北京市海淀区节能服务产业发展的形势与对策研究

张荣举 刘波 陈芳 曹明弟 北京市海淀区发展和改革委员会 北京市长城企业战略研究所

“十二五”时期，北京市海淀区在结构调整和淘汰落后产能空间有限的形势下，为了进一步挖掘节能潜力，以合同能源管理作为抓手，通过市场机制的作用促进节能降耗工作的推进。

1 节能与合同能源管理及节能服务产业的关系

1.1 合同能源管理

1.1.1 概念界定

《合同能源管理技术通则（GB/T 24915-2010）》中，对合同能源管理定义为：用能单位与节能服务公司以契约形式约定节能项目的节能目标，节能服务公司为实现节能目标向用能单位提供必要的服务，用能单位以节能效益支付节能服务公司的投入及其合理利润的节能服务机制，简称EPC。

按照国家标准，合同能源管理模式主要包括节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型、融资租赁型，以及包含两种及两种以上类型的混合型等类型。

1.1.2 利益相关者

合同能源管理的直接利益相关者包括，改造对象的归属单位（用能单位）、项目的实施方（节能服务公司）、技术或设备的提供方（节能技术提供商）、政府。间接的利益相关者包括：设计单位、检测单位、仲裁单位、信息中介机构、金融机构等。

1.2 节能服务产业

1.2.1 概念界定

节能服务产业是指以节约能源使用、提高能源利用效率为目的，提供与节能技术、产品和设备有关的设计、研发、孵化、示范、检测、认证、展示、交流、交易、信息咨询、诊断、专业管理等服务活动的产业业态。

1.2.2 产业链

节能服务产业的产业链环节主要包括节能检测、咨询、设计、评估、审计、培训、认证以及节能技术推广、节能工程项目建设等（图1）。

图1 节能服务产业链

1.2.3 成长阶段判断

在美国、瑞典、英国、加拿大等发达国家，节能服务已有30多年的历史，已经由形成期步入到成长期的快速发展阶段，形成了较为稳定发展的产业形态。我国的节能服务产业诞生于1998年，以北京、山东、辽宁3家示范性节能服务公司的建立为标志，目前刚刚进入形成初期，具有很大的发展潜力，参见图2。北京市节能服务产业处于全国领先水平，整体实力较强，科技含量较高，服务范围涉及建筑节能、绿色照明、电机系统节能、余热余压利用等众多领域。

图2 节能服务产业发展阶段

1.3 三者的区别与联系

节能对于调整经济结构、转变发展方式、提高人民生活质量具有极其重要和深远的意义，已经成为国家的重要战略之一。合同能源管理是运用市场手段促进节能的服务机制，可以大大降低用能单位节能改造的资金和技术风险，充分调动用能单位节能改造的积极性。节能服务产业是随着节能服务公司及相关设计、检测、仲裁单位的发展成熟而成长起来的产业业态，节能服务产业的良好发展为合同能源管理的顺利实施提供保障与支撑。加快推行合同能源管理，积极发展节能服务产业，是利用市场机制促进节能的有力措施。

但是目前，国内的节能技术、节能产品，以及节能服务产业涉及的金融、担保支持，节能量检测、节能标准评估等等配套均尚未成熟，限制了合同能源管理工作的推进，阻碍了节能的进程。

2 海淀区节能服务产业发展现状与优势

2.1 发展历程

海淀区节能服务产业的发展主要可以分为两个阶段：

（1）引进、示范、推广阶段（1998～2003年），建立了中国首批三家节能服务示范公司之一——北京源深节能技术有限责任公司，证明合同能源管理的可行性。

（2）自主发展阶段（2004年至今），大学院所、技术密集型工业和生产性服务业领域的公司纷纷投身合同能源管理。

2.2 产业结构与规模

海淀区的节能服务产业按服务领域可分为绿色照明、中央空调系统、工业锅炉、电机系统、余热回收、能源监测/管理平台等类型。其中，绿色照明节能占23%，电机系统节能占18%，中央空调系统节能占16%，供热系统节能占14%，见图3。截至2011年底，通过国家审核备案的三批节能服务公司中，海淀区企业达92家，占北京市企业比例超过1/3。

