我国公务员津补贴发放的失范与规范分析——基于合理测算与制度保障维度
2012-01-04汪旭刘桂芝
汪旭，刘桂芝
（1.东北师范大学，吉林 长春 130024；2.泰山学院，山东 泰安 271021）
我国公务员津补贴发放的失范与规范分析
——基于合理测算与制度保障维度
汪旭1，2，刘桂芝1
（1.东北师范大学，吉林 长春 130024；2.泰山学院，山东 泰安 271021）
当前我国公务员津补贴在其薪酬总量中所占比重偏高，名目繁多，不同地区间和部门间差距大且各级政府对其没有实施有效监控。不规范的公务员津补贴制度影响到了公务员队伍的稳定性，不利于社会形成合理有序的收入分配秩序，容易诱发腐败。从规范公务员津补贴发放措施的角度看，制定一个充分考虑不同地区经济发展水平、物价水平、财政能力、社会平均工资水平以及不同部门工作环境和劳动消耗等因素的公务员津补贴测算和调整办法是根本之措。同时，还需要从完善薪酬结构、法律法规、财政体制、技术保障和领导问责制上确保公务员津补贴的规范发放。
公务员津补贴；水平测算；规范发放；指标体系
公务员津补贴是一种对公务员基本工资起到补偿和调节作用的薪酬形式，是世界上多数国家政府公务员薪酬体系的重要构成部分。它主要包括地区附加津贴、艰苦环境津贴和特殊岗位津贴等。改革开放以来，我国各地经济发展不够平衡，使得在人均国民生产总值、人均职工工资、人均消费水平、消费价格指数等指标上存在较大差异。要使各地公务员应有的生活水平得到保障，就需要在正视这些差异的基础上，通过建立地区附加津贴制度来对其薪酬加以调节。同时，当前我国实行的是以按劳分配为主的分配制度，由于从事某些特殊岗位和在艰苦地区工作的公务员劳动消耗较大，如果不给予他们额外的补贴，则有违按劳分配的原则。因而，对公务员给予合理的津补贴是必要的。但由于国家对公务员津补贴一直没有统一的规定，导致其发放的不规范性历时已久。2006年《公务员法》颁布后，中央要求各省市区清理和规范各种津补贴，不少地区陆续实行公务员“阳光工资”制度，但从实际情况看，并没有实现预想的效果，各地公务员部门津补贴发放中“钱多多补，钱少少补”，甚至“无钱找钱超额发补贴”的现象仍然大量存在。
一、公务员津补贴发放的突出问题
我国公务员津补贴虽经历了一定程度的清理和规范，但是涉及公务员津补贴发放的多数突出问题仍然没有得到根本解决。
（一）津补贴占公务员薪酬总量的比重偏高，扭曲了津补贴原有的功能定位
当前我国各地公务员津补贴占薪酬总量比重过高的现象普遍。据统计，2007年，中央国家机关公务员收入构成中津补贴约占46%，上海、广东则已经超过60%。2005年，四川全省机关事业单位工资总额构成中，基本工资为185.27亿，占工资总额的58.40%，奖金和补贴占工资总额的比重分别为14.13%和27.47%［1］（p.31）。通过调研得知，2010年，吉林省和山东省省直机关公务员津补贴占总薪酬的比重分别达到65%和69%①。这种津补贴占公务员薪酬总量比重偏高的现象使得津补贴“反辅为主”，打乱了由职级工资构成的基本薪酬与津补贴等构成的辅助薪酬之间的合理比例关系，使两者比例出现了倒挂，扭曲了津补贴原有的补偿和调节的功能定位。
（二）公务员津补贴项目名目繁多，不同地区间和部门间差距大，引发薪酬的公平性问题
第一，津补贴的发放项目繁多，标准不一。据不完全统计，目前仅国家统一出台的津贴和补贴就达40余项，各地自行出台的则多达300余项。《人民论坛》曾调查发现，以中央国家机关某单位为例，仅通讯费一类补贴，该单位就设置了“住宅公务电话包干费”、“无线通讯工具补贴”、“通讯补贴”、“特殊通讯费”等四个补贴项目［2］。
第二，部门间公务员津补贴差距大。当前主管经济有下属单位和有稽查、征税等权力的政府内部的“油水单位”与一般政府内部的“清水衙门”间公务员津补贴收入差距甚大。例如，2008年，南方某省直机关在职人员政策外补贴发放最高的单位年人均达4.3万元，最低的才0.6万元，相差7倍。一方面，这种差距在政府机关内部形成收入两极分化，使得某些公务员心理失衡，不满增多，在挫伤了公务员工作积极性的同时，也不利于干部在部门间的交流使用。另一方面，对于不同部门来说，为了多发津补贴，则千方百计搞“创收”，加剧了“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化”倾向，直接导致政府职能异化和公务员角色错位。
