以民为本推进社会事业项目建设——加快推进台州社会事业项目建设的若干思考

□文/张锐敏 金凯 张才云 张青华

与其他投资领域相比，推进社会事业项目过程中，既有用地紧张、人才紧缺等共性问题，也有建设资金更加紧缺、准入机制不够完善、项目布局不够合理等个性问题

大力发展社会事业，既是实施“民生优先战略”的重要载体，又是扩大有效投资的重要抓手。从全省看，台州社会发展水平中等偏下，与全面建设小康社会和公众日益增长的需求相比，社会发展还存在较大差距，反映了台州社会事业项目建设相对滞后。陈铁雄书记在年初全市干部大会上指出，“扩大投资是当前拉动台州经济增长最直接、最有力、最有效的途径。以‘拔钉破难’的决心，着力破解项目难题，进一步优化投资结构，加快项目进度，扩大投资总量”。台州社会事业项目建设面临难得的发展机遇。

建设现状

近年来，台州全市的社会事业项目投资规模不断扩大，投资完成率显著提升。台州市重点社会事业项目的投资规模从2007年的7.27亿增长到2011年的27.53亿，年均增长39.5%，比重点项目投资年均增长率高出30个百分点。重点社会事业项目投资金额占重点项目比重不断增大，从2007年的4.3%，增长到2011年的11.3%。全市重点社会事业项目的投资完成率从2007年51%上升到2011年的88%。医疗卫生、社会福利、体育设施、文化供给、人居环境、保障房、教育事业、公共设施等方面成果斐然。

根据台州市委、市政府提出的“稳中求进，转中求好”主基调，下一阶段，要把保障和改善民生作为社会事业项目推进的出发点和落脚点，积极而为。重点抓教育、文化、卫生事业发展中的薄弱环节，推进一批重点学校、医院建设，实施一批重大文化项目建设。同时，突出有效投资，加强社会事业项目攻坚，集中开工一批、加快建设一批、深化前期一批。2012年，台州全市“拔钉破难”的重点社会事业项目11个，投资规模为47.8亿元，分别占重点项目的10.5%、3.4%。今年将推进95个社会事业项目，投资规模达300亿元，其中前期谋划的有37个，完成前期报批的有30个，在建的有28个。

存在问题

与其他投资领域相比，推进社会事业项目过程中，既有用地紧张、人才紧缺等共性问题，也有建设资金更加紧缺、准入机制不够完善、项目布局不够合理等个性问题。

建设资金更加紧缺。政府大包大揽社会事业已使得政府财政不堪重负，随着国家本轮房地产调控的严厉性、持续性远超以往，之前尚可从土地出让中获得可观收入，如今财力有限的地方政府“钱袋子”被控得更紧了。还存在民资投资渠道不畅等多种因素共同作用，导致社会事业项目建设资金呈现捉襟见肘的尴尬状况。

项目布局不够合理。台州市社会事业项目建设，未能与经济的发展、城市建设的推进有机结合，未形成互补的、科学的、统筹的社会事业项目建设。目前，地区、城乡之间差距较大，农村等欠发达地区社会事业发展水平滞后。内部结构也欠合理，优质服务供不应求。“效率不高、局部浪费”的现象同时存在，如县、市、区大型体育设施重复建设、群众文体活动基础性设施和场地不足、剧院等标志性项目缺位、养老设施不适合老龄化趋势、义务教育资源布局不均匀等。

准入机制有待完善。社会事业的不少领域，既有意识形态和公共物品属性，又有市场竞争和商品价值属性。这是在社会主义市场经济条件下的一种既有社会效益，又有潜在经济效益的产业。然而，由于固有利益格局、政策落实不到位、思想解放程度不够等原因，民间资本进入社会事业项目领域的“玻璃门”依然存在。

推进效能有待提升。社会事业项目不能在短时期内创造出更多的经济效益，很难得到上级有关部门更高程度的重视，社会事业项目建设的重视程度低于工业产业、能源、基础设施等领域。从2007-2011年台州市重点社会事业项目完成情况来分析，市重点社会事业项目的实际投资金额均未完成年度计划，完成率从51%-90%不等。

营运管理有待提升。部分社会事业项目“贪大求好”，投资建设的金额较大，功能定位偏离民众日常需求，建成后日常维护成本高，市场营运管理较难等，成为“城市摆设”，不能发挥应有的社会效益和经济效益，个别项目建成后，需要财政补贴其日常维护，造成较大的资源浪费。