图3 海淀节能服务产业分类

2.3 产业竞争力

海淀区节能服务产业具有多方面的竞争优势，主要表现在：

（1）节能环保产业发展迅速，为节能服务业发展创造有利条件。截至2010年底，海淀区节能环保企业超过1000家，实现工业总产值约100亿元，总收入约500亿元。

（2）节能服务产业起步较早，已形成一定产业规模优势。

（3）科研院所密集，技术力量雄厚。

（4）产业研发投入规模较大，海淀区节能环保产业科技创新能力一直排名全国前列。

（5）创业孵育体系相对完备，科技成果转化率较高。

2.4 产业政策

海淀区的节能服务产业发展拥有显著的产业政策优势。在科技创新方面，依托中关村国家自主创新示范区的建设，海淀区的节能服务产业可以得到多项先行先试的优厚政策；在项目融资方面，中关村合同能源管理集合资金系列信托计划首先在海淀进行试点，可以突破节能服务企业的融资瓶颈，为节能服务企业提供持续资金支持；在政府补贴方面，《海淀区促进节能减排支持办法》中规定，对节能量200吨标准煤以上的单位、各行业领域节能先进单位，以及采用合同能源管理的节能项目等给予资金奖励。

2.5 能源利用形势

2010年，三产用能和居民用能已经成为海淀区能源消费的主体，分别占全区能源消费比重的49.7%、29.4%。三产用能和居民用能很大比例体现在建筑耗能上，因此建筑节能改造是海淀区“十二五”期间节能降耗工作的重点。其中，楼宇的综合性节能改造，以及供暖、空调等系统节能是建筑节能的关键环节。该类节能项目改造往往投入资金多，改造技术和后期运维要求高，非常适合采用合同能源管理的方式进行改造。

3 海淀区推行合同能源管理及节能服务产业发展面临的问题

3.1 国内推行合同能源管理面临的共性问题

（1）节能服务公司实力较弱，无法满足市场需求。目前，我国的节能服务公司绝大多数是凭借一定专利技术、产品发展起来的中小型民营高科技企业，普遍缺乏对产业发展有重大带动作用的关键和共性技术。综合服务能力较弱，真正能帮助用能企业开展从节能诊断，到节能设计、施工、融资、运行和维护，特别是结合企业运营特点开展“一条龙”服务的公司，从数量和质量上无法满足市场需求。

（2）融资难度较大，不利于节能服务公司发展。一是融资渠道较窄。我国节能服务公司的发展资金一般来源于企业自有资金、政府补贴和银行信贷。政府补贴和银行信贷非常有限，而节能服务公司大多为中小企业，自有资金往往不足。二是银行信贷、担保等金融体制不完善。目前，金融机构普遍缺乏评估合同能源管理风险的专业知识以及与合同能源管理相配套的贷款品种。加之节能服务公司普遍资金不足、在银行的信用度不高，银行通常不愿意对合同能源管理项目进行融资。

（3）合同能源管理的相关标准、检测、仲裁等服务机制尚不完善。一方面在实际操作中，由于客户和节能服务公司对项目节能量的计量、检测往往不能达成共识，给合同能源管理机制的运行带来了较大的不确定性。另一方面，社会节能经济效益的评估体系还不够完善，缺乏专门的衡量标准和法律解释，节能目标往往存在争议，无法保证投资收益，从而也使得金融机构不愿意进行投资。

3.2 海淀区推行合同能源管理遇到的主要问题

除了融资难度较大、人才缺乏、相关标准不完善等共性问题，海淀区推行合同能源管理还存在一些自身特有的问题。

3.2.1 用能单位利用合同能源管理实施节能改造的积极性不高

企业类用能单位的积极性不高，主要原因有：一是很多企业还不了解合同能源管理这种节能改造的模式；二是部分企业能源费用在总成本中占比不高，对能源费用不敏感；三是第三方认证和监督管理机制不健全，用能单位难以评估相关节能改造的适用性及风险性，对节能服务公司水平的信任度较低，亦担心项目改造期间会影响生产、节能量难以评估等等。

教育、卫生、文化、体育、科研事业单位和团体组织等公共机构类用能单位积极性不高，主要原因有：一是大都缺乏独立的三级能量计量系统，难以核算节能量；二是国家、北京市和海淀区尚未给相关公共机构下达节能强制指标；三是节约的能源经费不能自行支配，缺乏节能改造的动力。