第三，地区间公务员津补贴差距大。由于地区财政能力的差异，导致不同地区同资历和同职级的公务员收入差距明显。一方面，表现在东西部地区间的差距。例如，2007年，兰州市某科级干部全年的津补贴为11142元，而上海市同级别但资历比前者浅得多的公务员津补贴则为60900元，两者相差5.5倍［3］（p.11）。另一方面，同一省市区，甚至同一市县间也存在较大差距。例如，2008年，武汉市、天门市、神龙架地区正处级公务员年平均津补贴分别为43692元、11568元和10080元，武汉市正处级公务员分别是同职级天门市和神龙架地区公务员的3.78和4.33倍［4］］（pp.61－63）。当前这种地区间公务员津补贴的较大差距将会限制公务员在不同地区间的交流使用。另外，为了保持与发达地区公务员工资水平大体一致，经济欠发达地区不得不通过各种渠道筹集资金，提高本地公务员津补贴标准，造成了地区之间的相互攀比，使得地方财政负担加重。
（三）公务员津补贴发放缺乏科学的监控机制，难以实施有效监控
一方面，在标准制定上，目前，国家尚未出台地方津补贴的实施标准和指导意见，没有建立一个统一有效的调控约束机制，把津补贴控制在合理的范围之内。这导致了部分地区开展的地方津补贴改革“走过场”，没有真正把某些部门过高的津补贴调控下来。例如，2010年10月，南京市地税局进行津补贴改革，按照改革要求，最普通的办事员年收入要减少三万元左右，多的甚至减少六七万元。但考虑到住房、物价等因素，南京市地税局向市政府申请，从征管经费中拿出部分用于发放奖金，弥补因津补贴改革而减少的部分。南京市政府批准了这一申请。由此，南京市地税局的此次改革通过“奖金”形式使工资收入重回“原点”［5］。
另一方面，对津补贴发放的监控没有做到制度化。虽然近年来，中组部、中纪委、监察部、财政部、人力资源与社会保障部和审计署等部门联合开展过公务员津补贴检查活动，检查的确起到了发现和解决问题的预期作用。但由于没有建立起一套制度化的监控体系，指望这种单纯的突击检查来“敲山震虎”，显然不足以扼住公务员部门津补贴发放的混乱局面。
二、规范公务员津补贴的必要性
规范公务员津补贴是改革公务员薪酬制度和规范公务员收入分配秩序的主要内容。它不仅是一个敏感而复杂的经济问题，也是一个重要的政治问题和社会问题。
（一）规范公务员津补贴有助于缩小公务员间收入差距，维护公务员队伍的稳定性
由于各地和各部门津补贴标准不统一，导致公务员之间收入差距大。公务员是执行国家方针政策的最主要实施者。但同时，也是一个“理性经济人”，当自己的薪酬与其他行业相比，显示不出优势，甚至处于劣势的时候，公务员队伍的稳定性将难以得到保障。因此，需要通过规范津补贴的发放，来缩小公务员津补贴区域间和行业间的差异，发挥收入的分配导向作用，调动公务员工作的积极性和创造性，维护公务员队伍的稳定。
（二）规范公务员津补贴发放有助于社会形成合理有序的收入分配秩序，实现社会公平和正义
规范公务员津补贴的合理发放，使其充分体现社会主义按劳分配原则，可以让公务员与社会其他群体的收入差距保持在合理的范围内，对社会其他群体的收入分配起到积极的示范和导向作用，有助于社会形成合理有序的收入分配秩序。同时，还可以避免公务员与社会其他群体的收入差距过大，导致社会其他群体对公务员“另眼相看”，形成隔阂心理，产生不满情绪，从而对维护社会公平和正义有着积极的意义。
（三）规范公务员津补贴有助于遏制各种腐败现象的发生
超额或不规范的公务员津补贴资金多属于政策外资金，而各种政策外补贴资金主要来自于预算外收入、罚没款、物业出租收入、所属企事业单位上缴收入和工会收入等。这些资金的绝大部分不能通过正常的会计核算“见光”。为了规避财政监管，使这些资金用于津补贴经费的发放，各部门纷纷建立“账外账”和“小金库”。这扰乱了会计秩序，更严重的是容易滋生违法乱纪行为，直接催生了各种违法违规现象。通过规范公务员津补贴制度，将津补贴经费纳入正常的预算，可以有效减少政策外资金的形成，从而可以有效遏制各种腐败现象的发生。