社会风险有待重视。在推进与民众利益息息相关的社会事业项目时，多元化的社会必然导致社会风险的复杂性。由于手机、网络等传播工具的发展，尤其是微博的出现，民众拥有了“自己的”高效平台，知道的更多，想法和要求就更多，往往因为相似的诉求（包括物质、权利、尊严等），聚集在一起。若项目单位风险意识淡薄或风险处置能力弱，小风险可导致工期拖延、工程收尾和决算困难、投资效益低，大风险可导致项目失败。

若干建议

突出以民为本，科学布局优化营运。在进一步扩大社会公共产品总量的同时，促进区域、城乡均衡发展，提高社会事业项目营运管理水平，提升公共服务供给质量。一是坚持以民为本。学生享受就近入学的义务教育，建立“20分钟服务圈”，增加托老所、老年食堂和为老人服务的其他设施，完善“三个三”公共文化服务体系，加强基层“两馆一站一俱乐部”建设等。二是统筹规划引领。在具体实施社会事业项目时，要体现统筹兼顾、综合集约利用的原则，完善空间布局，最大限度地减少盲目性和局限性，使社会事业设施资源相对均匀，缩小目前各县、市、区和城乡之间的差异。三是刚性执行规划。必须摒弃“为建而建”“为完成任务而建”的思想，在社会事业项目推进过程中，不以领导意志而轻易变更，不因利益集团搞特殊化，严格落实并刚性执行市级社会事业项目规划。四是重视营运管理。“重建设轻营运管理”做法要彻底抛弃，应将社会事业项目的生产运营期作为项目全寿命周期的工作重点。社会事业项目建成后，必须做到“物尽其用”，有经济效益的项目，建成后，做到“自给自足”。

坚持分类指导，建立灵活投资机制。必须改变政府对社会事业项目建设大包大揽的现状，通过对社会事业项目分类，明确各类社会事业领域的可投资主体。一是行政执法社会事业项目，保障政府的刚性投资，将有限的财政资金用于必须政府投资的“刀刃”上。二是将经营类社会事业项目推向市场，政府资金退出，逐步完成由民资承办、提供社会事业经营性产品与服务。今后，凡是市场机制能够有效调节并且不会导致资源配置失误的一般竞争性领域，原则上由民资投资并自担风险，政府已经投资建设的项目，通过置换变现方式逐步退出存量资产。三是对于济效益较低或投资回收期较长、具有显著社会效益、战略意义的社会事业项目，政府出台优惠政策，包括贴息政策、优先开发等，吸引民间资本或社会公益资金进入社会事业领域，或参与政府共同投资建设社会事业项目。

注重提速增效，深化审批制度改革。与企业投资项目不同，政府投资建设的社会事业项目在前期谋划及筹建时，各部门层层把关，总体可控。一是审批路径再创新。根据项目基本建设程序，在不影响审批部门履行职能的前提下，相关部门可先出审核证明，进行下一步预审批。二是审批时间再压缩。以全省先进的审批流程与审批时间为标准，提速增效；跨部门合并审批，条件允许的情况下，由发改部门和建设规划部门，联合审批规划设计方案和建设项目初步设计环节；并联审批，召集项目相关审批部门进行联合审查，拓宽审批内容的宽度，缩短审批时间的长度。三是审批环节再精炼。加快推行行政审批服务全程代理制、网上审批制和审批效能最优化比对制度，切实减少审批环节。

强化风险意识，构筑风险防控体系。将社会风险评估作为社会事业项目审批的前置条件，使决策更科学、推进环境更和谐。一是做好可行性研究。选取最佳投资方案，可有效降低社会风险发生概率。确保项目可行性研究的客观真实性，重视市场调查和市场预测，充实项目可行性研究中风险研究的内容。二是实施专项社会风险评估。对于具有涉及面广、隐藏风险点多、易引发矛盾纠纷的社会事业项目，业主单位或主管部门应实施专项社会风险评估，制定风险应对策略和预案。对于风险点“看不清、摸不准”的项目，相关部门应该实行联评，共同会商，共同承担评估责任。三是社会风险全民共防。社会事业项目的业主单位为政府相关部门或单位，容易陷入“既当裁判员，又当运动员”的状况，为此，形成全民意识的社会事业项目社会风险管理尤其重要。利用微博、手机报等即时传播沟通平台，实时了解民意，掌控社会风险，与政府形成合力，强力推进台州社会事业项目建设。