利已主义”的观念、人治观念等在某些地方领导工作中和党内生活的某些领域顽强生存着，成为障碍预防腐败的主要因素。

第二，监督渠道不畅，监督意识不强。首先监督存在很多薄弱环节。一些党政领导干部缺乏民主意识，无视广大党员的监督权利，办事专断，或“暗箱操作”，办事缺乏透明度，使人民缺乏知情权，有的还直接压制群众的监督，阻塞言路，使监督者心有余悸；其次是一些群众监督意识淡薄。认为监督是领导的事情，与己无关。还有的人把行使民主权利，进行监督当成额外负担，不尽职尽责，应付了事；再次，监督的权力保障机制不完善。为了保障党员的监督权利，中国共产党出台了专门的《中国共产党党员权利保障条例》。但现实中保障的执行效果欠佳，也使广大党员对监督心存余悸。石家庄市建委退休干部郭光允为了举报程维高的违法犯罪行为，与之较量了八年，充满荆棘和艰辛可为例证。近几年来网络反腐，尽管还有待进一步规范，但反腐效果十分明显就可见一斑。

第三，监督体制弊端制约，执行力不强。为了预防腐败我国设计了一系列教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。如党内监督、党外监督、群众监督，舆论监督等，但监督都没有形成有效的合力，效果大打折扣。现实中监督制度的执行还存在着“上级监督太远，下级监督太险，同级监督太难，纪委监督太软，法律监督太晚”等尴尬局面。

探究了湖南腐败产生的根源，要不断开展理论创新，努力构建预防腐败的文化氛围、探索新的富有实效性的体制和机制，重在预防腐败。

三、构建预防腐败的合力机制

(一)在全省广泛弘扬民主文化，消除官场腐败文化，培育公民对腐败零容忍社会心理

透明国际(Transparency International)在2012年12月1日公布183个国家和地区的2011年全球腐败观察指数。其中新西兰排第一、新加坡排第五、中国香港排第十二、中国排第七十五。新加坡成为世界上最清廉的国家之一，其中重要的措施之一就是公民意识的培育。在新西兰也形成了一种“不廉洁就别当官”的舆论氛围。在这样的氛围里，作为政府公务人员，其操守必须成为楷模。甚至民众要求他们“一尘不染”，丝毫也不为过。所以要预防腐败，必须努力培育公民对腐败零容忍的社会心理。腐败是阻碍当代中国全面和谐发展的一颗毒瘤，必须予以根除，但其产生原因多而复杂。其中不健康“官际关系”(所谓“官际关系”是指领导干部之间的人际关系)就是催生腐败的重要诱因，而且有的还是腐败行为本身的畸形产物。当前不良“官际关系”的几种表现：人身依附关系、拉帮结派关系、庸俗交往关系、行贿受贿关系等。湖南省委省政府要在学习贯彻中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》过程中，通过新闻媒体包括广播、电视、网络广泛开展批判封建思想的余毒、推进湖南社会主义文化的大发展和大繁荣，弘扬民主政治文化，逐步剔除“官本位”、人治专制、特权等级思想、好人主义思想，构建良好的官际关系、官民关系，构建公民对腐败行为零容忍的社会心理。“有效地建立起了整套反腐倡廉体系，同时也形成了良性发展的廉洁文化。”[2]只有当民主文化真正成为全省人民共同尊奉的政治文化，民主思想扎根于心，形成公民民主意识，才能使管理者的思想境界得到升华并内化为自己的行动，提高民主行政、民主执法，强化对腐败思想和行为预防措施的落实。思想上的民主监督制度权威才能最终建立并巩固，预防腐败才能卓有成效。

