在世界贸易组织框架下的优势资源贸易争端对策

2012-01-09吕文生王述清

中国矿业 2012年10期

孟琪，吕文生，周欣，王述清

(1.北京科技大学土木与环境工程学院，北京 100083；2.南昌大学，江西南昌 330031)

奥巴马于美国东部时间2012年3月13日发表国情咨文，以追求公平、自由贸易为名，联合欧盟日本将就中国限制资源出口行为向世贸组织提出申诉。日内瓦当地时间13日，在世贸组织总部，中国收到了美欧日在世贸组织争端解决机制下的有关稀土、钨、钼的出口管理措施的磋商请求。这是继2009年6月，美欧正式在世贸组织框架内对九种原材料出口限制提出贸易申诉请求以来，再次透过世贸组织机制对中国原材料出口措施提出申诉。为了更好的应对本次贸易争端，本文通过对世贸组织相关原则条例的研究，给出相应对策建议。

1 中国稀土钨钼生产与贸易现状

我国是世界稀土资源最为丰富的国家，拥有着质量最高、种类最全的稀土资源。但由于近二十年的无序掠夺式开采，稀土资源储量已急剧下降，并带来了一系列环境社会问题。南方离子吸附性稀土是世界得天独厚的中、重稀土资源，虽然国家采取了一些措施逐步淘汰了搬山式露天开采和池浸堆浸提取工艺，开始使用原地浸矿技术。但是资源浪费，重金属污染现象依旧严重。以四川为代表的西南稀土资源同样存在采富弃贫、漏采压矿现象。以包头为代表的北方稀土目前回收率不足开采量的10％，另外90％资源名义上进入尾矿库保护性堆放。但已近千万吨选与未选稀土的尾矿没有进行分流分堆，稀释贫化和杂物污染严重，不利于今后尾矿坝稀土资源的开发利用。由于产权不清，社区无力，监管同谋，造成偷采行为猖獗，企业重组也步履缓慢。

稀土冶炼分离企业也普遍存在废气(含二氧化硫、氟、有机物)、废渣(如含钍放射性废渣等)和废水(含有机萃取液、硫胺、氯胺等)的“三废”严重超标问题。尤其是含生物化学需氧量、化学需氧量及氨氮等废物严重超标，对周边水域造成严重污染，放射性废渣废液也没有妥善处理[1]。这都已经造成了严重的社会问题，如稀土开采加工点周边村落居民癌症高发[2]。

我国直到2005年5月才取消了稀土原材料的出口退税(财税〔2005〕75号)。自2011年后，稀土从根本上改变了廉价掠夺出口状态(图1)。与此对应的是，美国国际贸易委员会的统计数据显示，2011年前8个月进口稀土产品6804t，比2010年同期的12531.4吨下降了45.7％，但进口额却从1.05亿美元涨到4.61亿美元，上涨338.2％[3]。美欧日都是我国稀土贱价出口的主要受益者(图2),随着稀土价格的进一步上涨，稀土进口国相关产业成本急速增加。

图1 2005～2012年中国稀土出口情况[4]

图2 2009年中国稀土出口国家地区情况[5]/(单位：t)

2011年我国钨品出口总量为27537.220t，进口总量为5569.263t。直到2010年7月才取消了钨钼原材料的出口退税(财税〔2010〕57号)。贸易政策滞后与不连续，极大地增加了我国资源贸易的波动性。

我国自2007年对钼开始实施出口配额许可证管理制度，其后对钼铁实施20％的出口关税后，钼铁出口骤减。2011年中国钼产量占世界37％，居第一位，但远未达到垄断地位。此次贸易争端也是针对其不符合世贸组织出口管制措施而来。2010年6月，欧盟对来自我国部分钼丝征收64.5％的反倾销关税。西方各国对中国资源类制成品出口征收反倾销关税，同时又对初级原材料出口限制提出申诉，这种熟悉利用制度规则的能力，值得学习借鉴。

2 世界贸易组织框架下中国资源贸易

2.1 世界贸易组织概述

世界贸易组织是世界经济秩序的主要维护者，所有重要经济体都参加了该组织。加入世贸组织十年以来，我国成为被诉最多的国家，且多数争端以失败告终。主要原因是相关官员和专家对世贸组织规则不熟悉，在制定政策时有时沿用过去的行政思路，对可能引起的争端重视程度不够，准备不充分，最终给经济建设带来伤害。

世贸组织是一个有公平公正框架的组织，只要准备充分，就非常有希望获胜。正因如此，吸引了全球所有重要经济体积极参与到世贸组织中去。以2003年的“安提瓜、巴布达与美国就影响博彩业跨境支付措施的争端”为例，由于安提瓜、巴布达准备充分，世界贸易组织最终公正公平地支持了弱小国家的申请。