三、公务员津补贴水平的合理测算和调整
当前我国公务员津补贴发放的不规范性，从根源上看，是因为没有一个统一的公务员津补贴标准的测算和调整办法，导致不同地区和部门间制定公务员津补贴标准随意性大，高低不均。为此，制定一个适应不同地区和部门公务员津补贴测算和调整办法，是当务之急。
（一）把握好公务员津补贴测算和调整中的几个原则
第一，津补贴涨幅坚持底线原则。所谓底线就是指公务员津补贴水平增长幅度不能低于物价上涨的幅度，但又不能高于当地经济增长的幅度。即：物价上涨率＜公务员津补贴水平调整幅度＜经济增长率。这样才可以保证公务员的实际收入不会因物价上涨而降低，也可避免因津补贴涨幅过高，加重国家财政负担，影响经济发展。
第二，加强合理调控、实行分级管理原则。津补贴水平一般随地区经济发展水平与物价水平等因素的变化而进行调整。由于各地物价水平及其变动的情况不完全一样，因此，实行中央政府对各省、直辖市、自治区地区津补贴进行合理调控，各省、直辖市、自治区对本地区下属地区津补贴进行调控。采取这种宏观调控、分级管理的办法，可以充分调动各省、自治区、直辖市的积极性，使得津补贴制度符合各个地区的经济发展水平与物价生活水平的实际状况。
第三，坚持社会相对均衡原则。在确定公务员的津补贴水平时，必须考虑到使公务员的收入水平（工资和津补贴之和）与社会其他企事业单位相同能力人员的收入大体持平或略高。与社会其他企事业单位相同能力人员的收入大体持平或略高，一方面，可以避免由于公务员津补贴过高，导致社会其他群体成员的不满；另一方面，持平或略高可以避免由于公务员津补贴过低，使公务员薪酬失去在社会总体薪酬水平中的优势，造成公务员的流失。
第四，坚持动态调整原则。国家要建立正常的公务员津补贴增长制度，使公务员津补贴随着国民经济的发展、物价指数的上升而提高，保证公务员津补贴有规律地正常增长，以形成公务员薪酬制度正常运行的动力机制。
（二）设计统一的津补贴指标体系，测定不同地区和岗位公务员津补贴总体水平
针对公务员津补贴地区间和部门间差距较大的问题，笔者认为不能简单地“削峰平谷”，即津补贴高的地方和部门减少津补贴的发放，而津补贴低的地方和部门提高津补贴的发放，因为这会遇到来自津补贴高的地方和部门的阻力，引起他们的不满。为此，笔者考虑应设计一个统一的公务员津补贴指标体系，再由各省市动态调整确定标准，是缩小不同地区和部门间津补贴差距的一个有效途径。
公务员津补贴水平可以考虑根据各地区的经济发展水平、物价消费水平、财政能力和社会平均工资水平等方面因素综合确定。具体办法是：根据统计部门公布的有关数据，选取各地人均国民生产总值（人均GDP）、城镇居民人均消费性支出（含住房购置支出）、人均地方财政一般预算收入、社会平均工资等四项指标，分别计算近三年各地区指标对全国（省）指标的单项差异系数及三年平均值，然后按规定的项目权重计算确定各地的津补贴差异系数值，乘以全国（省）机关规范后的津补贴平均水平（或企业相当人员的平均收入水平与公务员基本工资水平之差），分别计算确定不同地区津补贴合理水平的参考值。同时，还应体现公务员的艰苦地区津贴和特殊行业岗位津贴。
具体计算公式可以设计为：
其中：T为不同地区和岗位的公务员津补贴合理水平参考值；G为人均GDP差异系数平均数，即各地区人均GDP与全国（省）人均GDP比值的三年平均数；W为社会平均工资差异系数平均数，即各地区社会平均工资水平与全国（省）社会平均工资水平比值的三年平均数；C为城镇居民人均消费性支出和住房购置支出差异系数平均数，即各地区城镇居民人均消费性支出加住房购置支出与全国（省）城镇居民人均消费性支出加住房购置支出比值的三年平均数。R为人均地方财政一般预算收入差异系数平均数，即各地区人均地方财政一般预算收入与全国（省）人均地方财政一般预算收入比值的三年平均数；M为当前全国（省）公务员规范后的津补贴平均水平，实施工资调查后可采用企业相当人员的平均收入水平与公务员基本工资水平之差数据。
