中国共产党反腐倡廉建设的发展创新＊——以中国共产党第十六次全国代表大会为起点

齐卫平 吴海红

中国共产党反腐倡廉建设的发展创新＊
——以中国共产党第十六次全国代表大会为起点

齐卫平 吴海红

反腐倡廉建设是党的建设伟大工程的重要组成部分。中共十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，在反腐败的战略思路的完善、理论制度的创新、监督体系的构建等方面，形成了一系列新的成果和经验，体现了中国国家廉政体系的鲜明时代特征和特色，预防和惩治腐败取得明显成效。中国共产党积极探索在改革开放和市场经济条件下反腐败斗争的规律，把反腐倡廉建设纳入了科学化的轨道。

中国共产党；反腐倡廉建设；理论与实践创新

社会转型期往往是腐败的高发期。自1978年实行改革开放以来，中国进入到经济、文化、社会的全面转型。伴随着体制转换、结构调整和社会变革，权力监督制约面临困境，腐败呈现多发易发状态。尤其是进入21世纪，随着改革开放的深入推进，腐败由传统领域不断向市场、资本等新领域蔓延，腐败手段不断更新、花样不断变化，对有效治理腐败提出了严峻挑战。中共十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央从中国特色社会主义事业兴衰成败、党的生死存亡和国家长治久安的战略高度，深入开展党风廉政建设，不断推进反腐败斗争的进程，形成了一系列新的成果和经验。

一、把反腐倡廉建设提升到更加突出的位置

腐败被称为政治之癌，是因为其对政治统治具有致命的杀伤力。据统计，自上世纪八十年代以来，全世界有四十多个执政时间超过三十年以上的大党、老党先后丧失了执政地位，其中原因虽然复杂多样，腐败却是共同的因素。中国共产党执政以来，尽管经历过坎坷曲折，但社会总体上不断发展进步，人民群众的福祉不断提高，尤其是改革开放以来，中国社会的巨大进步前所未有，为世界所瞩目。但与此同时，由于社会转型变动，制度体制机制尚不健全，腐败在一些领域不断滋生蔓延，经济社会的发展秩序遭受影响，人民群众的被掠夺感、不公平感增强，党的公信力和威信在一定程度上受到损害。党中央清醒地认识到，腐败不解决，改革开放的成果就会丧失，社会主义现代化建设难以为继，党的执政地位也无法巩固。胡锦涛一再告诫：在和平建设时期，如果说有什么东西能够对党造成致命伤害的话，腐败就是很突出的一个。

在纪念建党九十周年的讲话中，胡锦涛把“消极腐败”列为党急需直面解决的四大危险之一，并鲜明地表达了坚决反对腐败的坚定决心：“全党必须警钟长鸣，充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设摆在更加突出的位置，以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的举措推进惩治和预防腐败体系建设，坚定不移把反腐败斗争进行到底。”［1］（P107）十六大以来，党中央立足于加强和改进新形势下党的建设的全局，把党风廉政建设和反腐败斗争的重要性认识提高到了新的高度。

第一，把反腐倡廉建设融入社会主义建设的总体布局中。十六大以来，党中央明确提出了科学发展观这一重要战略指导思想，强调以人为本、全面协调可持续发展。这就要求反腐倡廉建设要以维护最广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点，与中国特色社会主义伟大事业相适应，融入到社会主义建设的各方面，形成一个全方位、多层次地推进党风廉政建设协调发展的工作格局。在十六届中央纪委第七次会议上，胡锦涛要求“反腐倡廉工作融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设之中，拓展从源头上防治腐败工作领域，坚定不移地把党风廉政建设和反腐败斗争推向深入”［1］（P107），体现了反腐倡廉建设和社会主义建设事业相辅相成、相互促进的内在逻辑。在政治领域反腐倡廉，要抓住正确行使权力这个重点；在经济领域反腐倡廉，要抓住利益分配机制这个核心；在文化领域反腐倡廉，要抓住廉政文化建设这个基础；在社会领域反腐倡廉，要抓住依靠人民群众这个根本；在党的建设领域反腐倡廉，要抓住党要管党这个关键。从中国特色社会主义建设事业总体布局出发加强反腐倡廉建设，根本出发点在于有效预防腐败，着力点在于治本抓源头，拓展从源头上防治腐败的领域。