美国是关税及贸易总协定(GATT)和世界贸易组织的创建者。世贸组织规则中，几乎都可以在美国国内相关法律中找到它的影子。正由于美国对世贸组织规则的熟悉利用，使其在贸易争端中占有先天优势。不过，只要相关部门重视，认真准备，便有获得胜利的希望。以1990年爆发的“中美镀铬螺母案”为例，中国当时做了充足的准备，聘请了时任美国雷德·史密斯·萧姆莱律师事务所国际法律顾问汪静律师，他的精彩辩辞征服了美国商务部官员，从而为中方此案的最终胜诉带来了转机[6]。

2.2 世界贸易组织中对稀土钨钼争端中不利条款及对策

《GATT1944》第11条第1款规定：

任何缔约方除征收关税或其他税费外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约方领土的产品的输入或向其他缔约方领土输出出口产品。

该条款的基本要求十分清楚，即除却进出口税费(如关税、反补贴税、反倾销税、海关手续费等)以外，一国政府不得采取任何与进出口贸易数量有关的数量限制行政措施，除非总协定有例外规定，否则缔约方就是违背“条约必须遵守”的义务，要承担起相应的法律责任[6]。

由于目前未能查看到美欧日关于本次贸易争端的具体文本，但从可以获得资料来看，美欧日是针对中国现行的出口配额制度违背世贸组织原则规定而进行的诉讼，希望变为符合世贸组织的管理措施。虽然可以使用世贸组织中例外原则来为现行的出口配额制度进行解释，但例外原则的使用，是有着严格的限制，需大量文件来证明。现行的出口配额制度既不利于资源良性开采，也不利于经济的良性发展，还极易遭致其他国家的诉讼与惩罚。建议立即展开基于产权社区的替代管理措施研究，效仿加拿大钾矿资源开采或者伊拉克石油代工开采的模式，既可以既避免贸易争端，又可以最终获得良好的社会经济资源的综合效益。

2.3 世界贸易组织中对稀土钨钼争端中有力条款及对策

《GATT1994》第11条第2款规定的三种例外。其中有一点是为了防止国内资源枯竭，缔约方可以暂时禁止或限制出口量[7]。

《GATT1994》第20条所规定的“一般例外”，可用的例外有：

①维护公共道德的措施；②保障人民、动植物的生命或健康的措施；③保护可能用竭的天然资源的有关措施；④作为政府稳定计划的一部分，限制原料出口的措施[7]。

中国签订《入世议定书》时，附件6仅列明84个税号的商品不承诺取消适用于出口产品的全部税费，近年关注的资源性产品(如稀土、锰等)并未被列入。虽然《GATT1994》第20条在上次应对九种资源贸易争端中，被上诉机构认定无权享受该条款，但在此次争端中，还是要尽量努力，提出确凿证据，改变专家组的看法。

为了应对此次贸易争端，隶属于工信部的稀土行业协会于2012年4月8日成立。该协会可以一定程度上调用相关的数据资源，辅助商务部等部门来应对贸易争端。但稀土行业协会本身并无应对此次贸易争端的能力，其会员都是国企，半官方背景，所独立提供的数据报告很可能不被世贸组织采纳。建议依托大学科研资源，独立或联合国外大学、咨询机构给出有关稀土、钨、钼资源的调查研究报告。稀土行业协会更多的任务也许是调整稀土行业本身，为贸易争端失败作另外的准备工作。

欧盟曾多次表示，不反对中国稀土因环境成本增加而价格上涨，美欧所反对的是出口配额这种不透明的出口管理措施，因此提出磋商。需要强调的是，出口配额制本身是一种低效的行政手段，只可以过渡性的短期使用，最终需要以产权社区、税收环保等其他市场手段最终根本地解决资源争端问题。

3 稀土钨钼争端事件演变与流程预测

为了便于更好地理解本次美欧日对我国稀土、钨、钼资源出口的贸易争端，特对事件前后的相关事件流程梳理成表(表1)。

表1 WTO稀土钨钼争端事件梳理与程序预测

需要特别说明的是，表1中的时间仅为理论值、推测值[6]。世贸组织最终的裁决，并不是单方面对申诉国有利，而限制了被申诉国。以1996年美国就日本版权保护规定不符合世贸组织相关规定为由进行申诉为例，日本最终修改了本国法律,与美国达成和解。但日本示弱被动修改本国著作法的行为，却为其带来了长远利益，因为它同样保护了日本以动漫为代表的文化出口产业。

我国改变容易遭受调查的管理措施，替代为国际认可的保护方式，长远来看却实现了国家利益的最大化。尽快研究基于产权社区的资源管理措施取代低效的配额制度。只要这些资源保持在合理价位上，国民享受其带来的收益，那么此次争端就是双赢的案例。