（二）健全法律法规，预防惩处密切配合

邓小平同志在在《党和国家领导制度的改革》中指出：“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循……”[3]。他为了说明制度的重要性，在《对起草〈关于建国以来党的若干历史问题的建议〉的意见》中强调“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决的问题,最重要的是一个制度问题”、“制度是决定因素”[3]可见，依法制定相应的法规，使广大党员干部和人民有法可依，也能对侥幸腐败者起到震慑作用。现实中许多‘制度真空’和‘管理真空’，也给腐败分子留下可乘之机。国家公职人员并不是天生就会腐败，一是思想认识问题，二是制度规范及落实问题。2009年10月，中央领导同志在讲话中指出：“干部出问题，多数都是‘小洞不补，大洞吃苦’，干部管理监督要抓早、抓小，防患于未然”。可谓此论述是一针见血,入木三分。现实生活中绝大部分的腐败分子都是不注重防微杜渐而堕落的。建立自己的“小圈子”，结交“小兄弟”，放纵“小爱好”、贪图“小利益”最终成为大贪巨贪，损害了党和人民的利益，也使自己身败名裂。反观世界排名在前的比较清廉国家，无不是法规严密成为预防腐败的得力措施。新加坡有关廉政立法主要有《防止贪污法》、《没收贪污所得利益法》以及《公务员惩戒规则》等。所以“必须坚持用制度管权、按制度办事，靠制度管人，坚持制度性预防、程序性预防为前提，以制度创新构建多层次、宽领域、全方位的廉洁制度体系。”[2]中国监察学会副会长、北京大学廉政建设中心主任李成言教授指出，“规范权力运行，最根本的出路还是走向法制化。”《联合国反腐败公约》第二章第五条第一款明确规定：各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，制定和执行或者坚持有效而协调的反腐败政策，这些政策应当促进社会参与，并体现法治、妥善管理公共事务和公共财产、廉正、透明度和问责制的原则。为此，湖南省人大常委会应借助国家《行政许可法》颁布实施的东风，认真开展调查研究，依据宪法和刑法，加强廉政立法工作，科学地界定腐败的内涵、腐败的主体、惩处机构、腐败的程度的界定制定科学严密的预防和惩处措施。腐败应界定为掌握一定权力的公职人员不合目的地行使权力谋取私益的行为；不论是政府官员、企事业单位工作人员，只要是利用权力谋取私利都构成为腐败的主体。依法建立包括“不愿腐败”的自律机制、“不敢腐败”的惩治机制、“不能腐败”的防范机制在内的完备的廉政法规制度体系。立法重在预防，防惩结合，使腐败行为成为“高风险”、“高成本”和“负收益”的行为，最大限度地遏制腐败现象的滋生和蔓延。

（三）创新监督体制机制，增强预防实效

预防腐败最根本的方法就是使公权力在阳光下运行。为此，湖南省在华容县和衡东县开展县委权力公开透明运行试点工作，使县委决策行为得到规范，提高了透明度和公信力。可见要从根本上遏制和预防腐败，关键是如何使领导干部的权力在阳光下运行，最根本的是要做到使老百姓有真正享有知情权、监督权。权力公开行使的透明度与腐败成反比例。但如何使领导干部的权力行使真正在阳光下运行，必须科学设计权力的分配和运行，确保监督程序的规范性、实效性、法制化。

首先，省委省政府要根据科学发展观制定考核领导干部的科学标准。按照责权利相结合的原则，不走形式、不走过场，广泛听取群众意见，对领导干部的德、能、勤、廉进行公开考评。按照社会发展情况在工资、福利待遇等方面制定相应干部工作职责和待遇标准，使领导干部在自己的工作岗位上付出辛勤劳动而享受合理的待遇，阳光行政、阳光执法、阳光收入，杜绝灰色、黑色收入产生的温床。

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[4]“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[5]可见要预防腐败必须开展监督，监督实效性如何要看监督主体是否具有相对的独立性。

其次，确保监督主体具有相对的独立性。《联合国反腐败公约》第三章第三十六条明确规定：各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排了人员专职负责通过执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度基本原则而给予的必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能。“透明国际”也认为，新西兰政府行政透明是少有腐败现象的主要原因之一。邓小平同志早在80年代就指出：“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[3]中国共产党总结过去反腐败斗争的经验，在党的十六大报告中明确指出：“从改革体制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”[6]可见，监督主体必须具有相对的独立性，才能有效地开展工作，预防和惩处腐败。为此，湖南省人民代表大会和湖南省人大常委会应根据宪法和法律制定相应的法规，赋予监督机构以相对独立的权力。可从整合监督资源入手，成立由省纪委、省人大法制委、省审计厅、省检察院等合并组成预防和惩治腐败工作委员会。委员会在湖南省人民代表大会和湖南省人大常委会领导下开展工作。委员会干部的配备、任免、调动、人员编制、财政经费、工作生活待遇等一系列问题由省人民大代表大会和省人大常委会决定。全省各地市县成立相应的专门的监督机构。它们的主要职责是督促各单位和部门领导干部行使权力公开透明，预防和惩处各类腐败，使领导干部减少暗箱操作的机会到没有暗箱操作，让老百姓真正享有知情权、监督权，从而根本上预防腐败。这一步执行起来难度很大的，主要是会受到既得利益者的反对和阻挠，需要有一个循序渐进的过程。可采取逐步推进的办法，先要求省委、省政府及省属各单位带头实行，再逐步推进到市、县、乡镇、村；程度可先将党委、政府的重大事项决策和重大经济活动过程公开透明到具体每个干部的公务支出明细公开透明，公布于网上，使广大人民有知情权，接受广大人民群众的监督。湖南省在高招录取工作中切实采取阳光招生，效果十分理想，广大家长和考生满意度很高。可见，只有实行阳光行政、阳光执法，才能有效地克服“官本位”、潜规则等习惯势力的束缚，使人民痛恨的灰色收入、公款吃喝、公款旅游、公车私用等顽症得以消除，才能使人民对政府的满意度更高，政府更取信于民，更有凝聚力和战斗力。