第二，反腐倡廉建设成为党的建设总体布局的一部分。党要管党，从严治党，是党的一贯主张。十六大以来，党中央把“以改革创新的精神全面推进党的建设新的伟大工程”作为重要使命，不断深化对共产党执政规律和反腐倡廉规律的认识。在总结我国长期以来反腐倡廉基本经验的基础上，党的十七大第一次以文件的形式明确提出反腐倡廉建设的新概念，并把它与思想建设、组织建设、作风建设、制度建设一起作为全面推进党的建设的重要组成部分。反腐倡廉从“工作”到“建设”，意味着它不是单项性的任务，而是党的建设乃至社会主义建设事业的重要组成部分。把反腐倡廉建设从作风建设中单列出来，将党建总格局从“四位一体”发展为“五位一体”，意味着反腐倡廉建设成为党的建设的一项基本任务，始终贯穿于党的建设全过程。具体而言，反腐倡廉建设成为党的建设总体布局的一部分的意义在于三方面。一是凸显了反腐倡廉建设的时代要求。党中央突出强调反腐倡廉建设，是从提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的全局作出的重大决策。二是明确了反腐倡廉建设新的历史地位。反腐倡廉建设对于促进经济、政治、文化和社会发展具有重要保障作用。三是赋予了反腐倡廉建设新的科学内涵。反腐倡廉建设与党的思想、组织、作风、制度“四大建设”相辅相成，相互促进。反腐倡廉建设既是“四大建设”的必然要求和重要内容，又对它们起着十分重要的保证作用，必须与“四大建设”有机结合起来。

二、推进反腐倡廉建设认识的理论提升

理论创新是实践发展的先导。十六大以来，党中央在反腐倡廉建设理论认识上不断创新，提出了一系列反腐败的重要思路和观点。

第一，提出建立健全与社会主义市场经济体制相适应的惩治和预防腐败体系，反腐倡廉建设走向体系化。透明国际专家、新西兰学者杰瑞米·波普最先提出国家廉政体系的概念①请参阅杰瑞米·波普《制约腐败——构建国家廉政体系》（透明国际2000年版），清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社2003年版。，随后建立国家廉政体系为很多国家和地区认可和实践。2004年党的十六届三中全会第一次明确提出了建立健全与社会主义市场经济体制相适应的惩治和预防腐败体系的目标，表明体系反腐败成为我国重要战略思路。2005年1月中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，系统提出了构建惩防体系的主要内容。党的十七大报告进一步提出要以构建惩治和预防腐败体制为重点推进反腐倡廉建设并载入党章，以党内根本法规的形式规定下来，显示它在反腐倡廉建设中居于全局性和战略性的地位。2008年中央出台的《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》，从教育、制度、监督、纠风、改革和惩处等六个方面对十八大之前五年的反腐败工作做了具体部署。这意味着，我国反腐败不是仅仅着眼于单一的方面，而是要构筑一张全方位的反腐大网，形成整体合力，建构系统工程。2010年12月29日，国务院新闻办公室发表了《中国的反腐败和廉政建设》白皮书（以下简称《白皮书》），第一次较为全面系统地介绍了我国反腐倡廉建设的基本情况。就《白皮书》概述的惩防腐败“体系”的战略构想而言，其核心层面的体系内容主要包括中国的反腐败和廉政建设法律法规制度体系、权力制约和监督体系；其赖以支撑和不可或缺的体系内容，主要包括坚持以中国特色社会主义理论体系为指导、促进社会主义民主政治的不断发展和法律制度体系的逐步完备、加强社会信用体系建设和信息化体系的建设等［2］。惩防体系思路的形成，表明党中央进一步明确了解决腐败问题的根本途径和办法，既是对我国反腐败历史经验的根本性总结，也是当前和未来深入推进反腐倡廉工作的思想理论基础。