3.2.2 海淀区自身的特点造成合同能源管理推广难度大

到2009年底，海淀区第三产业比重已达到84.3%。一方面第三产业单体能耗小、节能成本高，节能服务公司更愿意以相对较少的投资做相对简单而节能效果大的外地项目，调研显示，海淀区节能服务公司外地项目节能量与在京项目节能量之比约为9：1。另一方面三产耗能主要反映在建筑楼宇耗能方面，要求节能服务公司具备综合性的节能改造能力，而目前能达到这个要求的节能服务公司还不多。

3.3 海淀区节能服务产业发展面临的挑战

“十二五”时期，海淀区节能服务产业发展面临着很多挑战，主要表现在以下几个方面：

（1）节能服务人才匮乏，节能服务质量不高。海淀区节能服务产业队伍迅速壮大，但由于目前高等院校中尚未设置节能减排专业，系统化、全方位的节能培训也比较少，因此有过大型工程项目经验、可独立设计大型工程项目的节能技术人才非常紧缺，对节能产业中某个专项领域有深刻认识，又具有市场运作经验高端管理人才更是凤毛麟角。人才匮乏将严重影响节能服务产业的长远发展。

（2）行业不健全，缺乏对节能服务公司发展的规范。目前，海淀区节能服务产业在企业竞争、服务质量等方面没有明确的自律要求，缺乏总体规划和产业准入标准，各种名目的节能公司也是鱼目混珠、良莠不齐，很容易出现盲目竞争、过度竞争和服务质量问题，影响了节能服务产业的市场秩序。

（3）科技资源优势没有充分发挥，科技成果产业化能力不足。海淀区节能相关技术水平处于国内领先位置，但是科技成果转化为技术产品的比例不高；节能服务领域的产学研合作主要停留在技术转让、合作开发和委托开发等较低层次，共建研发机构及技术联盟、共建科技工贸一体化的经济实体等战略层面的合作还比较少。

4 国内外推行合同能源管理与促进节能服务产业发展的先进经验及启示

4.1 美国：政府主导，强力推进

（1）政府强力推进节能服务产业发展，美国能源部要求政府机构以合同能源管理方式进行办公楼宇的节能改造。

（2）强有力的法律保障，已有46个州通过了对合同能源管理的立法。

（3）中介机构大力宣传，公众节能意识普遍提高。

（4）融资渠道多样化，资金供给充足。

4.2 日本：重视法制与专业人才队伍培养

（1）通过立法强制推动节能政策落实，《节约能源法》规定各政府机构、高耗能单位和大中型企业必须在一定的时间内降低能耗。

（2）政府主导培育节能服务产业，成立了多家研究推广机构，进行了大量深入细致的研究工作。

（3）重视人才培养，成立多家专门的节能管理学校，专业人员必须经过培训并考试合格方可获得国家颁布的资格证书。

4.3 德国：政府协助推动，以中小型公司作为产业发展主体

（1）政府协助推动节能服务产业发展，在各地建立能源代理机构，形成自上而下的节能服务体系；联合银行、利用国家担保和补贴建立专门的资金工具，给予节能服务公司有限度有期限的贷款便利。

（2）以中小型节能服务公司作为产业发展主体，因其最具创造性和活力，同时具有的宽广的知识和能力来推动产业快速发展。

4.4 上海：推行合同能源管理项目可无抵押融资

上海市徐汇区发布的《徐汇区合同能源管理融资工作试点方案》提出，凡注册在徐汇区的节能服务公司，为纳入区节能考核的用能单位提供合同能源管理的，凭合同能源管理项目就可向银行提出无抵押融资申请，区政府将为融资银行承担40%的坏账风险。该政策为金融资金参与合同能源管理做了政策性突破。

4.5 对海淀区的启示

通过对上述发达国家和地区节能服务产业发展的经验分析和研究，可以得到以下启示。

（1）政府应在节能服务产业发展中发挥主导作用。

（2）政策标准的落实须通过法制来保障。

（3）资金来源必须有保障，应积极拓宽合同能源管理融资渠道。

（4）人才和技术是节能服务产业发展的关键。

（5）市场定位准确、技术过硬的中小型节能服务公司也可以创造良好的效益。

5 促进节能服务产业发展的对策建议

5.1 通过重点企业扶持和技术推广促进节能服务公司发展壮大

重点扶持一批综合实力强、成功项目多、发展潜力大、成长性好的节能服务公司，编制《海淀区节能服务公司推荐名录》，在政策、税收、奖励、投融资等方面，对名录中的节能服务公司予以重点支持。