再次，刚性推进法制化进程，提高监督的执行力。邓小平同志指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”[3]为了落实好监督制度，必须完善“责任制”，实现权力运行责任追究制。决策权、执行权、监督权都必须实行责任制,把责任落实到人。过去因为纪委相对独立性不强:一是不具有执法权力；它的最高权力就是“双规”，即对严重违纪甚至构成犯罪的党员干部在规定时间、规定地点交待问题。中华人民共和国宪法第二章第三十七条明确规定中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。宪法规定只有公安机关、人民检察院、法院依法才能限制公民的人身自由权。党员干部也是公民，他同样受宪法和国家法律的保护。纪委在具体执行“双规”权力时难免有违背宪法关于限制人身自由规定的嫌疑。二是相对依附关系比较强。过去人、财、物都受制于行政机关，监督的实效性就大打折扣了。通过构建新的体制后，必须对监督委员会的监督工作实行问责制，防止监督机构虚监失察、不作为，又要防止监督机构的滥作为，影响行政机关依法正常开展工作。即既要预防党的领导干部以权谋私、权钱交易，把腐败扼杀在萌芽状态之中，克服“马桶效应”的难题，又要防止监督委员会滥用权力，循私枉法，从而形成相互监控的制约机制。

最后，推进金融技术创新，加强重大交易监控制度建设

2008年发现的美国纽约州长斯皮策召妓事件，既非当场抓住，又不是受妓院泄露资料拖累，而是得益于美国的银行交易报告制度，从而牵出纽约州长斯皮策洗钱案。这几年湖南省在金融监管方面也采取了一系列措施，如推行公务卡报销制度、购物卡实名制等，取得了比较大的成效。但要从根本上预防腐败，还必须不断推进金融技术创新，逐步实现全省电子货币化，个人只能在银行取到零钱，数额较大一律实行电子货币交易，对重大的交易实行报告制度，从技术层面加快对腐败行为的预防。

只有不断构建对腐败零容忍的文化氛围和社会舆论，加快廉政法制建设进程，创新监督体制机制并形成为合力，使公职人员的权力真正在阳光下运行，才能真正有效地预防腐败，切实建设更加高效廉洁人民更加满意的省委省政府，为推进全国预防腐败工作作出重大的贡献。

[1] 邵道生.如何治理权力期权化 [J].人民论坛，2006,（10）：28-29.

[2] 章怀云.高校廉洁文化建设新探 [J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2010,（5）：105.

[3] 邓小平.邓小平文选（卷2） [M].北京：人民出版社，1994:328,308, 332,333.

[4] 孟德斯鸠.论法的精神 (上册) [M].北京：商务印书馆，1961:154.

[5] 黄炎培.八十年来 [M].北京：文史资料出版社，1982:149.

[6] 党的十六大报告全文:全面建设小康社会,开创中国特色社会主义新局面[N].人民日报，2002-11-09.

On Force Mechanism of Corruption Prevention in Hunan

LIU Xiang-wu
(Department of Ideological and Political Education, Central South University of Forestry ＆ Technology, Changsha 410004,Hunan, China)

Corruption is the product of the exploiting class and the exploiting system. Its essence is that state off i cials seek personal gains by taking advantage of their positions to lead to pathological changes of national political life. In short, it means privatization of public power. Through the causal analysis of corruption prevention in Hunan province in recent years, the paper proposes to prevent corruption from culture, perfect laws and regulations and reform the system mechanism to construct the integrated corruption prevention mechanism.

Hunan; prevention; corruption; force mechanism construction

D26

A

1673-9272(2012)03-0048-05

2012-05-20

湖南省社科基金项目“湖南预防腐败问题研究”（编号：11YBB390）。

刘湘武（1965-），男，湖南宁乡人，中南林业科技大学思想政治理论课教学部副教授，法学硕士，研究方向：党的制度建设。

[本文编校：徐保风]