公式中，n1、n2、n3、n4分别为各指标的权重，其中：n1是人均GDP差异系数权重，可定为0.25～0.30；n2是社会平均工资差异系数权重，可定为0.10～0.15；n3是城镇居民人均消费性支出和住房购置支出差异系数权重，可定为0.40～0.50；n4是人均地方财政一般预算收入差异系数权重，可定为0.10～0.15。其中n1、n2、n3、n4之和为1。
v1表示对艰苦地区的公务员津补贴在平均津补贴基础上增加的比例，v2表示对从事特殊行业的公务员津贴在平均津补贴基础上增加的比例，v1与v2的比例根据不同地方的实际情况，分别可以在0.1～0.2之间选择。当公务员工作地为艰苦地区时，X1取值1；不是艰苦地区的，X1取值0。当公务员从事特殊行业时，X2取值1；不从事特殊行业时，X2取值0。
（三）在不同地区和岗位津补贴总体水平上确定公务员个体津补贴的具体标准
在不同地区和岗位津补贴总体水平上，公务员个体津补贴标准应贯彻体现“职级与待遇挂钩”的精神，合理体现个人资历和岗位职责的差异，工作性津贴可以按职务对应设计，可设置十二级，并随职务调整而相应调整。生活性补贴可以按级别对应设计，可设置二十七级，一个级别对应一个标准，并随级别晋升而变动。由于津补贴主要与地区消费水平有关，因此，生活性补贴应适当高于工作性津贴。生活性补贴和工作性津贴比例以60%～70%∶30%～40%为宜。同时，认为县处级以下公务员的生活性补贴和工作性津贴之和的垂直压缩比（即最高职级和最低职级津补贴标准之比）原则上不超过2∶1。对于厅局以上公务员间的生活性补贴和工作性津贴之和的垂直压缩比可以控制在2∶1～4∶1之间。
（四）建立公务员津补贴水平的动态调整机制
公务员津补贴是维系和保障公务员及其家庭正常生活的必要收入，其水平应随地区经济发展、物价消费以及财政能力等的提高而相应增长。上述公务员个体津补贴的测算办法，由于涉及的相关指标较多，计算相对复杂，难以每年进行一次测算，为此，我们可以以三年为一周期进行津补贴水平的测算，在第二和第三年可根据经济发展、财政状况、消费支出以及社会平均工资增长等因素综合确定津补贴每年的调整比率。具体来说，通过以下几项指标来确定：
因此，在公务员津补贴水平非全面测算年度的津补贴增长率可以依据上述四项增长率指标来决定具体的数值，具体公式为：
津补贴增长率
x1、x2、x3、x4为各指标的权重，四项之和为1。具体权重可以采取专家赋值法来确定。2012年2～3月，笔者通过咨询十位劳动人事专家后，形成以下结果：
表1 各项指标权重的专家赋值
在参照专家赋值法的基础上，再结合当地的实际情况，x1、x2、x3、x4分别可以在0.15～0.18、0.37～0.40、0.25～0.28、0.16～0.19间选择适当的权重，同时，保证四项指标之和为1。因而，在确定公务员非全面测算年度津补贴增长率的基础上，公务员非全面测算年度津补贴水平可以依据以下公式确定，具体为：
公务员非全面测算年度津补贴水平＝上一年度公务员津补贴水平×（1＋当年津补贴增长率）。
四、规范公务员津补贴发放的制度和体制保障
在规范公务员津补贴发放中，制定出一个适应不同地区和部门公务员津补贴测算办法是前提。除此之外，还需要对发放的具体制度和体制做出安排，才能保障公务员津补贴的规范发放。
（一）合理调整公务员薪酬结构，理顺基本工资与津补贴的比例关系
公务员津补贴是一种对公务员基本工资起到补偿和调节作用的薪酬形式，而基本工资则是一种主要体现职务岗位价值，提供基本生活保障的薪酬形式。但当前我国公务员的基本工资与津补贴间的比例倒挂，严重扭曲了薪酬结构。为此，可以借鉴国外发达国家的经验，将基本工资与津补贴占薪酬的比例分别设置为70%～80%、20%～30%左右，使津补贴和基本工资的原有功能得以回归。
（二）建立和完善有关公务员津补贴发放的法律法规制度，将其纳入法制轨道