进一步加强技术推广活动，组织规范化、规模化的节能技术推广活动和服务培训，重点加强人才培养和综合服务水平的提高，吸引节能服务产业高级人才集聚海淀区，促进节能服务公司成长壮大。

5.2 从约束和激励两方面促进用能单位实施合同能源管理

组织对区属财政拨款单位全部进行能源审计和用能测评，对节能潜力较高的机构全部强制实行综合性节能改造。改革财政拨款单位的能源管理制度，将节约的一定比例的能源费用作为对用能单位的节能奖励。吸引和鼓励用能单位采用合同能源管理方式进行改造。对获得国家和北京市合同能源管理奖励的项目，其用能单位可申请区财政奖励资金；对采用合同能源管理方式节能减排成效显著的用能单位，给予公开表彰并大力宣传。

5.3 制定符合海淀区特点的合同能源管理项目支持办法

扩大合同能源管理类型补贴范围。针对本区节能量保证型、能源费用托管型的合同能源管理项目占比较高的特点，对此类项目进行奖励，奖励额度可参照节能效益分享型项目奖励标准的一定比例制定。

鼓励综合性的节能改造项目。根据海淀区的用能特点，重点推动供暖、空调系统改造，以及楼宇综合节能改造。对于达到节能量要求的供暖、空调及楼宇综合节能改造的合同能源管理项目，区财政给予资金奖励。

5.4 依托区内金融资源，拓宽合同能源管理项目的融资渠道

积极争取银行贷款对合同能源管理项目的支持。由区政府牵线搭桥，积极争取北京银行“节能贷”金融服务项目对区内节能服务公司的支持；鼓励更多银行提供针对合同能源管理项目的贷款服务。

试点开展合同能源管理项目无抵押融资。编制出台试点办法，对注册在海淀区的、为本区用能单位提供合同能源管理服务的节能服务公司，凭合同能源管理项目可向银行提出无抵押融资申请，经评估符合贷款要求的，由区政府为融资银行承担一定比例的坏账风险。

加强信托担保服务。鼓励更多的投资者投资中关村合同能源管理集合资金系列信托计划；依托中关村担保企业高度集中的优势，联合银行、担保、投资等金融机构开发运用新型金融产品和服务，对合同能源管理项目提供资金支持。

5.5 通过组建产业联盟和加强监督管理，加快节能服务产业发展机制建设

组建“龙头企业+中小企业”模式的产业战略联盟。通过产业联盟规范节能服务公司的行为，搭建技术交流和合作平台，优先为纳入推荐目录中的节能服务公司提供服务。

强化监督机制。对完成合同能源管理项目绩效显著的节能服务公司予以公开表扬和推荐；对较长时间内没有合同能源管理项目的，进行公示、预警直至报请北京市和国家取消相关审核备案资格，动态调整《海淀区节能服务公司推荐名录》。

加快标准制定和执行工作。加快出台大型公建用能指南，强制推动节能了；严格落实执行工业、公共机构等重点领域能耗定额标准；建立区级节能监察队伍，加大节能监察力度。

5.6 完善其他相关配套机制，营造良好的产业发展环境

加强基准研究。加强对节能服务产业发展规律的研究，积极借鉴国内外的先进经验和有益做法，协调解决产业发展中的困难和问题，推动产业持续健康发展。

建立覆盖全区的节能监管平台，为推广合同能源管理奠定良好基础。先期在区内重点用能企业和公共机构开展节能监管平台建设工作，当前可配合国家住房和城乡建设部与教育部“节约型校园建筑节能监管平台示范项目”，加快推进区内高校水电监管平台建设，区财政设立相应的支持资金予以配套。后期逐步将平台建设拓展到全区范围。

加大宣传力度。联合新闻媒体，继续加大力度对节能服务产业和合同能源管理相关知识和政策进行宣传普及。树立一批海淀区节能服务公司品牌，提高节能服务公司的知名度和影响力。搭建节能服务公司与用能单位、金融机构之间的沟通和合作平台，扩大用能单位的宣传普及范围，不定期举办合同能源管理项目发布会与供需对接会，增加信息沟通渠道。