第二，确立了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，惩治腐败和预防腐败的关系更加明确。党的十六大以来，反腐倡廉方针是一个不断发展的过程。党的十六大提出推进党风廉政建设和反腐败工作，要坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度。党的十六届四中全会强调要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，这是指导我国反腐倡廉建设的战略方针，明确了惩治腐败和预防腐败的相互关系。坚决惩治腐败是党执政能力的重要体现，有效预防腐败更是执政能力的重要标志。一方面它表明，加大预防腐败的工作力度，决不是要放松惩治腐败的工作，惩治腐败不仅不能放松，而且要继续抓得紧而又紧。另一方面，在坚决惩治腐败的同时更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设，通过体制机制的改革创新，为源头上预防腐败扫清障碍。

第三，提出了反腐倡廉建设一系列新的理论观点。党的十六大以来，按照惯例，中央每年都要举行一到两次中纪委全会，至今已经举行了十五次。胡锦涛先后十次在中央纪委全会上发表重要讲话，对党风廉政建设和反腐败斗争进行总结和部署。这些会议提出了一系列重要观点，为反腐倡廉建设注入了新的思想活力。（1）把反腐败与执政考验相联系，强调反腐倡廉能力是党的执政能力的重要体现，执政基础最容易因腐败而削弱，执政能力最容易因腐败而降低，执政地位最容易因腐败而动摇。（2）将反腐倡廉纳入党的建设总体布局之中，形成“五大建设”协调发展、整体推进、合力作用的建设思路。（3）提出建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，努力建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构。（4）强调要健全制度，形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制，不断提高反腐倡廉制度化法制化水平，建立健全反腐倡廉法规制度体系，为反腐倡廉工作提供有效的制度保障。（5）要求加强反腐倡廉的理论建设，努力增强反腐倡廉工作的原则性、系统性、预见性、创造性。（6）强调构建监督体系，形成监督合力，对权力运行进行全方位监督。（7）主张要前移监督关口，加强事前和事中监督，着重加强对领导机关、领导干部的监督，加强对腐败多发易发部位和领域的监督。（8）提出充分利用现代技术手段，健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制。这一系列理论创新指导十六大以来反腐败斗争出现崭新局面。

表一 十六届中纪委历次全会基本情况及其主要内容

资料来源：根据中纪委历次全会胡锦涛讲话和中纪委全会文献资料整理。

表二 十七届中纪委历次全会基本情况及其主要内容

三、加快反腐倡廉制度化建设的进程

改革开放以来，中国反腐倡廉建设一个最为突出的特点是由过去的“运动式反腐”转向“制度反腐”。邓小平曾说：“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［3］（P333）实践反复说明，制度建设的好坏直接决定了反腐败斗争的质量和效果，制度对权力的刚性约束，是防治腐败的根本之道。十六大以来，党和国家在反腐倡廉制度建设上，力度之大，涉及面之广泛，体系之全面，都是空前的。

第一，通过制定一系列规章制度，加强权力行使的规范和促进反腐败工作的有效运转。加强权力的规范行使，最主要的是要有党内民主和党内监督方面的规则作为保障（十六大以来出台的这方面主要规章条例见表三）。