在《公务员法》中，有关公务员工资福利的规定过于笼统，对津补贴标准的制定主体和程序没有提及，对津补贴发放的责任后果也没有任何规定。现在公务员津补贴发放多依据相关部门的红头文件“单兵突进”，地方公务员津补贴改革与标准提高的程序通常是先由县、市、省级政府的人事、财政部门拟定津贴改革方案或新的津贴标准，然后由县、市、省级政府审查批准。这种程序随意性大，规范程度低，容易造成经济富裕地区频繁提高津补贴标准，而欠发达地区长期不调整津补贴标准的局面。为此，应加快建立和完善有关公务员津补贴发放的法律法规制度，充分运用完善的法律法规来调控津补贴制度的运行，将规范津补贴工作真正落到实处，最终将公务员津补贴的发放纳入法制轨道。具体来说，要尽快制定《公务员薪酬法》，通过《薪酬法》明确薪酬管理的相关主体，规定人事部门主要负责津补贴政策的制定，津补贴标准的确定和日常的管理；财政部门主要负责资金筹集和集中结算；纪检、审计和监察等部门主要负责违规行为的查处。
（三）进一步完善财政体制，为规范公务员津补贴发放提供保障
一方面，要进一步规范财政转移支付制度，转移支付要对经济欠发达地区进行倾斜，调节并缩小各级政府财力的差距，有效解决基层政府的财政困难，为使各地公务员津补贴水平相对均衡提供财力保障。另一方面，严格控制公务员部门的财政预算外收入，为违规津补贴发放“断粮”。由于当前财政体制尚不完善，很多有收入的部门还掌握着对收入的分配权，可以利用其占用的公共资源来充实部门利益。预算外收入和“小金库”的存在为公务员津补贴的超额发放提供了资金来源，是造成公务员津补贴发放失控的直接原因。因此，必须进一步加强和完善各级公务员部门的财政预算管理，实行“收支两条线”、“财政统收统支”，从源头上遏制津补贴的违规发放。
（四）构建统一支付平台，并实施实时监控，确保公务员津补贴的“阳光发放”
公务员津补贴可以通过集中支付平台统一发放，实行“阳光账户”，以银行卡形式，禁止以任何名目的现金、实物以及有价证券等形式进行发放。相关部门和群众可以对各级各地公务员部门津补贴的发放进行实时监控，具体来说，国家对各地公务员津补贴发放的总体情况进行监控，地方各级政府对各单位、各部门的公务员津补贴发放具体情况进行监督检查和制约。这种检查要形成常态化，避免运动式。同时，可以通过津补贴定期公示等方式，将尽可能多的信息置于群众监督之下，发挥群众的监督作用，与各级政府部门的检查实现互补，让“阳光津补贴”有足够多的光照。这样既可以节约监督成本，还可以提高监督效率。
（五）对违规发放津补贴的行为实施严格的问责制
纪检、监察和审计等部门对违规发放公务员津补贴的行为，尤其是对采取各种变相手段超越国家标准发放津补贴的行为，实施严格的问责制，对相关领导，特别是“一把手”实施问责。对影响范围较小，纠正措施得力的责任人给予严重警告或记过处分；对影响恶劣，造成严重后果的，给予降级、撤职，直至开除公职。触犯法律的，交由司法机关追究相应法律责任。只有这样，才能使相关部门领导和公务员真正认识到违规发放津补贴行为的严重后果，从行动上严格津补贴的发放。
注释：
①数据来源于2011年人力资源与社会保障部在上海召开的公务员津补贴座谈会材料之一：中国社会科学院课题组《公务员津补贴发放现状分析》。
［1］人事部规划财务司.2005年人事计划执行情况报告汇编［G］//北京：中国人事出版社，2006.
［2］几又.关门改革让公务员滥发补贴［N］.中国青年报，2011-03-30.
［3］樊伟.我国公务员薪酬现状及对策研究［D］.电子科技大学硕士学位论文，2009.
［4］湖北统计局，国家统计局湖北调查总队.湖北统计年鉴2009［R］.北京：中国统计出版社，2009.
［5］陈涛.公务员工资改革提速，地方调整津补贴权限或上收［EB/OL］.http：//www.kaixin001.com/repaste/10003952＿5421580093.html，2011-08-09/2012-04-01.
F047
A
1008－7168（2012）05－0089－06
10.3969/j.issn.1008-7168.2012.05.015
2012-04-17
教育部社科基金项目“我国公务员薪酬制度改革研究”（08JC630014）。
汪 旭（1977－），男，安徽合肥人，东北师范大学法学院博士生，泰山学院思想政治教育学院讲师；
刘桂芝（1970－），女，内蒙古赤峰人，东北师范大学法学院教授，博士生导师。
刘琼莲］