表三 十六大以来反腐倡廉建设相关规章条例一览表

依法治腐是国际反腐败斗争的成功经验，也是中国共产党在建立社会主义市场经济体制进程中逐步形成的共识和思路。十六大以来，在党内规章制度不断完善的同时，国家和政府方面的相关法规也陆续出台，主要有《中华人民共和国行政监察法实施条例》（2004年9月）、《中华人民共和国公务员法》（2005年4月）、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（2006年8月）、《反洗钱法》（2006年10月）、《行政机关公务员处分条例》（2007年4月）、《政府信息公开条例》（2008年4月）。进入21世纪，随着全球化的发展，腐败国际化的趋向明显，针对贪官外逃、资金外流等新型腐败问题，中国加强了与国际合作。中国已与68个国家和地区签署了106项各类司法协助条约，2005年10月全国人大常委会批准中国加入《联合国反腐败公约》，这就使得中国在外逃贪官引渡、资产返还合作、联合侦查等多方面得到国际行动者的合作和配合。

第二，推进制度建设，加强权力监督的制度化。十六大以来取得的成绩如：推行述职述廉和党风廉政谈话制度、廉政承诺制度；建立党性定期分析制度，把党性分析作为民主生活会主要内容，把作风状况作为党性分析重点内容；推进行政审批制度、财政管理体制和干部人事制度的改革向纵深发展；加大对重点领域重点项目监控的制度建设，建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购等制度逐步完善；深入推行政务公开、厂务公开、村务公开和党务公开；普遍实行县级以下、国有企业领导人员经济责任审计，试点实行县级以上经济责任审计；县处级以上领导干部申报个人收入、房产、投资、婚姻变化以及配偶子女从业、移居国（境）外等情况制度。

第三，调整和建构反腐倡廉机构，科学设置权力监督机制。2002年1月，党的十六大作出了“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”的重大决策。根据党中央的部署要求，2003年中央纪委、中央组织部正式组建专门的巡视工作机构，2004年全国31个省区市和新疆生产建设兵团党委也相继设立巡视机构、组建专职巡视队伍。巡视制度的建立，将省市县三级党委和政府、人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员等纳入巡视对象，加强了上对下的监督，这有利于克服对党的中高级干部特别是对“一把手”监督普遍薄弱甚至处于虚化状态的弊端，填补了我国监督制度的一个空白。2007年9月13日中央成立国家预防腐败局。这将进一步提高我国预防腐败的能力和专业化水平，加强预防腐败的国际交流与合作。

在加强制度建设的同时，十六大以来党中央在依法惩治腐败方面的力度丝毫没有放松，黄松有、王华元、郑绍基、陈良宇、郑筱萸、邱晓华、刘志华、杜世成、李宝金、荆福生、王有杰、王昭耀、吴振汉、韩桂芝、王怀忠、高严、刘方仁等省部级官员被依法惩处，体现了党中央从严治党的方针和惩治腐败、端正党风政风的坚定决心。截至2011年底，十六大以来全国纪检监察机关共立案1146209件（其中2007年缺），结案1141799件（其中2007年缺）；截至2010年，我国各级检察机关共查处职务犯罪308381件（每年查处案件的详细情况，请参看表四和表五）。

表四 十六大以来全国纪检监察机关查处违纪案件情况

表五 最高人民检察院公布查办和预防职务犯罪情况

四、在反腐倡廉建设中提高党的建设科学化水平

十七届四中全会提出“提高党的建设科学化水平”，这是加强和改进新形势下党的建设的一项重大任务。反腐倡廉建设是党的建设伟大工程的重要组成部分，提高党的建设科学化水平必然要求深入开展党风廉政建设和反腐败斗争。十六大以来，党积极探索在改革开放和市场经济条件下反腐败斗争的规律，把反腐倡廉建设纳入了科学化的轨道。

第一，开创中国特色反腐倡廉道路。这具体包含八个方面内涵。（1）领导核心上，坚持党的领导，以保障反腐倡廉建设朝正确的方向发展。（2）在指导思想上，坚持用发展着的马克思主义指导实践，提出了科学发展观重要战略思想，反映了理论上的与时俱进和发展创新。（3）工作方针上，确立了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的战略方针。（4）战略目标是建立健全惩治和预防腐败体系。（5）实践途径上，把反腐倡廉建设纳入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中，与党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设有机结合起来。（6）在工作格局上，实行教育、监督、制度、改革、惩处、纠风等方面整体推进。（7）政策策略上，坚持实事求是，宽严相济，该严则严，该宽则宽。（8）领导体制和工作机制上，充分发挥“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制”。

第二，以反腐败斗争的实际成效取信于民，获得国际社会认可。十六大以来，经过不懈的努力，我国反腐倡廉建设有效促进了经济社会的发展和稳定，获得了人民的支持和信任。据统计，人民对反腐败成效的满意度，2003年为51．9%（为有统计数据以来的首次突破半数），2008年上升为65．5%，2010年进一步上升为70．6%。认为腐败现象得到不同程度遏制，2003年为68．1%，2008年上升为81．6%，2010年进一步上升到83．8%。人民群众对反腐败持有信心，2011年12月23日中国社会科学院发布首部《反腐倡廉蓝皮书》，称近60%社会公众对今后5至10年中国反腐败“很有信心”或“较有信心”；80%以上的被访者表示，目前官员在惩治和预防腐败方面的工作“非常努力”或“比较努力”；63．3%的领导干部、62．8%的普通干部、52．9%的专业人员和61．2%的企业管理人员认为腐败在一定范围内得到遏制［4］。蓝皮书分析指出，中国反腐倡廉建设进入了整体推进、系统治理、创新发展的新阶段，各地区各部门都在推进惩防腐败体系建设，这是人们对官方在惩治和预防腐败上所作努力给予的肯定评价。伴随着中国反腐倡廉不断取得进展和显著成绩，国际社会对于中国反腐倡廉建设成效给予极大的关注和积极的评价。2005年9月28日，在第五次亚太地区反腐败会议上，一些与会人员对中国反腐倡廉工作取得的进展给予了积极评价，对中国经验表示赞赏。世界反腐败著名研究机构透明国际也对中国近年来的腐败成就给予肯定评价，认为中国反腐败正在转移到注重预防的制度建设上来。在《2006年度全球腐败报告》中国分报告中，“透明国际”对2004年以来中国在反腐败进程中预防贪官外逃、控制权力交易等方面取得的进展做了积极点评。

第三，坚持体制改革和制度创新是推进反腐倡廉建设的根本出路。腐败问题之所以产生，除了人的主观因素，从客观上看，主要是因为公共权力运行的体制、机制存在漏洞，使试图以权谋私者有了可乘之机。改革体制机制，堵塞漏洞，是反腐败的治本之策。十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央坚持用发展的思路和改革的办法预防和治理腐败，针对容易滋生腐败的重点领域和关键环节，大力推进体制改革和制度创新，建立适合时代发展要求的新体制新机制，努力从源头上防治腐败，成为新时期我国反腐败的一大亮点和重要思路。这一反腐败思路，准确地把握住了党风廉政建设这一根本问题，适应了社会主义市场经济体制的进程与要求，必须作为加强和改进新形势下党风和廉政建设的重要指导原则长期坚持，并在实践中不断丰富发展。

［1］中央纪委研究室．十六大以来反腐倡廉建设——重要文献卷［M］．北京：中国方正出版社，2007．

［2］袁秉达．解读《中国的反腐败和廉政建设》白皮书［J］．检察风云，2011，（2）．

［3］邓小平文选（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．

［4］杜 晓．近六成公众对未来十年反腐“很有信心”［N］．法制日报，2012－01－09．

D25 < class="emphasis_bold">文献标识码：A文章编号：

1008－410X（2012）02－0003－07

2012－01－20

齐卫平（1953－），男，浙江慈溪人，华东师范大学政治学系主任，教授，博士生导师；上海 200241

吴海红（1977－），女，安徽合肥人，中共上海市委党校党建教研部副教授，华东师范大学博士生；上海 200241

＊本文系2010年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“提高党的建设科学化水平研究”（批准号10JZD0001）的阶段性研究成果。

何敬文